周藝霖，廖 琪 ，周曉航

（1.廣東省土地調查規(guī)劃院，廣州510075；2.自然資源部陸表系統(tǒng)與人地關系重點實驗室，廣州 510075；3.華南理工大學公共管理學院，廣州510641）

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷深入，農(nóng)村宅基地普遍出現(xiàn)了低效利用、流轉受阻、財產(chǎn)性功能無法顯現(xiàn)等問題，原有宅基地所有權、使用權“兩權”分離的制度已經(jīng)難以支撐新時期農(nóng)村發(fā)展。為探索解決農(nóng)村宅基地制度困境，2018年，國家明確提出農(nóng)村宅基地實行所有權、資格權、使用權“三權分置”；2021年，中央提出要探索宅基地“三權分置”的有效實現(xiàn)形式；2022年，中央繼續(xù)強調要穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，規(guī)范開展房地一體宅基地確權登記工作。

宅基地制度是我國一種獨有的土地制度，國外對于宅基地的相關研究極少，而國內學者對宅基地“三權分置”的研究，主要聚焦在法律問題、運行問題與風險、發(fā)展思路與實現(xiàn)路徑三個方面，對涉及深層次宅基地改革的內在機理，以及面臨困境的原因未進行系統(tǒng)的研究。

在法律問題的研究方面，李麗等[1]認為，宅基地“三權分置”是顯化宅基地私益財產(chǎn)屬性的重要手段，但需要將“三權分置”政策轉化為法律層面；丁國民等[2]指出，應明確“資格權”的內容、優(yōu)化三項權利的權能；錢龍等[3]探討了宅基地和承包地兩類“三權分置”在權屬特征和目標指向方面的異同。在運行問題與風險方面，丁關良[4]認為，資格權是在使用權上的另外一種用益物權，其創(chuàng)設依據(jù)不足；吳麗[5]認為，可通過分析“三權分置”制度風險生成機理的差異，選取可以有效控制風險的宅基地改革路徑。在發(fā)展思路與實現(xiàn)路徑方面，嚴金明等[6]認為，要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，審慎探討有關宅基地制度改革切實可行的實施路徑；陳丹[7]認為，應當明晰宅基地財產(chǎn)權益的內容，明確權利主體及界線，完善流轉權利的權能構造，系統(tǒng)建構農(nóng)民權益的實現(xiàn)和保障機制；王洋[8]認為，應考慮不同地區(qū)當前情況，分步推進改革，平衡宅基地福利性與營利性兩種屬性。

新制度經(jīng)濟學派是當代西方經(jīng)濟學的主要流派之一，主要應用現(xiàn)代微觀經(jīng)濟學的理論方法研究制度和制度變遷。宅基地“三權分置”制度改革的產(chǎn)生是經(jīng)濟驅動，同時也是要素市場化配置的要求，運用新制度經(jīng)濟學來分析其實施困境及內在成因，有利于深入剖析其制度變遷的內在機理，尋求促進改革的方向。本文在前人研究的基礎上，首先，歸納總結宅基地制度改革現(xiàn)存的困境；其次，綜合運用制度變遷理論、產(chǎn)權理論、博弈論、交易費用理論和國家理論五種新制度經(jīng)濟學典型理論方法，深入挖掘宅基地制度改革困境的潛在因素；最后，探尋破解宅基地“三權分置”改革困境的實施路徑，為保障農(nóng)村宅基地改革制度的順利實施提供科學依據(jù)與決策支持。

1 宅基地“三權分置”實施困境

1.1 宅基地所有權主體虛置、權能不足

集體土地所有權歸農(nóng)村集體所有，宅基地作為集體土地財產(chǎn)的重要組成部分，其所有權也歸農(nóng)村集體所有?！吨腥A人民共和國民法典》規(guī)定，財產(chǎn)所有權是指財產(chǎn)所有者依法對自有財產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分等各項權利。那么，對于宅基地所有權而言，不僅包含基本的占有權和使用權，還包括收益權和處分權。但是，長期以來，集體組織往往沒有實際行使集體所有權的權力，特別是沒有收益權和處分權。村集體在村莊規(guī)劃編制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制、宅基地管理和宅基地流轉中常態(tài)性缺位[9]，致使農(nóng)戶隨意分離立戶、違法建房、破壞環(huán)境、糾紛沖突等各類問題層出不窮。集體所有權在流轉收益分配、宅基地征收補償費用的分配等方面，體現(xiàn)和落實不夠。與此同時，由于集體經(jīng)濟組織的財力不足和調節(jié)手段的缺乏，使得農(nóng)村宅基地管理不善，無序狀態(tài)不斷蔓延。

