李小玲，王統(tǒng)戰(zhàn)

（甘肅省天水市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)服務(wù)中心，甘肅 天水 741000）

清水縣遠(yuǎn)門鎮(zhèn)新石村地處天水市東北部，耕地資源稀缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然環(huán)境較差，隨著城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的打破，越來(lái)越多的農(nóng)民外出務(wù)工，導(dǎo)致該村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷外流，致使很多農(nóng)民放棄了對(duì)自己承包地的耕種，造成局部出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象。清水縣遠(yuǎn)門鎮(zhèn)新石村按照《清水縣2021年鄉(xiāng)村特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)提升行動(dòng)實(shí)施方案》，堅(jiān)持把撂荒地復(fù)耕復(fù)種作為嚴(yán)守耕地紅線、保障糧食安全的重要抓手，提出了“因地制宜、集中推進(jìn)、分類治理、機(jī)械先行”的思路，列出了撂荒地整治時(shí)間表和路線圖，扎實(shí)開(kāi)展農(nóng)村撂荒地整治專項(xiàng)行動(dòng)，探索總結(jié)出了具有新石特色的經(jīng)驗(yàn)和做法，實(shí)現(xiàn)“荒地變良田”。截至目前，全村已經(jīng)完成撂荒地復(fù)墾30 hm2，完成農(nóng)作物復(fù)耕種植30 hm2，其中玉米17.67 hm2、馬鈴薯11 hm2、蔬菜 1 hm2，其他作物 0.33 hm2。

1 耕地撂荒原因分析

截至2020年底，新石村全村現(xiàn)有勞動(dòng)力683人，長(zhǎng)期外出務(wù)工人員474 人，占69.4%，尤其是18～45 歲外出務(wù)工人員占比達(dá)到90%以上。全村撂荒地達(dá)到30 hm2，占全村總耕地面積的11.5%，致使土地（承包地）資源浪費(fèi)，生態(tài)環(huán)境受到影響，給糧食安全帶來(lái)隱患。耕地撂荒主要原因有以下幾個(gè)方面。

1.1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益不高

全村有耕地260.93 hm2，全部屬黃土梁卯山旱地，是典型的雨養(yǎng)旱作農(nóng)業(yè)，年日照時(shí)長(zhǎng)2 100 h，年均氣溫8～10 ℃，年降水量590 mm 左右。由于有效積溫少，不利于發(fā)展各類經(jīng)濟(jì)作物，只能種植傳統(tǒng)的糧食作物，經(jīng)濟(jì)效益低下，特別是化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)資價(jià)格始終在高位運(yùn)行，農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸成本居高不下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷增加，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收空間不斷縮小，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)尤其是糧食生產(chǎn)始終面臨著收支相抵甚至入不敷出的困境，種糧越多越虧本的問(wèn)題凸顯。

1.2 農(nóng)業(yè)面臨自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，天水市極端性災(zāi)害天氣發(fā)生頻率高，新石村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，防范和抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)，自然風(fēng)險(xiǎn)加大，加之農(nóng)民組織化程度低，市場(chǎng)意識(shí)不強(qiáng)，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力差，農(nóng)業(yè)不時(shí)處于“賣難”和增產(chǎn)不增收的困境。

1.3 勞動(dòng)力溢出現(xiàn)象嚴(yán)重

新石村多年的種植模式解決溫飽及豐衣足食可以順利實(shí)現(xiàn)，但要實(shí)現(xiàn)“富起來(lái)、美起來(lái)、強(qiáng)起來(lái)”，光靠一家一戶幾畝承包地還存在較大的難度。特別是新石村50 歲以下的人長(zhǎng)居村中務(wù)農(nóng)耕作的特別少，年輕人對(duì)農(nóng)業(yè)耕作更是一竅不通。尤其是該村好的初中和高中已經(jīng)走向集聚化、重點(diǎn)化、城鎮(zhèn)化，為了孩子能夠上一個(gè)好的學(xué)校，父母不得不放棄耕作，雙雙進(jìn)城打工，母親做飯，父親打工養(yǎng)家，供孩子上學(xué)，所以出現(xiàn)了教育屬地化遷移，致使承包地出現(xiàn)撂荒的現(xiàn)象。

