凌一波，于萬里，李淑欽，薩亞提·吐爾遜

（1.新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村能源工作站，新疆烏魯木齊830049；2.新疆農(nóng)業(yè)信息中心；3.新疆農(nóng)業(yè)廣播電視學校）

0 引言

加強廢棄農(nóng)膜回收利用是改善土壤環(huán)境質(zhì)量、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的重要內(nèi)容[1]。自上世紀80年代初地膜覆蓋栽培技術(shù)應(yīng)用于棉花種植以來，該技術(shù)逐步遍及玉米、甜菜、番茄等多種作物，地膜覆蓋面積常年保持在253.33萬hm2以上，占農(nóng)作物總播種面積的60%以上，地膜年使用總量20萬t以上[2-4]。目前，新疆已成為全國農(nóng)田地膜覆蓋栽培面積最大和地膜使用量最多的省區(qū)，地膜的廣泛使用對促進自治區(qū)農(nóng)業(yè)持續(xù)高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)和增收發(fā)揮了顯著作用，與此同時，“白色污染”問題也日益突出[5]，特別是棉田土壤殘膜污染嚴重[6]。筆者近期參加了自治區(qū)農(nóng)田廢舊地膜污染治理專項調(diào)研，產(chǎn)生一些思考認識，現(xiàn)就有關(guān)問題和大家探討，以期為相應(yīng)決策提供參考。

1 新疆廢舊地膜污染治理的舉措與成績

1.1 堅持高位推動，周密安排部署

（1）印發(fā)指導意見。2018年7月，經(jīng)多次研究和專題討論，自治區(qū)人民政府印發(fā)了《自治區(qū)關(guān)于加強農(nóng)田廢舊地膜污染治理工作的意見》[7]，要求自治區(qū)各級政府、各相關(guān)部門把地膜污染治理工作擺在中心位置，質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、財政、發(fā)改等部門分別牽頭，環(huán)保、水利、科技、經(jīng)信等10余個部門參與，進一步強化了地縣兩級政府主體責任，將治理工作由部門行為上升為政府行為，對新疆農(nóng)田地膜污染治理工作起到了重大推動作用。

（2）定期開展自查自糾工作。定期調(diào)度各地農(nóng)田廢舊地膜回收利用相關(guān)數(shù)據(jù)和有關(guān)情況，并安排專人實地督查，及時對項目實施速度慢、資金擠占、地膜回收率和再利用率低等問題督查和督辦。加強回收、加工等重點環(huán)節(jié)調(diào)度，及時發(fā)現(xiàn)存在問題，確保各項任務(wù)有序推進、按時完成。

（3）持續(xù)加大宣傳教育力度。近年來，通過新疆電視臺、烏魯木齊電視臺、天山網(wǎng)等播放了《為子孫后代保護耕地》主題公益廣告，在新疆日報刊登了《新疆廢舊農(nóng)田地膜污染危害及防治措施》專欄報道，召開了農(nóng)田廢舊地膜回收工作視頻會、現(xiàn)場會，通過多手段、多途徑、多方式的宣傳，營造了全社會關(guān)注廢舊農(nóng)田地膜污染治理的良好氛圍，有力開創(chuàng)了全員參與農(nóng)田地膜污染治理的良好局面。

1.2 堅持依法治理，強化立法執(zhí)法

（1）健全管理體系。立足于加快自治區(qū)農(nóng)田地膜污染治理，保護耕地質(zhì)量，2016年，自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會審議通過了《新疆農(nóng)田地膜管理條例》[8]，標志著新疆農(nóng)田地膜工作正式納入法治化管理軌道。

（2）強化地膜污染治理執(zhí)法檢查。自治區(qū)黨委、人民政府高度重視地膜污染問題，將地膜污染納入“天山環(huán)保行”執(zhí)法檢查活動[9]，由自治區(qū)人大常委會組織實施，活動將法律監(jiān)督同輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督結(jié)合起來，大力宣傳國家、自治區(qū)有關(guān)農(nóng)田地膜生產(chǎn)、銷售、使用、回收等環(huán)節(jié)法律法規(guī)和相關(guān)政策，對促進新疆地膜污染治理起到了重要推動作用。