1.2 宅基地資格權認定標準缺乏，權屬不清

1.2.1 宅基地資格權認定困難

農(nóng)戶宅基地資格權是“三權分置”改革過程中所提及的一項全新的權利，2018年中央首次提出，在法律層面尚未明晰，對于所涉及的概念、權能、功能和實現(xiàn)路徑也尚有分歧。農(nóng)戶資格權的保障首先要解決農(nóng)戶的資格認定問題，而資格認定首先需要確認農(nóng)戶是否具備身份權，即是否為本集體經(jīng)濟組織的成員。但是關于集體經(jīng)濟組織成員身份的認定，由于缺乏上位法律的規(guī)定，以及國務院或省級政府的指導，導致地方政府存在不同的認定標準。例如，按是否為戶籍人員、是否為村集體經(jīng)濟組織成員、是否符合國家建設或其他政策性原因可享有宅基地資格權等認定。上海市奉賢區(qū)對于農(nóng)村宅基地資格權認定，根據(jù)“具有本市農(nóng)業(yè)戶口的本區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”進行審核，明確了婚姻、收養(yǎng)關系、移民遷入等四種可認定條件，重點強調農(nóng)業(yè)戶口；福建省三明市尤溪縣主要規(guī)定了出生、婚嫁、集體經(jīng)濟組織、政策原因（移民遷入、依法收養(yǎng)等）可取得宅基地資格權的四種情形，重點強調戶籍；安徽省池州市東至縣明確了出生、婚姻或收養(yǎng)關系、戶口遷入集體經(jīng)濟組織等五種可享有宅基地資格權情形，重點強調村集體經(jīng)濟組織。宅基地資格權統(tǒng)一認定標準的缺乏，會導致農(nóng)戶之間產(chǎn)生利益矛盾，糾紛多發(fā)，進而影響農(nóng)村社會穩(wěn)定[10]。

1.2.2 宅基地退出機制缺乏

宅基地退出機制是實現(xiàn)宅基地資格權保障的重要手段。一方面，宅基地有序退出與農(nóng)村建設用地整理和整治相結合，可以促進土地結構調整與改善土地經(jīng)營規(guī)模，從而有效提升土地的利用效率；另一方面，宅基地退出后的經(jīng)濟補償使得農(nóng)民擁有了可觀的收入[11]，可以改善農(nóng)民生活或增加農(nóng)村創(chuàng)業(yè)投資，促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展。現(xiàn)行法律制度允許宅基地的退出行為，但沒有成熟的宅基地退出和補償機制，國家層面缺乏相關配套政策和規(guī)范；農(nóng)民出于利益考慮，主動退出宅基地的意愿普遍不強[12]。在耕地保護力度逐漸加強、農(nóng)村集體建設用地緊缺的背景下，宅基地退出機制的缺乏，直接加大了宅基地資格權的實現(xiàn)難度。

1.2.3 宅基地確權登記制度不完善

宅基地資格權最終需要通過宅基地確權登記來落實，但是目前確權登記仍存在不少問題，宅基地權屬不清的情況時有發(fā)生。隨著宅基地改革的深入，不動產(chǎn)登記制度也要同步推進，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地房地一體化。具體而言，產(chǎn)權證的式樣和內容需要有相應的增加和變化，對土地的權屬、權益、年限等要進行完整的登記[13]。通過完善宅基地登記制度，明確各方的宅基地產(chǎn)權和土地權益，為引導宅基地使用權有序流轉奠定權屬基礎[14]。

1.3 宅基地使用權權能不全，流轉不暢

1.3.1 使用權權能不全導致資產(chǎn)無法顯化

雖然完整的宅基地使用權包含占有權、使用權、收益權和處分權，但是目前立法賦予農(nóng)戶宅基地使用權僅體現(xiàn)了占有和使用的權利。由于使用權存在“權能殘缺”，導致宅基地流轉受到一定的限制，其土地權益遠不如城市土地，從而使得宅基地的資產(chǎn)屬性難以顯現(xiàn)[15]。現(xiàn)行法律法規(guī)對于宅基地的抵押和擔保有明確禁止條款。同時，在城市化發(fā)展進程中，隨著農(nóng)民進入城市，成為城市常住居民，農(nóng)村大量宅基地被閑置。

