楊藝萍 陳 杰

(上海政法學院，上海 201701)

0 引言

政府信息公開是社會發(fā)展到一定階段的產物，政府信息的公開透明一直是社會關注的熱點問題之一。從世界范圍來看，各國政府對信息公開態(tài)度明確。美國、澳大利亞、德國、英國、日本等在早前就建立了較為成熟的政府信息公開制度，同時對隱私泄露等問題進行了相應的規(guī)制。反觀我國，雖然對政府信息公開進行了大量的探索和研究，并且取得了一定的成效，但是隨著科學技術的不斷發(fā)展，在大數據背景下，政府信息公開在拓展信息公開渠道的同時，并未給予個人信息保護更高的重視。為了實現大數據時代政府信息公開對個人信息的有效保護，實現法治國家、法治政府的建設，本文通過梳理相關的文獻，整合政府信息公開過程中出現的個人隱私泄露問題，擬從大數據時代政府信息公開的特點、在運行中存在的相關問題以及產生該問題的原因等方面進行分析研究。

1 大數據時代政府信息公開的特點

在大數據時代，信息成為一種新的資源，開始在社會生活中占據重要地位。20世紀80年代以來，我國對政府信息公開的相關制度研究從未停止，2007年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)對政府信息公開內容首次進行了系統的規(guī)定。近年來，政府信息公開在“新冠肺炎疫情防控(2020年)”“河南特大暴雨(2021年)”等嚴重突發(fā)事件中發(fā)揮了巨大的作用，并且受到了中央和地方各級政府的高度重視?，F階段，大數據特點體現在4個方面，即Volume(大量)、Variety(多樣)、Velocity(高速)和Value(價值)，這使得我國政府信息公開呈現出標準化、多樣化、具體化的特點。

1.1 政府信息公開制度標準化

大數據規(guī)范整合了政府信息，使得政府信息公開制度更加標準化?！稐l例》中以公開為原則、不公開為例外的規(guī)定，表明政府主動公開的范圍擴大。隨著信息技術不斷完善，各省份、直轄市利用信息技術，以《條例》的內容和精神為核心，基于各地的發(fā)展實際狀況，相繼制定了信息公開地方性法規(guī)，積極接受社會監(jiān)督。從各地的實踐情況來看，地方的政府信息公開工作逐漸步入法治化、規(guī)范化軌道。各地區(qū)各部門根據《條例》的核心精神與具體要求，構建信息公開工作的基本框架，保證了政府信息公開的有序進行。

1.2 政府信息公開渠道多樣化

大數據改變了傳統政府信息公開的方式，使得政府信息公開的渠道進一步優(yōu)化。政府信息公開的渠道一般包括政府公報、新聞發(fā)布會、電視廣播、官方門戶網站等等。信息化時代的到來使得政府網站建設不斷完善，在拓寬政府信息公開渠道的同時也使得政府的工作受到人民群眾的廣泛監(jiān)督。政府網站的完善一方面有助于加大信息公開力度，另一方面對公職人員的行為起到很好的監(jiān)督作用。因此政府網站的完善是對政府網絡公開信息渠道的一種完善，也可以說是對政府“廉政”的有效監(jiān)督。

1.3 政府信息公開內容具體化

大數據時代信息總量的增加，使得政府信息公開內容更加具體。政府工作的核心是“為人民服務”，一切以利民、便民為最終工作的落腳點。根據2020年公開的政府服務事項目錄，公開率明顯增高，國務院有關部門和被調研的所有省、市、縣(區(qū))三級政府均公開了政務服務事項目錄。調研顯示，大多數政府展示了“全生命周期”辦事服務事項，包括26家省級政府、42家較大的市政府、125家縣(區(qū))政府，占比分別為83.87%、85.71%、100%，部分對象還梳理公開了確需保留的證明事項[1]。顯然，政府在服務信息公開方面的相關措施明顯提高，公開內容逐步細化，使得信息的查詢與獲取更為便利，信息內容更加規(guī)范與具體。

2 政府信息公開存在的問題

基于上述政府信息公開的特點，可見我國政府信息公開在廣度層面取得了重大成就，但是在大數據時代，為了實現信息公開的科學化、民主化，必須要對公開的范圍、內容進行有效的規(guī)制。目前我國政府信息公開仍處于探索階段，政府在信息公開過程中對個人信息保護存在很多不足之處。因此，不僅要從宏觀和微觀層面發(fā)現問題，還要進一步完善政府信息公開制度，以促進社會主義法治進步。