1.3 堅持科技引領(lǐng)，突出以點帶面

（1）開展廢舊地膜回收利用示范縣建設(shè)。新疆依托國家農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)項目與省級財政專項資金補貼[5]，累計安排資金3億元以上[10]，在62個縣開展廢舊地膜污染治理試點項目建設(shè)，及時總結(jié)經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑鸩皆谌珔^(qū)推廣應(yīng)用。

（2）加強地膜使用回收技術(shù)推廣。大力開展頭水前揭膜技術(shù)組裝配套與推廣應(yīng)用，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體簽訂頭水前揭膜責任書，建立臺賬制度，并組織各地州開展覆膜技術(shù)適宜性評估，推動了地膜減量化使用技術(shù)。

（3）加強地膜回收利用科技研發(fā)。加大地膜回收利用科技投入和技術(shù)創(chuàng)新力度，支持開展可降解生物地膜創(chuàng)新研究與試驗示范，探索針對不同作物、不同栽培方式的地膜減量覆蓋技術(shù)模式，引進地膜回收先進設(shè)備。制定《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》（DB653189-2014）標準[11]，規(guī)范地膜厚度、拉伸負荷等主要指標。

1.4 新疆農(nóng)田廢舊地膜污染治理成績

（1）地膜回收加工能力不斷提高。當前全區(qū)地膜覆蓋面積253.33萬hm2以上，地膜使用量16.80萬t，地膜回收量12.77萬t，回收率達到76.04%[4，10]。目前，全區(qū)已建成農(nóng)田地膜回收加工廠66家、地膜回收網(wǎng)點375個[12]，農(nóng)田地膜加工能力達到6.6萬t，農(nóng)田地膜回收率從2015年的55.5%提高到2018年的76.04%，其中核心示范區(qū)殘膜回收率80%，資源化利用率達85%[13]。

（2）地膜拾撿機械化水平持續(xù)提升。在調(diào)研中了解到，近年來各地積極開展殘膜回收機械化示范推廣，省級主管部門在示范基地建設(shè)、機具研發(fā)、標準制定等方面做了大量工作[14]，全疆殘膜機械化回收水平不斷提高。

（3）傳統(tǒng)聚乙烯農(nóng)膜替代栽培模式探索工作全面開展。阿勒泰地區(qū)福?？h、博州精河縣、昌吉州昌吉市組織開展可降解膜與常規(guī)地膜對照試驗，通過現(xiàn)場會的形式鼓勵和引導廣大種植戶逐步轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立綠色發(fā)展意識；博樂市安排266.67 hm2耕地開展不犁地、不耙地、不鋪膜的保護性種植技術(shù)試驗；塔城地區(qū)積極引導農(nóng)戶改變玉米種植方式，選用玉米中早熟品種，減少地膜覆蓋面積，2019年全地區(qū)不覆膜玉米栽培面積達10.67萬hm2。

2 存在的問題

2.1 對廢舊農(nóng)膜污染危害嚴重性、緊迫性認識不到位

部分縣市認識不到位，機構(gòu)改革期間工作出現(xiàn)斷檔。部分縣市存在對地膜污染治理工作的重要性、緊迫性認識不到位的問題，地膜污染治理政策措施難以落到實處。部分農(nóng)戶對政策宣傳理解不到位，對農(nóng)膜回收的重大意義理解不到位，職責分工不明確。從涉及的職能部門看，一些地區(qū)牽頭協(xié)調(diào)部門不明確，尚未形成廢舊農(nóng)膜回收及資源化利用的長效機制。