1.3.2 宅基地流轉限制條件不明確

有觀點認為，將宅基地流轉限制在同一集體經(jīng)濟組織內，有利于保障集體組織的權益。但從法律層面看，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）沒有要求宅基地流轉一定要在同一集體經(jīng)濟組織內，其他文件中也沒有明確規(guī)定。宅基地使用權流轉范圍的不明確，嚴重阻礙了宅基地的規(guī)范流轉。但就使用權流轉條件而言，為了防止農(nóng)民失去宅基地而造成社會不穩(wěn)定，宅基地流轉前應確保農(nóng)民擁有其他穩(wěn)定居所[16]。

1.3.3 宅基地入市流轉自發(fā)無序

當前，各個試點地區(qū)的宅基地可以在一定前提下流轉，但缺乏統(tǒng)一的宅基地流轉交易場所和平臺。在缺少統(tǒng)一交易平臺的情況下，農(nóng)民為了獲取自身的財產(chǎn)收益，紛紛私自對宅基地進行流轉。在宅基地使用權權能不明晰的情況下，宅基地非法交易層出不窮，在一定程度上干擾了市場[17]。同時，宅基地隱形交易大大提升了交易成本，且容易產(chǎn)生產(chǎn)權糾紛和社會矛盾[18]。

2 基于新制度經(jīng)濟學視角的改革困境成因分析

新制度經(jīng)濟學是當代西方經(jīng)濟學的重要學科之一，以加爾布雷思和科斯為代表，其主要理論包括：制度變遷理論、產(chǎn)權理論、博弈論、交易費用理論和國家理論[19]。以下結合新制度經(jīng)濟學的5個主要理論，對宅基地“三權分置”改革困境的成因進行剖析。

2.1 基于制度變遷理論的分析：需求引致型制度變遷亟須通過制度來規(guī)范

制度總是隨著社會的變遷不斷改革的，制度創(chuàng)新理論認為，制度創(chuàng)新是制度之間的一種替代過程，低效制度被高效制度所取代[20]。當現(xiàn)有制度不能產(chǎn)生新制度的潛在效益時，制度改革創(chuàng)新就勢在必行。

新中國成立以來，我國宅基地從私有制變?yōu)榧w所有制，從自由轉讓變?yōu)橄拗妻D讓。首先，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展客觀環(huán)境的改變是宅基地“三權分置”制度產(chǎn)生的重要基礎。伴隨著農(nóng)村客觀環(huán)境的改變，現(xiàn)有宅基地制度影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，外部利潤也隨之產(chǎn)生。通過新的宅基地制度改革，實施“三權分置”獲取更多的外部收益，符合主客觀環(huán)境變化的需求。其次，農(nóng)民團體推動了宅基地制度變遷的進程，這種變遷是需求引致型制度變遷，農(nóng)民出于利益訴求進行宅基地私下交易，并取得了一定的外部利潤，這一行為促進了使用權放活。

但是，宅基地交易的隱形市場極不規(guī)范，同時沒有規(guī)范的制度保障，產(chǎn)生了產(chǎn)權不明晰、權責不明確和宅基地用途更改等問題。因而由需求引發(fā)的宅基地制度變遷需要通過政府力量來調控。只有政府充分發(fā)揮優(yōu)勢，不斷完善相關法律法規(guī)及配套措施，實現(xiàn)制度均衡，將潛在利益內在化，才能完善現(xiàn)有的宅基地制度。

2.2 基于產(chǎn)權理論的分析：產(chǎn)權性質及權能影響財產(chǎn)功能實現(xiàn)

根據(jù)當前我國宅基地制度現(xiàn)狀，結合產(chǎn)權理論分析，可以得出目前制度困境的成因：首先，宅基地資格權的主體不清晰。由于缺乏相關指導文件，對集體經(jīng)濟組織成員資格并沒有做出統(tǒng)一規(guī)定，地方政府認定標準也存在差別，這使得權力主體不明晰，導致不確定性產(chǎn)生，容易引發(fā)矛盾。

其次，宅基地沒有排他性。我國現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有宅基地使用權，宅基地使用權可以賦予特定集體中的成員，而集體中成員通常情況下會呈現(xiàn)出自然增長的趨勢，相應的成員權利隨人口變化而變化。由于集體組織成員對宅基地沒有排他性，均可無差別獲得，導致難以形成長期且穩(wěn)定的預期。