2.1 基本概念分類界定不明

政府在個人信息公開過程中不僅要了解個人信息的基本概念，還應當對個人信息的分類以及其中的具體概念進行有效區(qū)分，目的在于防止對個人信息進行無差別公開。個人信息是個寬泛概念，對于其所包含的具體分類概念在學界沒有統一觀點。張茂月[2]將個人信息分為個人基本信息、消費者網絡活動信息以及消費者儲存的個人信息三類。齊愛民等[3]認為個人信息應分為四類：第一類是直接個人信息和間接個人信息，第二類是瑣細信息與敏感信息，第三類是評論性信息與陳述性信息，第四類是已公開個人信息與未公開個人信息。通過不同觀點的展示，可見政府在信息公開過程中對個人信息與隱私信息的區(qū)分、基本信息與敏感信息的區(qū)分顯得尤為重要。通過分類可以了解到個人信息有隱私信息和瑣碎信息。隱私信息如身份證號、手機號等絕對不得直接公布，需要進行星號的脫敏處理；而瑣碎信息如姓名、大致的住址(不要太過于精確到門戶)等可以直接公布。其實很多時候由于政府對個人信息的分類沒有進行很好的區(qū)分，因此才會出現個人隱私泄露問題。

2.2 個人信息處理方式法律依據不明

行政主體收集和利用個人信息的前提須有法律的授權，并且是以履行行政職責、符合行政管理為目的，同時還需要行政相對人的同意。但是，由于缺乏法律的具體規(guī)制，我國行政主體在收集、利用個人信息時，對是否要經相關權利人同意存在著爭議。一些學者認為，只要相關的信息公開符合法律規(guī)定，就不需要相關權利人的同意[4]；而有些學者認為，行政主體對個人信息的收集與利用應該分開來看，即在利用個人信息時，對于個人敏感信息的處理行為應該征得相關權利人的同意[5]。目前，行政主體在收集、處理、利用個人信息的過程中處理方式不一，對個人信息的利用沒有統一的處理方式，缺乏對個人信息的保護，顯然成為政府信息公開中個人信息保護面臨的重要挑戰(zhàn)之一。

2.3 隱私風險評估機制缺失

政府在開發(fā)、使用新技術推廣政務公開時，對公民的個人信息缺乏綜合性評估機制。行政機關對公民個人信息的無意識侵犯可能造成公民對政府工作信任感降低。政府信息公開對個人信息的侵犯往往表現為行政機關在信息公開過程中對于個人敏感信息沒有進行脫敏處理，往往只重視信息公開的迫切性，而忽視對個人隱私信息的保護。例如，在武漢市黃陂區(qū)公布的2018年1―2季度新型農村社會養(yǎng)老保險補助、貧困生救助補貼等名單中，政府除了公布姓名外，對身份證號、手機號以及精確到門戶的家庭住址也進行了無差別公布。顯然上述未經脫敏處理的身份證號、手機號以及精確到門(戶)的家庭住址已經侵犯個人隱私。政府信息公開的目的是接受人民群眾的監(jiān)督，而不是信息的無差別公開，否則會對個人隱私造成侵犯。

2.4 個人信息保護與維權意識淡薄

從行政機關的角度來看，政府機構對個人信息的保護意識比較淡薄。例如，某新聞媒體在查詢湖北省鄖西縣人民政府扶貧開發(fā)辦公室官網時發(fā)現，政府在信息公開過程中自身優(yōu)越感比較強烈，沒有考慮到信息泄露造成的嚴重后果，以信息所有者的態(tài)度自居，存在大量泄露貧困戶、脫貧戶個人隱私信息的情況。

從社會公眾的角度來看，公眾對自身信息維權意識比較淡薄。據調查，在我國政府信息公開過程中，公民對個人信息保護的關注度遠遠不夠。以2018年武漢市黃陂區(qū)政務公開數據為例，在黃陂區(qū)服務網站計劃擬補助學員名單中，學生的電話號碼、身份證號以及住址等均被公布，不法分子以非法方式獲得個人信息后進行轉賣，絕大多數人在得知信息泄露后反應平平，僅是對騷擾電話進行拉黑處理，而沒有意識到個人信息泄露的重要性，往往采取不了了之的態(tài)度，缺乏維權的意識。

