李建彬，張夢茜，董向東

（中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院），甘肅 蘭州 730070）

應急管理屬于現(xiàn)代詞匯，從語境上理解，“應”是指主動應對，“急”是指緊急事件。應急管理屬于綜合性的管理實踐活動，是組織與管理應對緊急事務(wù)的資源與責任，包括各種計劃、組織與安排，目的是將政府、志愿者與私人機構(gòu)的正常工作以綜合協(xié)調(diào)的方式整合起來，滿足各種緊急需求，包括預防、準備、響應與恢復[1]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村應急管理具有特殊性和重要性，在一體推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，農(nóng)村應急管理能力的提升主要取決于基層政府應急管理體系與農(nóng)村防災減災能力。本文結(jié)合甘肅省農(nóng)村地區(qū)的實際情況，對農(nóng)村應急管理現(xiàn)狀和發(fā)展進行研究。

1 農(nóng)村應急管理的特點

1.1 災害防治呈現(xiàn)復雜化特征

農(nóng)村地區(qū)面積大、地勢多樣，農(nóng)業(yè)災害、地質(zhì)災害、事故災難和公共衛(wèi)生突發(fā)事件時有發(fā)生，且具有不確定性、地域性、危害性，尤其是地震、泥石流、水災、火災等重大自然災害發(fā)生時，群眾生命財產(chǎn)會遭受不同程度的損失，原有的社會正常秩序受到一定程度的破壞。災害頻發(fā)的甘肅省山巒疊嶂、溝壑縱橫，電力、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施防災抗災能力弱。救災階段外部救援難度大，易出現(xiàn)交通運輸阻斷、基礎(chǔ)設(shè)施損壞、信息傳輸不暢的狀況。災后重建階段物資調(diào)運成本高，生態(tài)修復和環(huán)境保護任務(wù)艱巨，災害疊加、災貧疊加，易引發(fā)一系列次生、衍生事件，應高度重視農(nóng)村災害防治的政治性和社會性。

1.2 基層政府發(fā)揮主導作用

在上一級政府的領(lǐng)導下，依據(jù)屬地管理的縣級政府負責制（《突發(fā)事件應對法》第七條），發(fā)揮縣級政府在農(nóng)村應急管理中的主體作用，在加強本區(qū)域應急管理工作宏觀調(diào)控的同時，重視農(nóng)村基層組織突發(fā)事件應對能力建設(shè)，其管理職能主要體現(xiàn)在一系列準備、預警、啟動和恢復的機制之中，包括指導健全縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村在災害應對事前階段的社會管理、風險防范、應急準備、宣傳培訓及社會動員機制；事發(fā)階段的監(jiān)測、研判、信息報告及預警機制；事中階段的先期處置、快速評估、決策指揮、協(xié)調(diào)聯(lián)動及信息發(fā)布機制；事后階段的恢復重建、救助補償、心理救援、調(diào)查評估及績效評價機制。

1.3 在鄉(xiāng)村治理架構(gòu)下運行

治理是通過一定權(quán)力的配置和運作對社會加以領(lǐng)導、管理和調(diào)節(jié)，從而達到一定目的的活動[2]。農(nóng)村應急管理的目標是防風險、保穩(wěn)定、促發(fā)展，與鄉(xiāng)村治理聯(lián)系密切。新時期，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的不斷推進，農(nóng)民群眾對自身利益和公共服務(wù)的期待不斷增加，以鄉(xiāng)村振興為契機，推動基層政府應急管理向農(nóng)村有效延伸，突出重點，實施鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村安全隱患排查、生命財產(chǎn)保護、應急儲備、信息報告、快速保障、緊急救援、資源修復等農(nóng)村應急管理工作，是維護好農(nóng)村經(jīng)濟社會向好發(fā)展的基本條件。

2 農(nóng)村應急管理的困境

2.1 公共服務(wù)能力薄弱

農(nóng)村災害設(shè)防水平與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，除國家應對重大災害外，防災減災建設(shè)由地方財政投入，而欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)地理位置偏僻，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，人才、資金、技術(shù)、資源缺乏，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件較差，災害應對所需人力、財力、物力一般來源于上級政府，公共資源無法實現(xiàn)本地有效供給，與災害防治密切相關(guān)的應急、交通、水利、消防、醫(yī)療衛(wèi)生、通信等基礎(chǔ)設(shè)施防災抗災能力弱，應急資源供需矛盾明顯。

2.2 農(nóng)村治理方法單一

基層災害防治機制尚未健全，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級組織缺乏多元化的風險防范機制，應急管理職能模糊，運用市場機制和社會力量協(xié)作治理能力較低。農(nóng)村的應急管理很大程度上依賴于行政組織，資源、資金、服務(wù)的供應補給渠道單一，基層政府負擔重、壓力大，面臨村級管理干部配備不足、應急儲備建設(shè)滯后的困境，加之農(nóng)村人口流動性強，導致農(nóng)村基層組織在抗災工作中不能很好地發(fā)揮應有作用。