最后，宅基地缺乏可轉讓性。長期以來，我國農(nóng)村宅基地對于權利人來說主要承擔了社會保障的作用，宅基地的轉讓范圍受限，其財產(chǎn)功能沒有顯現(xiàn)出來，對于那些擁有余量宅基地的農(nóng)戶來說，宅基地沒有得到合理利用，其閑置造成了土地資源的浪費。

2.3 基于博弈論的分析：利益目標差異造成矛盾沖突

制度的更替是不同力量相互作用、形成合力的結果，屬于公共選擇，我國宅基地改革問題的產(chǎn)生，是各個利益群體博弈的結果。在宅基地制度改革過程中，存在三個不同利益目標且相互產(chǎn)生利益沖突的群體：中央政府、地方政府和農(nóng)民。

中央政府首先是從社會和諧穩(wěn)定的目標出發(fā)，對宅基地制度的要求是保障農(nóng)民實現(xiàn)戶有所居，強調“一戶一宅”。而地方政府一方面要落實中央政府的決策部署，另一方面要依靠農(nóng)村宅基地流轉來促使當?shù)刎斦脑鍪?，從而推動地方?jīng)濟發(fā)展。因此地方政府采取的策略是：首先執(zhí)行中央政府“一戶一宅”政策，之后在一定程度上加大宅基地的流轉放活力度。農(nóng)民利益的最大化是在保證戶有所居的前提下，實現(xiàn)自身收入提高，改善自身生活條件。因此在宅基地取得環(huán)節(jié)，農(nóng)民采取的策略是盡可能獲得更多宅基地，因而產(chǎn)生了違規(guī)占地、未批先建等現(xiàn)象，并可能與地方政府管理行為發(fā)生沖突，同時也造成大量宅基地閑置和資源浪費。

三方博弈時，一方在決策和行動時，不應只考慮自身利益最大化，而應從整體利益最大化角度，同時兼顧另外兩方的利益訴求。中央政府應出于盤活宅基地資源、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益的考慮，對宅基地流轉進行適度放活；同時可以考慮在宅基地改革試點地區(qū)，擴大宅基地流轉范圍和研究入市規(guī)則，加強對宅基地流轉的監(jiān)管。地方政府應全力配合中央政府的決策，發(fā)揮自身作用，規(guī)范市場運作，建立地方信息平臺和服務體系，合理解決糾紛，規(guī)范宅基地的取得，減少“一戶多宅”現(xiàn)象，促進宅基地合理有序流轉。農(nóng)戶要積極配合中央和地方政府的行動，在宅基地“三權分置”政策指導下，合理取得相應權利，并履行自身義務。

2.4 基于交易費用理論的分析：交易費用高在很大程度上影響了宅基地的規(guī)范流轉

交易費用是指參與交易的雙方為獲取促進交易所需相關信息而產(chǎn)生的費用。宅基地流轉中的交易費用，指的是交易雙方為收集宅基地供求信息付出的成本費用，包括交易談判、簽約、違約預防等各種費用。高昂的交易費用是宅基地制度改革困境形成的重要原因之一。

宅基地流轉中交易費用較高主要有兩個原因：一方面，由于當前我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展相對落后，缺乏統(tǒng)一的交易平臺，交易信息傳播不暢。由于宅基地流轉交易信息的獲取難度大、談判成本高，使得流轉交易費用較高，致使宅基地流轉僅限于集體經(jīng)濟組織成員范圍內，增加了擴大流轉的難度。另一方面，預防交易違約的費用也較高。對于什么時候需要流轉、什么區(qū)域可以流轉、如何流轉等問題都沒有進行明確，交易流程和細節(jié)均不規(guī)范[21]。最終，大量的流轉糾紛出現(xiàn)，進一步影響了農(nóng)戶交易流轉的信心，增加了農(nóng)村宅基地的流轉成本費用，而且由于缺乏規(guī)范、有效的監(jiān)督管理機構，矛盾糾紛無法化解，造成了嚴重的農(nóng)民財產(chǎn)損失。

2.5 基于國家理論的分析：國家權力和個人權利未取得平衡

在制度經(jīng)濟學中，國家可以合法使用暴力和強制向社會提供法律、秩序，國家的分析模型主要有三種：“無為之手”“扶持之手”和“掠奪之手”。其中，“扶持之手”是政府通過制度設計來完善市場、減少市場失靈，帶有福利經(jīng)濟學的思想。由于農(nóng)民是弱勢群體，國家創(chuàng)立了“一戶一宅”的宅基地制度，實現(xiàn)了農(nóng)民戶有所居，這充分體現(xiàn)了國家的“扶持之手”。但同時，國家也需要使用強制力來實現(xiàn)自身利益，維護社會的和諧穩(wěn)定，降低宅基地流轉帶來的對土地市場的沖擊等各種風險，因此選擇限制宅基地的流轉，這在一定程度上剝奪了農(nóng)民的財產(chǎn)權利，從而形成“掠奪之手”。

