陳 鵬/廣西警察學(xué)院

按照2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，全國檔案系統(tǒng)完成了機構(gòu)改革。除上海、云南、內(nèi)蒙古、海南等4個省區(qū)市維持原有“局館合一”管理體制外，27個省區(qū)市實行局館分設(shè)，將行政職能劃入黨委辦公廳，部分地區(qū)對外加掛檔案局牌子；檔案館則作為黨委直屬的參照公務(wù)員管理事業(yè)單位，主要履行檔案“收、管、存、用”職能。27個省區(qū)市所轄的大多數(shù)市、縣（市、區(qū)）檔案部門，都參照這一模式完成了機構(gòu)改革。檔案系統(tǒng)機構(gòu)改革進(jìn)一步強化了依法治檔的理念，確保了檔案事業(yè)正常運轉(zhuǎn)不停滯。

2022年2月，國家檔案局召開全國檔案法治建設(shè)經(jīng)驗交流會，明確要求大力加強檔案行政執(zhí)法工作，開展檔案專項監(jiān)督檢查。但從目前檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)實際情況來看，還存在重視程度不夠、人員數(shù)量緊缺、人員能力與素質(zhì)難以適應(yīng)新形勢下執(zhí)法工作要求等問題。要滿足當(dāng)前檔案行政執(zhí)法工作高要求嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)的需要，檔案行政執(zhí)法隊伍人員亟待充實、素質(zhì)急需提升。

1 加強檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)的意義

1.1 是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于檔案工作重要指示批示精神的必然要求

2003年，時任浙江省委書記習(xí)近平作出“檔案工作正在走向依法管理，走向開放，走向現(xiàn)代化”的科學(xué)判斷[1]，突出強調(diào)了檔案工作立法和執(zhí)法的重要性。2021年7月6日，習(xí)近平總書記對檔案工作作出重要批示，為做好新時代檔案工作指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循[2]?！叭植渴?，七分落實”。不辜負(fù)習(xí)近平總書記和黨中央對做好檔案工作的殷切期望，就必須夯實檔案行政執(zhí)法檢查工作基礎(chǔ)，加快檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升檔案行政執(zhí)法水平，進(jìn)而推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1.2 是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求

依法治國是我國的一項基本國策。實現(xiàn)依法治國，檔案事業(yè)也需要在法治軌道上實現(xiàn)依法治檔。機構(gòu)改革以來，加大力度實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法常態(tài)化已成為必然趨勢。以廣西為例，2019年以來各級檔案主管部門通過獨立開展或聯(lián)合有關(guān)部門開展行政執(zhí)法的方式，對1000多個相關(guān)單位和部門進(jìn)行了10000余次檔案行政執(zhí)法檢查，在推動各地各部門依法落實檔案工作責(zé)任制、依法建檔管檔用檔、確保檔案安全和增強社會檔案法治意識等方面取得了一定成效。但是在執(zhí)法過程中也遇到一些問題，如執(zhí)法水平不夠高、力度不夠大、覆蓋面不夠廣、成效不夠明顯等，這些問題主要是由于檔案行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高、人數(shù)偏少等而導(dǎo)致的。要真正做到依法治檔、依法行政，必須要建立高水平的檔案行政執(zhí)法隊伍。

1.3 是貫徹實施新修訂《檔案法》的必然要求

新修訂《檔案法》有助于各級檔案部門履職盡責(zé)、提高檔案治理效能、解決檔案事業(yè)發(fā)展中的重點難點問題，是檔案工作走向依法治理的重要法律。“監(jiān)督檢查”作為新增設(shè)的內(nèi)容出現(xiàn)在新修訂《檔案法》中，說明檔案行政執(zhí)法是適應(yīng)當(dāng)前檔案工作高質(zhì)量發(fā)展的一項迫切且重要的工作。新修訂《檔案法》的“監(jiān)督檢查”專章，規(guī)定檔案主管部門要依法依規(guī)對相關(guān)單位檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)、檔案制度、工作人員等6個方面進(jìn)行監(jiān)督檢查?？梢?，新修訂《檔案法》賦予了檔案主管部門更多職責(zé)，檔案行政執(zhí)法的對象更為廣泛、內(nèi)容更為明確、程序更為嚴(yán)格。這就要求履行檔案行政執(zhí)法工作的隊伍應(yīng)當(dāng)具備一定規(guī)模，并且要具備更高的專業(yè)素質(zhì)。