2.2 農(nóng)膜回收利用存在市場失靈現(xiàn)象

（1）廢舊農(nóng)膜企業(yè)運營成本高。近年來再生顆粒市場價格不斷下降，加工利潤下降明顯，出現(xiàn)企業(yè)減少或拒絕加工現(xiàn)象。雖然《自治區(qū)關(guān)于加強農(nóng)田廢舊地膜污染治理工作的意見》指出要充分調(diào)動地膜生產(chǎn)銷售企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、地膜回收利用企業(yè)、社會化服務(wù)組織等各方面的積極性，但在貫徹執(zhí)行過程中，回收企業(yè)受市場變化和勞動力成本上升等因素影響，廢舊農(nóng)膜加工成本增加，企業(yè)運轉(zhuǎn)困難，直接導致新疆農(nóng)田廢舊地膜資源化利用程度低。例如，某公司表示，該企業(yè)收購1 t廢舊地膜的價格為6 000元，但生產(chǎn)1 t顆粒成本在9 000元左右，且1 t廢舊地膜加工后僅能生產(chǎn)約50 kg新地膜，一定程度上存在虧損狀況。

（2）廢舊農(nóng)膜加工產(chǎn)品經(jīng)濟附加值低。廢舊農(nóng)膜回收利用所需環(huán)節(jié)多，所需回收利用設(shè)施設(shè)備成本高，耗費人力、物力、財力較多，而新疆相關(guān)企業(yè)加工方式多為造粒、加工滴灌帶等初級方式，經(jīng)濟附加值低、效益差。

（3）現(xiàn)有殘膜回收補助低，農(nóng)戶回收殘膜積極性不高。據(jù)調(diào)研所知，殘膜回收作業(yè)費約50元/667m2，農(nóng)戶除項目補助20元/667m2外還需支付30元/667m2額外費用，農(nóng)戶回收殘膜積極性不高。

2.3 廢舊農(nóng)膜回收和加工能力不足

（1）專用殘膜回收機械不足。各地普遍存在專用殘膜回收機械力量不足的情況，如博樂市全市僅有2臺膜稈分離機，按時完成農(nóng)田殘膜回收任務(wù)不現(xiàn)實。經(jīng)調(diào)研得知，目前用于棉花的專業(yè)殘膜回收機械尚處于研發(fā)階段，比較成熟的機型有石河子科神、光大農(nóng)機兩家公司生產(chǎn)的兩款機型，作業(yè)回收率可達80%以上，每臺單價分別為15.8萬元和18.8萬元，據(jù)測算，每臺殘膜回收機一季作業(yè)面積約80 hm2，若某地有0.67萬hm2核心區(qū)則需80臺殘膜回收機，資金需求量大，作業(yè)期短，投資風險高。

（2）廢舊農(nóng)膜回收加工生產(chǎn)線與殘膜回收技術(shù)不匹配，機械回收的殘膜無法直接加工利用。目前，市場上膜稈分離設(shè)備雖實現(xiàn)了棉田殘膜的機械回收與膜稈分離，但殘膜中仍有部分棉稈、棉葉，回收加工利用需要人工二次分揀，成本高。

（3）回收的殘膜處置困難。按照相關(guān)要求，回收的殘膜必須加工利用，不能焚燒、堆放。但目前的現(xiàn)狀是企業(yè)無法加工機械回收的地膜。

3 建議及措施

3.1 強化廢舊農(nóng)膜回收利用意識，建立廢舊農(nóng)膜回收利用長效宣傳機制

組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各行政村在相應(yīng)時節(jié)及時召開廢舊農(nóng)膜回收利用宣傳動員大會，發(fā)放宣傳資料，組織農(nóng)民觀看回收利用視頻，現(xiàn)場宣傳回答有關(guān)回收利用的技術(shù)問題，與農(nóng)民現(xiàn)場簽訂廢舊農(nóng)膜回收承諾書，適時修訂村規(guī)民約，建立廢舊農(nóng)膜回收利用長效宣傳機制。

3.2 強化地方政府扶持力度和激勵機制

（1）加大對廢舊農(nóng)膜回收利用的扶持力度。建議設(shè)立廢舊農(nóng)膜回收利用專項資金，引導社會資本投資和企業(yè)自籌資金，促進廢舊農(nóng)膜回收與再利用技術(shù)研發(fā)、設(shè)備設(shè)施購置、回收利用體系建設(shè)和示范項目建設(shè)。地方政府要根據(jù)國家、自治區(qū)政策要求，制定縣鄉(xiāng)廢舊農(nóng)膜回收與再利用實施方案，切實增強政策可操作性，科學回收處理廢舊農(nóng)膜，積極改善和治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