3 個人信息保護缺失的原因

近年來，隨著“政府控權”意識的不斷增強，國家推出了政府信息公開的一系列辦法和途徑。從村務公開到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開再到廠務公開，最后到各級人民政府信息公開等，均反映出我國在信息公開方面取得了巨大成就[6]。但隨著大數據時代的到來，信息化程度不斷加強，政府信息公開給個人信息保護帶來了新的挑戰(zhàn)，其原因主要體現在三個方面：一是政府缺乏個體價值理念指引，二是政府信息公開與個人信息保護的法益相沖突，三是政府對個人信息保護的責任缺失。

3.1 政府個體價值理念缺失

縱觀我國歷史，受到傳統文化的影響，我國往往重視集體價值的實現，而忽視個體價值的實現，顯然不均衡的價值定位容易導致公民對個人信息維權意識的缺位。建設法治國家的目的在于充分保障公民的自由與財產，國家對公民的權利不能肆意侵犯，可見法治中國建設要求更加重視以法治方式維護最廣大人民根本利益，以法治推動和保障法治中國夢的實現。2004年我國憲法修正案首次明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權”原則，構建了個人信息的公法保護制度，充分體現我國立法對人權問題的重視，要求政府履行職權必須尊重、保障人權。

3.2 法益沖突利益衡量缺失

政府在信息公開時很難不泄露個人信息，換言之，政府信息公開與個人信息保護之間本來就存在著一種矛盾的對立關系。一方面，個人信息涉及的范圍較廣，政府在信息公開過程中對于個人信息涉及的隱私范圍并不明確；另一方面，由于政府信息公開缺乏個人數據開放的項目清單，因此行政主體在評判某些信息是否屬于個人隱私信息時存在偏差，從而在公開相關信息后對公民隱私權造成侵犯。如何界定不公開的范圍，需要政府在信息公開與個人信息保護之間做一個利益衡量。但是在實踐過程中這種利益衡量顯然給了行政機關一定的自由裁量，如果利益衡量這個“度”的范圍不加以確定，那么利益衡量也相當于空談。政府機關在網上公布信息時往往對個人信息采取“均”公開的方式，很少會考慮利益衡量的問題。

3.3 政府個人信息保護責任缺失

政府在信息公開過程中過度追求效率，而忽視對公民個人信息的保護。行政機關在工作實踐中缺乏對公民個人信息的保護意識，以追求效率為重心，漠視公民個人信息權。目前，政府各部門對信息的收集主要存在以下三種形式：一是不以法律為依據，根據內部的規(guī)章制度對公民收集個人信息；二是超出法律的依據或漠視法定目的收集個人信息；三是政府各部門之間互相傳送公民的個人信息。對此，政府在信息公開過程中應充當什么角色、履行什么義務、保持什么意識，值得深思探討。

4 政府信息公開的完善路徑

政府信息公開不僅是世界各國發(fā)展的共同趨勢，也是我國在世界舞臺上與國際政治接軌的重要方式。在大數據時代，針對政府信息公開與個人信息保護之間的關系、我國在政府信息公開制度建設方面存在的問題，應主要從憲法理念層面、平衡政府信息公開與個人信息保護的利益沖突層面、具體實施層面以及從個人維權意識層面四個方面完善我國政府信息公開制度對個人信息的保護。

4.1 明確“保障人權”的憲法地位

憲法是所有權力之母，是一切行政法之母[7]。為防止公民的個人信息被行政機關恣意地處理，“保障人權”的憲法概念應引起高度的重視。行政機關在履行職責的過程中應充分尊重公民對其個人信息的自我決定和自我支配的權利，遵循“以人為本，為民服務”的理念。進一步明確“保障人權”的憲法地位，一方面有利于限制公權力，引導行政機關依法、合理行政，另一方面有利于實現法治國家、法治政府的最終目的。在信息公開過程中，行政機關對公民主體地位應予以充分的尊重，保護信息主體對其個人信息的自主權?！氨Ｕ先藱唷钡睦砟睿砻髡谛惺箼嗔β男新氊熯^程中堅持法治原則，嚴格依法行政，做到權利與責任緊密相連，對個人信息予以充分尊重，任何濫用權力而導致公民的個人信息權受到損害的行為皆需要承擔法律責任。同時，通過“保障人權”理念，進一步區(qū)分個人信息與隱私信息、基本信息與敏感信息，清晰界定不同概念之間的區(qū)別，進而為政府信息公開提供正確的指引。