1.4 外引內(nèi)流困難

新石村80%農(nóng)戶承包地都是山坡旱作農(nóng)業(yè)耕地，生產(chǎn)條件相對(duì)較差，土地外向流轉(zhuǎn)相對(duì)困難。有些耕地即便不收租金也沒(méi)人愿意耕種，被迫撂荒。村中由于缺乏勞動(dòng)力，留在村中的農(nóng)戶為了不使自家的耕地不至于撂荒，也僅僅耕種自己的承包地。

1.5 動(dòng)物危害造成減產(chǎn)

隨著國(guó)家對(duì)自然資源保護(hù)政策力度的加大，退耕還林補(bǔ)貼政策得到了很好地落實(shí)。新石村處于大山，山草林木得到了極大地修復(fù)，生態(tài)環(huán)境得到了極大的改善，山林中的野生動(dòng)物數(shù)量也出現(xiàn)了幾何式增長(zhǎng)，在一定程度上給農(nóng)作物生產(chǎn)造成了一定影響。據(jù)村民反映，山雞對(duì)春季玉米苗的啄食損害程度一年比一年嚴(yán)重，每年都要進(jìn)行多次補(bǔ)種。野豬拱食馬鈴薯、玉米、油菜等農(nóng)作物，有時(shí)造成單位面積減產(chǎn)20%以上。從某種程度上看，也是造成農(nóng)戶撂荒土地的一個(gè)原因。

綜合分析：首先，立地條件差，種植比較效益低下是撂荒地形成的先決條件。其次，農(nóng)民外出務(wù)工收入增加形成了虹吸效應(yīng)，外出務(wù)工人數(shù)逐年增加。同時(shí)，一些家長(zhǎng)為了陪伴孩子就讀，短期在縣城務(wù)工，加劇了耕地撂荒程度。

2 治理方式及成效

2.1 開(kāi)展摸底調(diào)查

清水縣《關(guān)于開(kāi)展全縣撂荒地摸底調(diào)查的通知》下發(fā)后，新石村兩委班子和駐村工作隊(duì)主動(dòng)作為，提高思想認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持把撂荒地整治工作作為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，嚴(yán)守耕地紅線，確保糧食安全，組專班、抓重點(diǎn)、強(qiáng)措施，整合包村干部、駐村工作隊(duì)、公益性專崗等力量，對(duì)撂荒地塊屬性、農(nóng)戶家庭實(shí)際情況、撂荒真實(shí)原因以及農(nóng)戶對(duì)該地塊復(fù)耕復(fù)種的意愿，是否同意流轉(zhuǎn)或由村兩委代管等信息精確記錄，建立撂荒地塊個(gè)體檔案，按照“定人、定責(zé)、定田”的要求，采取包片整治。同時(shí)，通過(guò)走訪撂荒地農(nóng)戶，對(duì)有意向開(kāi)展復(fù)耕復(fù)種的農(nóng)戶進(jìn)行摸底，對(duì)確有困難，但自愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶登記造冊(cè)，對(duì)不具備條件整治的，積極動(dòng)員，講清法規(guī)政策，登記造冊(cè)，建立臺(tái)賬，列入長(zhǎng)期整治臺(tái)賬，跟蹤整治，做到了“因戶施策，集中攻堅(jiān)”。

2.2 大力營(yíng)造輿論氛圍

通過(guò)撥打電話、微信群發(fā)、村級(jí)大喇叭等方式向廣大農(nóng)戶宣傳《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》和撂荒地整治的重大意義，同時(shí)及時(shí)宣傳縣上撂荒地整治政策及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，讓群眾知曉承包義務(wù)，履行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任，積極復(fù)耕復(fù)種兌現(xiàn)補(bǔ)助資金，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶復(fù)耕的積極性，進(jìn)一步提高了撂荒地整治效率。

2.3 實(shí)行分類指導(dǎo)