1.4 是貫徹落實檔案事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的必然要求

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）的出臺為建設(shè)檔案強國打下堅實基礎(chǔ)。各地區(qū)嚴(yán)格對標(biāo)《規(guī)劃》，制定了本地區(qū)的檔案事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃，有的還以“兩辦”名義印發(fā)，檔案工作的推動力度更大。堅持依法治檔、嚴(yán)格檔案執(zhí)法、加強檔案工作監(jiān)管等均作為重要內(nèi)容列入國家和各地區(qū)“十四五”規(guī)劃，需要貫徹實施。此外，《規(guī)劃》實施得怎么樣、實施得好不好，是否取得預(yù)期效果，也需要通過檔案執(zhí)法進(jìn)行檢查和推動。因此，要切實抓緊抓實抓好檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升依法治檔水平，確?！兑?guī)劃》落地落細(xì)落實。

2 機構(gòu)改革背景下檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)存在的問題

2.1 對檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)不夠重視

檔案行政執(zhí)法是法律賦予檔案主管部門的神圣職責(zé)，檔案主管部門對檔案執(zhí)法隊伍建設(shè)負(fù)有主體責(zé)任。但有的地區(qū)檔案主管部門領(lǐng)導(dǎo)沒有正確履行新修訂《檔案法》賦予的職責(zé)，存在職能虛化和弱化、當(dāng)“掛牌局長”的問題。部分地區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)沒有做到認(rèn)真分析、研究解決本地區(qū)檔案行政執(zhí)法和隊伍建設(shè)存在的困難及面臨的執(zhí)法難題，一定程度上造成檔案行政執(zhí)法陷入“無人執(zhí)法”“無證執(zhí)法”“違規(guī)執(zhí)法”的尷尬境地。

2.2 檔案行政執(zhí)法隊伍人員緊缺

機構(gòu)改革后，檔案行政執(zhí)法隊伍人員緊缺現(xiàn)象較為突出。第一個原因是機構(gòu)編制少。筆者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，實行機構(gòu)改革的省區(qū)市檔案局，有2個地區(qū)設(shè)立4個處、4個地區(qū)設(shè)立3個處、4個地區(qū)設(shè)立2個處，其余地區(qū)僅設(shè)立1個處；核定行政編制多的地區(qū)有40人，少的為5人，總數(shù)僅為281人。實行機構(gòu)改革的省區(qū)市所轄的多數(shù)市、縣（市、區(qū)）檔案局編制數(shù)僅為1—2名，甚至有部分地區(qū)還存在僅有局長、沒有工作人員的情況，這種情況在西部地區(qū)尤為突出。第二個原因是機構(gòu)改革后原有執(zhí)法人員的分離。檔案館由于沒有檔案行政管理職能，館內(nèi)人員不再具備考取執(zhí)法證的資格，原持證人員執(zhí)法證到期后不能重新?lián)Q證，也無法參與檔案行政執(zhí)法檢查。因此較“局館合一”時期，目前執(zhí)法隊伍力量被削弱。這些問題躲不開、繞不過、拖不得，需要我們勇于正視、善于解決。