（2）健全對廢舊農(nóng)膜再利用的激勵機制。扶持農(nóng)膜在利用加工企業(yè)是目前解決廢舊農(nóng)膜污染問題的主要做法，現(xiàn)階段要進一步強化政策干預(yù)，健全相關(guān)激勵政策，加大扶持力度，項目資金向加工能力不足的地區(qū)傾斜。探索建立政府補貼力度與市場因素、企業(yè)回收加工效率相掛鉤的動態(tài)補貼機制。

（3）整合農(nóng)機深翻、殘膜回收等多項補貼，確保農(nóng)田殘膜回收資金支持。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，阿克陶縣使用的喀什富農(nóng)農(nóng)機4CM-2.3型多功能機可在耕地深翻的過程中實現(xiàn)殘膜回收與膜稈分離，殘膜拾撿率可達80%以上，作業(yè)費為50元/667m2左右。整合現(xiàn)有農(nóng)機整地補貼及殘膜回收補貼，可實現(xiàn)耕地深翻與殘膜拾撿作業(yè)同步完成。

3.3 強化回收體系建設(shè)

（1）探索“農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”或“村組+農(nóng)戶”的回收模式。由農(nóng)民專業(yè)合作社建立廢舊農(nóng)膜回收網(wǎng)點，實行廢舊農(nóng)膜有償回收，建立廢舊農(nóng)膜回收臺賬，對農(nóng)民上交的廢舊農(nóng)膜進行有償補貼。

（2）推動回收網(wǎng)點建設(shè)。探索在各村民小組建立廢舊農(nóng)膜回收網(wǎng)點，對廢舊農(nóng)膜實行有獎回收，農(nóng)民可以用廢舊農(nóng)膜換取洗潔精、洗衣粉等生活用品，激勵農(nóng)民積極參與廢舊農(nóng)膜回收利用。

（3）扶持培育地膜回收農(nóng)民專業(yè)合作社，提升回收能力。建議各地將開展地膜加工能力建設(shè)資金由貼息補貼形式調(diào)整為補助形式，以加快培育扶持農(nóng)田廢舊地膜回收加工能力建設(shè)。

3.4 強化監(jiān)管約束機制

（1）強化污染者責任約束?！罢l污染、誰治理”，對污染者進行責任約束。目前除一些大戶外，普遍存在主體使用農(nóng)膜規(guī)模小、使用分散，對其行為監(jiān)管難度大等特點，要進一步創(chuàng)新機制，強化村規(guī)民約，加大批評教育力度。

（2）探索生產(chǎn)者監(jiān)督處罰機制。相較農(nóng)戶，以生產(chǎn)者為對象的監(jiān)督約束具有更強的可操作性，提高農(nóng)膜行業(yè)的準入門檻，落實生產(chǎn)標準，探索生產(chǎn)者責任延伸機制，對廢舊農(nóng)膜企業(yè)按照當年回收利用量進行補貼，強化企業(yè)在產(chǎn)品“生產(chǎn)—使用—回收—處理”的全周期責任。

3.5 強化技術(shù)支撐

（1）加快研發(fā)實用型設(shè)備。盡快研發(fā)出一批可實現(xiàn)膜稈有效分離、殘膜打包打捆的經(jīng)濟實用型機械，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)廢舊地膜統(tǒng)一回收、統(tǒng)一利用。優(yōu)化改良現(xiàn)有資源化利用技術(shù)，著力解決多次清洗、破碎造成運行成本過高等問題。

（2）探索廢舊地膜能源化、資源化利用新模式。因地制宜，在農(nóng)膜使用量大、使用集中的地區(qū)試點農(nóng)田廢舊地膜能源化、資源化利用新模式，試點廢舊農(nóng)膜發(fā)電、化工生產(chǎn)等項目。