4.2 完善平衡法益沖突體系

政府信息公開和個人信息保護可以說是天然對立的關系，它們分別代表的是公共利益與個人利益，因此需要在政府信息公開與個人信息保護之間做一個衡量，協調好兩者之間的關系，做好個人信息的隱私保護工作。如何調和這種沖突，可以從兩個方面加以考慮。一是明確基本概念的內涵。在政府信息公開過程中應當將個人信息與隱私信息進行嚴格區(qū)分，以實現對公民個人信息的充分保護。從屬性來看，個人信息是一種綜合性的權利，具有十分突出的財產屬性；隱私具有消極的性質，只能在自己的隱私被非法披露之后才可行使權利進行救濟[8]。從客體來看，隱私主要包括私生活安寧和私生活秘密，個人信息涉及的面就比較廣泛，只要信息與個人的人格、身份相關，就可以認為是個人信息。因此，需厘清個人信息與個人隱私信息之間的區(qū)別，促進政府在信息公開過程中謹慎行使權力。二是以社會公共利益的優(yōu)先性為前提，最大程度實現個人信息保護。在政府信息公開過程中，社會公共利益與個體的權利發(fā)生沖突時，應優(yōu)先考量社會公共利益。當權力的行使已不再是權力行使者的私事，而是關涉社會公共利益的公事時，不能一味以公共利益之維護為名，肆意地侵害隱私權。當隱私所涉信息與公共利益無關時，應在政府信息公開過程中保護隱私權不被侵害，借助必要的利益衡量機制，合理地為公共利益與個人利益劃定范圍，以實現政府信息公開中隱私保護最大化。

4.3 構建隱私風險評估機制

在信息公開過程中需要政府通過事前、事中、事后的隱私評估機制，積極履職，進一步保障公民權利。首先，行政機關在政府信息公開前對公民的個人信息進行事前評估，涉及公共利益的個人信息優(yōu)先開放，基于商業(yè)利益的要進行風險價值衡量后開放，涉及純粹個人利益的應當進行脫敏處理。其次，行政機關在政府信息公開過程中對個人信息進行事中評估，通過充分聽取當事人的意見綜合衡量公開的價值。最后，行政機關在政府信息公開后對公民的個人信息進行事后評估，通過公民的反饋、網絡瀏覽量等，建立回查機制，積極地對侵犯個人信息的網頁進行優(yōu)化處理，若公民發(fā)現個人數據被非法泄露、使用等現象，可以進行反饋并獲得法律援助。

4.4 增強個人信息保護與維權意識

政府信息公開過程中會出現對個人信息的侵犯，一個很重要的原因就是個人信息保護和維權意識淡薄，因此增強個人信息保護意識勢在必行。增強個人信息保護意識需要政府從兩個方面進行。一是積極開展信息普法活動，增強行政機關工作人員的“為民、利民”意識。充分利用微博、微信、短視頻等渠道整合互聯網線上線下資源，及時開展豐富多彩的科普教育活動。二是增加普法宣傳活動，增強公民的信息維權意識，提高公民維權素質。通過信息普法，強化公眾對個人信息保護的危機防范意識，熟練應用互聯網信息技術，參與政府互聯網信息公開互動，監(jiān)督個人信息是否受到侵害，從而推動政府信息公開透明化和制度化建設，保證公民用法律武器進行維權，而不是以信息公開為借口，浪費司法資源。只有公民學法、懂法、知法和用法，才能切實發(fā)揮法律的作用。

5 結語

大數據給政府信息公開提供新的方式的同時,也給個人信息的安全性帶來挑戰(zhàn)。如何實現對個人信息的有效保護是實現政府信息公開民主性的重要前提，本文從價值層面、機制層面、個人層面等對政府信息公開運行過程中侵犯個人隱私問題進行分析與總結，解決政府信息公開過程中的個人信息泄露問題，通過平衡政府信息公開與個人信息保護的法益沖突、增強政府對個人信息的保護意識以及公民自身的維權意識，以期實現法治政府、法治國家、民主政治的最終目標。