人員緊缺造成的直接影響是現(xiàn)有的檔案行政執(zhí)法隊伍力量難以做到執(zhí)法常態(tài)化和全覆蓋。即便是在執(zhí)法過程中對被執(zhí)法單位下發(fā)整改通知書，但是由于執(zhí)法人員過少，過后很難對整改完成情況進(jìn)行全面檢查，對存在的違法違規(guī)情況也很難追究法律責(zé)任，難以做好行政執(zhí)法的“后半篇文章”，難以達(dá)到以行政執(zhí)法促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展的目的。此外，根據(jù)新修訂《檔案法》的規(guī)定，檔案局還需承擔(dān)多項行政審批事項，需長期有人在政務(wù)服務(wù)中心值班，這使得檔案行政執(zhí)法人員更加分身乏術(shù)。

2.3 隊伍專業(yè)素質(zhì)有待提高

隊伍專業(yè)素質(zhì)不高是檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)面臨的一大困境。機構(gòu)改革后新成立檔案局的大部分工作人員是從原檔案局（館）相關(guān)處室中轉(zhuǎn)隸過來的，鮮有法律專業(yè)背景；有少部分人是從黨委辦公廳（室）調(diào)整過來的，缺乏檔案工作經(jīng)歷和檔案業(yè)務(wù)知識，難以高質(zhì)量完成檔案行政執(zhí)法檢查。新修訂《檔案法》第十一條規(guī)定要加強檔案隊伍建設(shè)，并對執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備的專業(yè)知識與技能提出了明確要求；第四十七條對人員執(zhí)法素質(zhì)也提出要求。由于檔案行政執(zhí)法相對人涉及經(jīng)濟社會各行各業(yè)，檔案管理事項和管理內(nèi)容、方法不一，且檔案法律、法規(guī)、規(guī)章條款較多，如果檔案行政執(zhí)法人員不系統(tǒng)懂法、不認(rèn)真學(xué)法，在檔案行政執(zhí)法檢查過程中極有可能不知如何執(zhí)法、不會專業(yè)執(zhí)法、不能嚴(yán)格執(zhí)法，會嚴(yán)重影響檔案法律的權(quán)威以及檔案部門的形象。

3 機構(gòu)改革背景下加強檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)的途徑

3.1 加強立法，進(jìn)一步落實執(zhí)法主體和明確資格

“法無授權(quán)不可為”。檔案主管部門是依法依規(guī)進(jìn)行檔案行政執(zhí)法的主體。隨著機構(gòu)改革的不斷深入，全國31家省級檔案館雖已被列為參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，但并不是行政執(zhí)法主體。針對檔案行政執(zhí)法隊伍薄弱的問題已經(jīng)影響各地檔案主管部門履行法定職能這一新情況，2022年全國檔案局長館長會議提出“檔案局的有關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作可以依法依規(guī)委托給檔案館來做”[3]。此外，還應(yīng)緊緊抓住新修訂《檔案法》正式施行的有利契機，在即將出臺的《檔案法實施辦法》，或在各地區(qū)即將修訂的檔案管理條例、辦法中明確可通過委托執(zhí)法的方式，賦予檔案館人員參與檔案行政執(zhí)法的職能和權(quán)限，并在法律層面提供執(zhí)法保障。

3.2 提高認(rèn)識，不斷擴大隊伍規(guī)模

檔案系統(tǒng)機構(gòu)改革已有3年，國家層面需要認(rèn)真梳理機構(gòu)改革后各省區(qū)市特別是基層檔案部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置、人員編制配備等關(guān)乎檔案事業(yè)發(fā)展特別是檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)存在的困難和問題，印發(fā)有關(guān)文件要求配齊配強檔案行政力量，并到各省區(qū)市開展檔案行政執(zhí)法并下發(fā)整改通知書，從根本上解決檔案行政執(zhí)法隊伍不足的問題。如，2021年江西、江蘇等部分省區(qū)市接受了國家檔案局對檔案工作的綜合檢查，并通過以檢促改，在增加機構(gòu)和人員編制上得到了很大的改善，進(jìn)一步充實了檔案行政執(zhí)法力量。