認(rèn)真分析撂荒原因，緊盯重點(diǎn)區(qū)域、整片撂荒、棄耕農(nóng)戶，破解撂荒難題，解決瓶頸問(wèn)題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索撂荒地整治新路徑、新辦法。對(duì)復(fù)耕復(fù)種意愿強(qiáng)烈的農(nóng)戶提供政策和物質(zhì)支持；對(duì)不愿或無(wú)力開(kāi)展復(fù)耕復(fù)種的農(nóng)戶，鼓勵(lì)其把耕地交由親屬代種或流轉(zhuǎn)給村辦合作社進(jìn)行種植；對(duì)連續(xù)2年棄耕撂荒的,由村委會(huì)下發(fā)復(fù)耕通知書(shū)，將惠農(nóng)補(bǔ)貼與耕地地力保護(hù)力度掛鉤，嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)種誰(shuí)補(bǔ)，不種不補(bǔ)”政策，增強(qiáng)農(nóng)民愛(ài)惜耕地的自覺(jué)性，確保享受補(bǔ)貼耕地不撂荒。

2.4 積極開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)

在撂荒地集中的區(qū)域，結(jié)合農(nóng)時(shí)，銜接縣、鄉(xiāng)農(nóng)技人員、駐村幫扶工作隊(duì)進(jìn)村入戶開(kāi)展宣傳和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，對(duì)合作社代耕代種的11 hm2地膜馬鈴薯，由對(duì)口幫扶單位天水市農(nóng)機(jī)化技術(shù)推廣站和天水市農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目服務(wù)中心聯(lián)合進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，對(duì)馬鈴薯覆膜播種機(jī)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)操作培訓(xùn)，對(duì)部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能弱的農(nóng)戶開(kāi)展“一對(duì)一”幫扶，確保撂荒地整治成效。

2.5 創(chuàng)新推廣整治模式

在耕地撂荒整治過(guò)程中，探索總結(jié)出“四個(gè)推進(jìn)”整治模式。一是推進(jìn)自耕自種、代耕代種。通過(guò)宣講政策，積極動(dòng)員，對(duì)有意愿自種又無(wú)力耕種的農(nóng)戶，鼓勵(lì)其調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，自行復(fù)耕復(fù)種。對(duì)有意愿耕種但無(wú)勞力耕種的農(nóng)戶，由農(nóng)戶自行委托親友代耕代種。二是推進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)。對(duì)常年在外打工、經(jīng)商無(wú)人耕種的耕地，通過(guò)電話咨詢，講清法律及政策要求，指導(dǎo)農(nóng)戶與合作社簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，由村辦合作社——長(zhǎng)義種養(yǎng)殖農(nóng)民合作社通過(guò)土地流轉(zhuǎn)種植地膜馬鈴薯。三是推進(jìn)示范帶動(dòng)。村兩委通過(guò)積極銜接，與天水豐收農(nóng)業(yè)公司簽訂了馬鈴薯訂單協(xié)議，由公司提供馬鈴薯原種隴薯7 號(hào)，合作社負(fù)責(zé)種植，收獲后由公司按照市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)，保證了集中連片種植的示范帶動(dòng)效應(yīng)。

3 存在問(wèn)題

3.1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

清水縣遠(yuǎn)門鎮(zhèn)新石村平地少、山地多，耕地零星分散，田間道路坎高、狹窄，大多沒(méi)有農(nóng)機(jī)下田坡道，農(nóng)機(jī)化利用率低，影響耕種效率。加之缺少灌溉條件，農(nóng)戶耕種投入大、成本高，造成耕地撂荒地成因多。

3.2 思想認(rèn)識(shí)有待提高

個(gè)別基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村組群眾對(duì)撂荒地整治的重視程度還有待提高，認(rèn)為農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工、土地?zé)o人耕種、種糧效益比較低下是正?，F(xiàn)象，沒(méi)有從保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的高度認(rèn)識(shí)到耕地撂荒整治的重要性。

3.3 資金投入不足

全面完成復(fù)耕，持續(xù)保持不撂荒，改善撂荒地種植條件，需要大量人力、物力和財(cái)力，由于縣（區(qū)）財(cái)政資金有限，投入不足，一定程度上影響了撂荒地整治的進(jìn)度和質(zhì)量。