2.3 群眾自治能力低

農(nóng)村防災減災救災實施中，無論是人力物力，還是資金技術(shù)，來自外部的投入占比均較高。通過外力可提效率、見成效，但依靠外力會產(chǎn)生依賴性，導致農(nóng)村地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力不足，除了國家的政策及各方面的社會支持外，還得靠群眾自己。農(nóng)村大而散，人口數(shù)量、質(zhì)量發(fā)展不平衡，農(nóng)民既有傳統(tǒng)特征，又有現(xiàn)代特征，其組織結(jié)構(gòu)具有禮俗性和排他性，生活方式具有封閉性和自足性。應對突發(fā)事件時，農(nóng)民的積極性和集體意識不高，防災抗災救災認知水平低，“重救災、輕減災”“等靠要”思想普遍，災害發(fā)生時自救互救的最初救援能力弱，造成了不必要的生命財產(chǎn)損失，無法形成“聯(lián)防聯(lián)控、群防群治”的有效局面。

3 農(nóng)村應急管理的關(guān)鍵內(nèi)因

3.1 以維護農(nóng)民根本利益為出發(fā)點

農(nóng)村應急管理中做好群眾工作至關(guān)重要，基層政府應積極引導農(nóng)民適應現(xiàn)代農(nóng)村管理環(huán)境，在災前災中災后應對中把保護農(nóng)民的生命健康、財產(chǎn)安全、生產(chǎn)生活等切身利益放在首要位置，發(fā)揮政治動員的優(yōu)勢，組織群眾、依靠群眾，變被動“應對壓力”為主動“防治動力”。特別是在災后階段，要以政府為主導，發(fā)揮基層組織、群團組織和社會組織的積極作用，與群眾建立互相溝通、互相幫助的渠道，注重群眾的感受、參與和評價，及時化解各種矛盾，有效解決因災致病、因災致貧、收入減少、企業(yè)破產(chǎn)等問題。在尊重本地文化背景的前提下，重點做好創(chuàng)傷較嚴重的受災群眾和老弱病殘等群體的心理恢復工作，激發(fā)群眾安居樂業(yè)謀發(fā)展的活力，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和群眾自治的良性互動。

3.2 科學統(tǒng)籌綜合施策和系統(tǒng)治理

應急管理屬于公共管理的范疇，涉及多個社會系統(tǒng)，工作范圍點多面廣，涵蓋經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多層面相融合的、系統(tǒng)的跨越式發(fā)展要求，事關(guān)群眾利益和社會穩(wěn)定。雖然無法納入以GDP 為核心的政績“錦標賽”，但卻是“維穩(wěn)”“淘汰賽”的重要內(nèi)容[3]?？h級政府制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃時，應從事件發(fā)生類型和政府管理的實際出發(fā)，加強科學統(tǒng)籌力度，遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，全面、準確、科學評估，統(tǒng)籌當前與長遠、生活與生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，加大財政投入比例，重視縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級災害防御能力建設(shè)，針對所轄區(qū)域災害發(fā)生的客觀環(huán)境，綜合考慮風險源控制、經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村治理、基礎(chǔ)工程、歷史文化等因素，實施農(nóng)村防災減災抗災配套工程建設(shè)，推進村級公益性應急設(shè)施共管共享。

3.3 健全基層政府應急管理機制

應急管理是政府的職責和責任，以縣級政府為主體，組建統(tǒng)一指揮、協(xié)同高效的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動指揮機構(gòu)，規(guī)范系統(tǒng)性工作要求，主要包括依據(jù)國家、省、市應急預案制定標準，科學研判自然災害、非自然災害風險特點，在征求專業(yè)機構(gòu)和群眾意見的基礎(chǔ)上指導鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村制定符合自身實際的應急預案。預案要明晰政府和社會組織的職責權(quán)限、事前事中事后規(guī)劃、防災減災救災的處置程序以及監(jiān)督評價、貫徹執(zhí)行等方面的內(nèi)容，通過分類管理，推進組織、資金、資源、行動有效整合，實現(xiàn)監(jiān)管評估體系完備、資源信息傳輸通暢、組織反應快速到位。

3.4 發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

農(nóng)村應急管理是一項系統(tǒng)工程，面對錯綜復雜的局面，一是構(gòu)建以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及村黨支部為核心、農(nóng)戶全覆蓋參加、社會組織及市場主體參與的體系，提升基層一線黨組織政治引領(lǐng)和服務(wù)群眾的能力。二是培養(yǎng)基層防災減災專業(yè)技術(shù)和管理方面的人才，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府應重視使用年輕干部，聯(lián)系駐基層干部、“進村進社”項目人員及大學生村官等有生力量，解決應急管理人才缺失、崗位結(jié)構(gòu)搭配不合理的問題。三是大力弘揚實干精神，基層黨員干部時刻保持風險意識、憂患意識，應急舉措得當、及時、有效，能夠組織農(nóng)民群眾開展自然災害科普、家庭避災計劃、儲備避難物資、購買商業(yè)保險等工作，積極主動防范化解各類安全隱患。