各地區(qū)黨委要充分發(fā)揮黨管檔案的優(yōu)勢，在涉及檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)方面給予關(guān)心和大力支持，并根據(jù)本地實際，調(diào)整適合本地區(qū)檔案事業(yè)長足發(fā)展的機構(gòu)和編制數(shù)量，逐步建成并優(yōu)化符合檔案行政執(zhí)法工作需要的專業(yè)化隊伍，推進(jìn)檔案事業(yè)與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。如，河北、甘肅、云南等省的檔案部門多方協(xié)調(diào)，提供出臺文件等方式強化檔案行政職能，并通過增加機構(gòu)和人員等方式配齊配強檔案行政力量，有效解決機構(gòu)和人員編制不足的問題[4]。這些做法值得其他地區(qū)借鑒參考。

3.3 強化協(xié)調(diào)，不斷形成執(zhí)法工作最大合力

檔案局與檔案館在工作職責(zé)方面具有較大的關(guān)聯(lián)度，雖然在機構(gòu)改革后檔案部門實行了“局館分離”，但是檔案管理專業(yè)性較強，很多地區(qū)局、館都是“分工不分家”。鑒于國內(nèi)檔案行政執(zhí)法力量實際情況，可以采取以下三種措施共同推進(jìn)檔案行政執(zhí)法。

一是加強與機構(gòu)編制部門、司法部門的溝通聯(lián)系。通過文件形式規(guī)定局、館統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在開展檔案行政執(zhí)法時，將檔案館中原來持有檔案執(zhí)法證且熟悉檔案行政執(zhí)法業(yè)務(wù)的優(yōu)秀專業(yè)人才吸納進(jìn)來，參與檔案行政執(zhí)法工作。中央檔案館館長、國家檔案局局長陸國強同志在深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對檔案工作重要批示精神專題研討班上特別強調(diào)，“辦公廳（檔案局）在履行檔案行政執(zhí)法等職能時，可以借助和發(fā)揮檔案館的力量”[5]。二是推進(jìn)“辦局一體、局館聯(lián)動”模式。各地區(qū)黨委辦、檔案局、檔案館要打造目標(biāo)一致、相互配合、協(xié)同高效的工作機制，發(fā)揮檔案館相關(guān)人員積極作用，明確他們參與檔案行政執(zhí)法工作的職責(zé)與權(quán)限、權(quán)利與義務(wù)等。三是積極探索創(chuàng)新，不斷改進(jìn)和優(yōu)化行政執(zhí)法工作方式運轉(zhuǎn)模式。可以由檔案主管部門牽頭，基于“一盤棋”的理念構(gòu)建工作聯(lián)動模式，邀請涉及檔案行政執(zhí)法的相關(guān)單位參與進(jìn)來，在開展檔案行政執(zhí)法工作時抽調(diào)人員組成檢查組開展聯(lián)合執(zhí)法、專項執(zhí)法，凝聚合力，推動檔案行政執(zhí)法創(chuàng)新發(fā)展。

3.4 加強培訓(xùn)，不斷提升隊伍綜合素質(zhì)

各級檔案主管部門應(yīng)落實主體責(zé)任，按照新修訂《檔案法》及《規(guī)劃》要求，培養(yǎng)一批高素質(zhì)、專業(yè)化檔案行政執(zhí)法人才。一是要突出政治過硬，加強法治教育。要以習(xí)近平法治思想為指引，教育引導(dǎo)廣大檔案干部認(rèn)清新時代賦予的光榮使命，持續(xù)強化理論武裝。二是要突出業(yè)務(wù)過硬，實施人才強檔工程。要堅持法治導(dǎo)向，強化程序思維和法治實踐，在制定和實施本地區(qū)、本單位“八五”普法規(guī)劃時，把檔案法律法規(guī)列入業(yè)務(wù)培訓(xùn)、繼續(xù)教育等教學(xué)內(nèi)容，并配合人大、司法等部門，定期組織開展檔案工作業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)[6]。檔案行政執(zhí)法人員要自覺加強學(xué)習(xí)，重點加強對《檔案法》《檔案法實施辦法》《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等檔案管理法規(guī)規(guī)章的學(xué)習(xí)。還要強化非檔案專業(yè)法的學(xué)習(xí)，學(xué)好用會其中賦予檔案行政執(zhí)法的相關(guān)職責(zé)和權(quán)限，不斷提高法律素質(zhì)和執(zhí)法能力。三是要突出作風(fēng)過硬，強化對檔案干部的日常教育和管理。堅持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合，對執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、玩忽職守等行為進(jìn)行處理和追責(zé)，鍛造一支作風(fēng)過硬的檔案執(zhí)法隊伍。