4 對(duì)策建議

4.1 堅(jiān)持分類推進(jìn)

探索發(fā)展“土地托管”“土地股份合作”等模式，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序規(guī)范流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。緊盯土地撂荒重點(diǎn)區(qū)域、棄耕農(nóng)戶，分區(qū)分類分析研究土地撂荒的深層次原因，堅(jiān)持因地制宜、分類施策，制定有針對(duì)性的實(shí)施方案，拿出切實(shí)管用的辦法措施，確保土地撂荒問(wèn)題得到有效解決。盡可能將符合條件的撂荒地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍，落實(shí)配套資金，開(kāi)展撂荒地宜機(jī)化改造，改善種植條件，推進(jìn)撂荒地整治。

4.2 發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)

以“4+2”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以“五小”產(chǎn)業(yè)、“短平快”產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)為補(bǔ)充，實(shí)施好蘋(píng)果、馬鈴薯、中蜂、核桃、花椒等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。積極爭(zhēng)取協(xié)調(diào)項(xiàng)目資金，改善村級(jí)道路和農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步落實(shí)中央及省、市、縣有關(guān)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，為在外務(wù)工、經(jīng)商人員搭建好回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，推進(jìn)鄉(xiāng)村人才的回流，促進(jìn)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)回鄉(xiāng)各類人才創(chuàng)建合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)組織，引領(lǐng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)走規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)之路，讓昔日的“撂荒地”變?yōu)檗r(nóng)民群眾發(fā)家致富的“聚寶盆”。

4.3 健全新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

大力推廣土地托管、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種等服務(wù)模式，組織農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社和其他新型主體開(kāi)展專業(yè)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)和機(jī)械化生產(chǎn)，引導(dǎo)和支持龍頭企業(yè)建立區(qū)域性農(nóng)機(jī)綜合服務(wù)中心，根據(jù)小農(nóng)戶需要提供專業(yè)化服務(wù)。

積極落實(shí)惠農(nóng)政策，將耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放與耕地利用掛鉤，增強(qiáng)農(nóng)民愛(ài)惜耕地的自覺(jué)性，確保享受補(bǔ)貼耕地不撂荒。對(duì)整治撂荒地復(fù)耕種植農(nóng)作物的，財(cái)政給予分類獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)于農(nóng)戶自己復(fù)耕種植糧食等作物（或交由他人代耕代種、托管）和新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模流轉(zhuǎn)撂荒地復(fù)耕種植糧食等農(nóng)作物的，分別給予一定的獎(jiǎng)補(bǔ)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體的積極性。

4.5 發(fā)揮村級(jí)集體股份合作社帶動(dòng)作用

村兩委要充分發(fā)揮村級(jí)集體股份合作社功能，以資源有效利用、混合經(jīng)營(yíng)為主要實(shí)現(xiàn)形式，按照“入社自愿、退社自由、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，鼓勵(lì)和引導(dǎo)村集體成員，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股入社，開(kāi)展村級(jí)集體股份經(jīng)濟(jì)合作社工作。即使是撂荒地也要首先弄清“三權(quán)”權(quán)屬關(guān)系，簽訂量化入社合同，穩(wěn)定承包權(quán)，堅(jiān)持所有權(quán)，激活經(jīng)營(yíng)權(quán)，遵循“平等協(xié)商、依法、自愿、有償”的原則，創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地集約化經(jīng)營(yíng)。按照“統(tǒng)一規(guī)范、自愿有償、集中經(jīng)營(yíng)、社負(fù)盈虧”的原則，由村兩委牽頭，引導(dǎo)農(nóng)戶復(fù)耕撂荒地，或者折價(jià)入股村級(jí)集體股份合作社，讓農(nóng)民自愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股，便于統(tǒng)一布局、集約化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出效益。村集體股份合作社與外部實(shí)力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)龍頭公司開(kāi)展多種形式的合作，建立新的復(fù)合型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司，推行“集體+公司+合作社+農(nóng)戶”的模式，把分散經(jīng)營(yíng)整合起來(lái)，使企業(yè)和農(nóng)戶成為利益共同體。