4 農(nóng)村應急管理工作的重點

4.1 以防為主

在預防與應急準備、監(jiān)測與預警階段，制定具有導向性的政策，實施工程性、技術(shù)性、群眾性預防。一是依托鄉(xiāng)村治理體系建立預警聯(lián)防機制，以信息技術(shù)為主，其他現(xiàn)有技術(shù)為輔，健全“縣—鄉(xiāng)—村”級預警系統(tǒng)。二是利用網(wǎng)絡(luò)電視、廣播報紙、宣傳欄等宣傳普及防災抗災知識，應急部門牽頭經(jīng)常性地組織農(nóng)民開展應急巡查、演練、培訓，提升農(nóng)民災前災中的最初救援能力。三是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，分輕重緩急，升級改造鄉(xiāng)村住房、水電、衛(wèi)生、交通等生命線工程，補齊防災基礎(chǔ)條件不足的短板。四是業(yè)務(wù)部門協(xié)作聯(lián)動，加強聚眾活動、村舍學校、生產(chǎn)作坊、衛(wèi)生消防、蟲畜病害、林草防火、建筑施工、物流存儲等重點領(lǐng)域的安全隱患治理，避免非自然災害發(fā)生。

4.2 防抗救相結(jié)合

健全長期規(guī)劃建設(shè)機制，包括風險源控制、大型工程建設(shè)、生態(tài)恢復、應急儲備等，在規(guī)劃、建設(shè)與運行環(huán)節(jié)應以“安全服務(wù)”為核心，特別是生命線工程要統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排，高標準、嚴要求，不符合群眾需求的規(guī)劃不能實施，避免“形象工程”和“面子工程”。一是結(jié)合鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理，實施防震防沙、病蟲害防治、森林防火、防汛抗旱等農(nóng)村防災減災配套工程建設(shè)。二是推動應急防控力量下沉，為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村配置一定的設(shè)備和物資，建設(shè)村級應急避難場所，擴充農(nóng)村志愿性應急隊伍規(guī)模，加強農(nóng)村單元的應急能力。三是發(fā)揮基層政府服務(wù)效能，搭建協(xié)調(diào)服務(wù)平臺，創(chuàng)新政府購買公共服務(wù)方式，調(diào)動社會組織和市場機制在防范風險、應急處置與救援、恢復與重建方面的積極作用，通過市場化籌集、對口支援、商業(yè)保險、社會救助等多種方式，調(diào)動社會力量參與防治，緩解公共服務(wù)供需矛盾。

4.3 重視經(jīng)濟恢復

農(nóng)村地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，重大自然災害發(fā)生后，受影響區(qū)域的經(jīng)濟活動和社會生產(chǎn)處于停滯狀態(tài)，容易產(chǎn)生各種不穩(wěn)定因素，這種情況可能會持續(xù)到恢復和重建以后。一是重視基礎(chǔ)經(jīng)濟恢復。上級政府制定相關(guān)的財政支持、金融扶持、便民（企）服務(wù)等優(yōu)惠政策，拓寬群體和個體發(fā)展空間，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、小商品生產(chǎn)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)等正常運行，推動服務(wù)與產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)，既保障群眾就業(yè)和企業(yè)增收，又直接促進農(nóng)村社會安定繁榮。二是恢復重建重點領(lǐng)域。一般情況下重建是長期的，開展民生項目、基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用等綜合建設(shè)，用政策引領(lǐng)發(fā)展、以項目促發(fā)展。例如，在自然災害高風險的農(nóng)村地區(qū)，實施災害隱患點重點治理和居民搬遷避讓工程時，以重建為契機，結(jié)合扶貧開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)，以工代賑，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，在提升抗災能力的同時，促進本地經(jīng)濟健康發(fā)展。

5 結(jié)語

農(nóng)村應急管理是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容，在實踐過程中基層政府通過建立高效的管理系統(tǒng)，整合資源、優(yōu)化配置，實現(xiàn)信息傳輸渠道通暢、信息報告制度完備，做到因勢利導，組織群眾、依靠群眾，形成社會參與的良好氛圍。同時，基層管理人員要及時掌握相關(guān)信息，積極投入農(nóng)村管理工作，不斷提升知識和技能水平，這也是理想狀態(tài)下鄉(xiāng)村治理能力卓有成效的體現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速和市場資本向城市的集中，農(nóng)村智力型、體力型勞動人口不斷流失，城鄉(xiāng)應急基礎(chǔ)建設(shè)差距不斷增大，在鄉(xiāng)村治理架構(gòu)下農(nóng)村應急管理面臨的困境和難題極其復雜。自然災害頻發(fā)的地區(qū)，地質(zhì)條件復雜，生態(tài)作用突出，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，災后災害貧困疊加，重建任務(wù)艱巨。一些偏遠山區(qū)因“空心化”導致農(nóng)村基層組織建設(shè)不足，社會與農(nóng)村之間難以形成一個有機整體去對抗突發(fā)事件，對基層政府而言呈現(xiàn)出諸多被動局面。如何創(chuàng)新農(nóng)村應急管理工作模式，解決諸多難題，提升農(nóng)村應急管理能力，滿足新時期鄉(xiāng)村治理的新要求，是今后一段時期仍需研究的一項重要課題。