3.5 開拓創(chuàng)新，不斷探索檔案行政執(zhí)法新模式

各地區(qū)檔案主管部門要探索檔案行政執(zhí)法新模式，提升現(xiàn)有檔案行政執(zhí)法隊伍執(zhí)法效率。面對新形勢新任務(wù)新問題，要積極推動檔案監(jiān)管數(shù)字化，有效提高檔案行政執(zhí)法工作效率。檔案監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型是新時代檔案行政管理的發(fā)展方向和未來趨勢。20世紀(jì)80年代初，西方國家就已開展了數(shù)字監(jiān)管行動，美國國家檔案與文件署建立了體現(xiàn)檔案監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型理念的電子文件檔案館（ERA）信息系統(tǒng)，新西蘭國家檔案館開發(fā)了檔案綜合監(jiān)管系統(tǒng)，英國推出了檔案監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型計劃。

建議按照《規(guī)劃》的有關(guān)要求，推動檔案監(jiān)管數(shù)字轉(zhuǎn)型。如通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”建立檔案數(shù)字治理新模式，推動檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化。各地區(qū)檔案主管部門要根據(jù)新修訂《檔案法》的規(guī)定，持續(xù)深化“放管服”改革，深入推廣“互聯(lián)網(wǎng)+檔案行政執(zhí)法”模式，研發(fā)“網(wǎng)上檔案行政監(jiān)管系統(tǒng)”，在檔案行政執(zhí)法工作中應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈技術(shù)、人工智能等信息技術(shù)，將檔案各項工作納入系統(tǒng)監(jiān)管范圍，制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機制，線上執(zhí)法與線下核實相結(jié)合，通過新技術(shù)新手段彌補執(zhí)法人員不足問題，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法程序、提高執(zhí)法效率、提升檔案行政執(zhí)法效能。

3.6 加強普法，不斷營造良好檔案法治建設(shè)環(huán)境

要加強檔案法治宣傳教育，增強社會各界對檔案法的認(rèn)同，營造良好檔案法治建設(shè)環(huán)境，減少檔案行政執(zhí)法次數(shù)和頻率，克服當(dāng)前檔案執(zhí)法隊伍存在的不足。要以國家檔案局印發(fā)實施的《全國檔案“八五”法治宣傳教育規(guī)劃（2021—2025年）》為契機，充分利用國際檔案日、國家憲法日、檔案法治宣傳月（周）等時間節(jié)點開展檔案普法宣傳。以新修訂《檔案法》正式施行為契機，與人大、司法等部門利用報紙、刊物、網(wǎng)站、微信公眾號等宣傳媒體推出普法專欄、舉辦普法論壇、出版普法書籍，強化全社會尤其是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的檔案意識，營造檔案法治建設(shè)良好環(huán)境。同時，在全社會形成關(guān)注、關(guān)心檔案工作的積極氛圍，進(jìn)而降低各單位各部門違法頻率，減少檔案主管部門執(zhí)法的難度。

4 結(jié)語

各級檔案主管部門要持續(xù)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對檔案工作重要指示批示精神，緊緊抓住檔案事業(yè)快速發(fā)展重大機遇，加快檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，有效提高依法治檔水平，確保檔案執(zhí)法工作在法治軌道上良好運行，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國貢獻(xiàn)檔案力量。