“諾斯悖論”指出，國家權力可以最有效保護個人權利，但同時又最可能侵害個人權利。運用“諾斯悖論”來分析我國的宅基地制度可以發(fā)現(xiàn)，“一戶一宅、無償分配”的農(nóng)村宅基地制度有效保護了農(nóng)民居住的權利，但同時也在一定程度上限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權利。宅基地流轉的限制使得資產(chǎn)價值難以顯現(xiàn)，難以充分保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，并進一步誘發(fā)宅基地的私下交易。

根據(jù)奧爾森的“強化市場型政府”理論，一方面要協(xié)助創(chuàng)造和保護私人財產(chǎn)，另一方面要確保私人權利免受侵犯。對于我國的宅基地制度，政府層面應在一定程度上減少對宅基地流轉的限制，同時也要加強制度設計與執(zhí)行保障，降低土地違法轉用的風險，充分保護農(nóng)民的財產(chǎn)權利。

3 突破宅基地“三權分置”改革困境的探索途徑

3.1 建立“三權分置”完整法律體系

宅基地“三權分置”在現(xiàn)階段還處于政策層面，并未上升到法律層面。規(guī)則設計還需細化，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度目標取向還需明確，同時，相關的產(chǎn)權研究還需深入，亟須建立“三權”權能明確、權利邊界清晰的法律體系。此外，宅基地管理也要從實際出發(fā)，各地可根據(jù)《土地管理法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，考慮本地區(qū)的客觀情況，制定有針對性的農(nóng)村宅基地管理辦法，更好地保障農(nóng)民的合法權益。

3.2 加快落實宅基地所有權

從宅基地所有權的完整權能出發(fā)，促進落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對宅基地的處分權和收益權。對于落實宅基地處分權，需明確村集體享有村莊規(guī)劃利用權，可對宅基地進行布局優(yōu)化；享有宅基地收回權，可對宅基地資源進行合理調配；享有宅基地使用權監(jiān)督權，可加強對宅基地的使用監(jiān)管；對于落實宅基地收益權，應讓村集體參與宅基地使用權流轉的收益分配、獲得部分的流轉收益，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自我發(fā)展及管理的能力。

3.3 充分保障宅基地資格權

目前，宅基地資格權會繼續(xù)參與到社會治理中，發(fā)揮保障農(nóng)民社會福利的功效。因此“三權分置”改革應嚴守戶有所居的底線，創(chuàng)新宅基地資格權的實現(xiàn)方式，拓展資格權權能[22]。一是要合理界定集體成員的宅基地資格。原則上以戶籍為基本依據(jù)，同時應更加強調成員性，不僅包括現(xiàn)在戶籍集體成員，還應包括現(xiàn)戶籍已遷出、原屬于本村的成員。二是創(chuàng)新資格權的實現(xiàn)方式。積極探尋引入公開競價、有償選位、有償退出等市場化機制，提高宅基地資源使用效率，解決宅基地區(qū)位差異而導致的福利差距的問題。同時對自愿退出的宅基地應進行經(jīng)濟補償，保障農(nóng)戶資格權。三是完善宅基地確權登記。建立宅基地事前申請、事中審批和事后監(jiān)督機制，通過宅基地確權登記將資格權落到實處，同時重點進行集體成員資格登記，實現(xiàn)資格權動態(tài)管理。

3.4 適度放活宅基地使用權

進一步放活宅基地使用權，應重點保障宅基地使用權中的收益權和處分權。一方面，拓寬和創(chuàng)新宅基地使用權的實現(xiàn)形式，允許通過宅基地出租、轉讓、抵押、入股、繼承和置換等多種形式放活使用權，即通過新制度賦予宅基地一定程度上的處分權，從而獲得相應收益，實現(xiàn)宅基地資產(chǎn)價值，強化宅基地在促進農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收中的作用。另一方面，以宅基地入市流轉為突破口，促使使用權放活，建立統(tǒng)一規(guī)范的宅基地流轉交易平臺，為交易雙方提供市場信息、交易政策、流轉手續(xù)等服務，降低宅基地交易費用，促進宅基地使用權流轉，提高宅基地資源使用效率。