吳喜梅，宋麗塬

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度化是我國新時(shí)代生態(tài)文明法治建設(shè)的重要組成部分。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出要建立市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在我國應(yīng)對氣候變化以及打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要時(shí)期，作為山水林田湖草中的重要領(lǐng)域，森林生態(tài)系統(tǒng)亟須完善森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并使之制度化和規(guī)范化，以滿足不斷發(fā)展的森林生態(tài)旅游需求，保障森林資源的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度化發(fā)展

20世紀(jì)90年代初，中國森林旅游起步發(fā)展，為森林生態(tài)資源保護(hù)提供了新途徑，旅游生態(tài)補(bǔ)償隨之應(yīng)運(yùn)而生，經(jīng)過30年的不斷發(fā)展和完善，旅游生態(tài)補(bǔ)償取得了一定的成效。

(一)我國森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其制度化發(fā)展的主要過程

我國森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其制度化建立在森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阈砸?guī)定和生態(tài)旅游補(bǔ)償?shù)膶ｉT性規(guī)定之上。其中，我國森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及其制度化發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從政策到法律制度，從地方立法再到中央立法的過程。整個(gè)制度化產(chǎn)生和發(fā)展的過程大致可以分為3個(gè)階段：20世紀(jì)90年代的確立階段、2000—2019年的發(fā)展階段、2019至今的完善階段。

1.20世紀(jì)90年代的確立階段

對森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初步探索源自我國1992年提出的經(jīng)濟(jì)體制改革，改革工作文件《關(guān)于1992年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》中首先提出森林效益補(bǔ)償?shù)母拍?。這是我國第一次在工作文件中提出要建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但是該文件對于森林生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償方式等具體內(nèi)容，尚未具體規(guī)定。直到1994年，廣東省先后頒布了《廣東省森林保護(hù)管理?xiàng)l例》《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》的地方性法規(guī)，就森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等作出了相關(guān)規(guī)定，初步建立了一個(gè)內(nèi)容相對完整的地方性森林生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)體系。

1998年，《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)進(jìn)行了第一次的修正，其中第8條第2款中對森林生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了初步的規(guī)定，明確了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的用途。此次《森林法》的修改是我國首次以國家立法的方式設(shè)立“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”，從法律上明確了我國森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。至此，完成了森林生態(tài)補(bǔ)償法律從無到有的階段。

2.2000—2019年的發(fā)展階段

進(jìn)入21世紀(jì)后，森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制開始了大規(guī)模的試點(diǎn)，相關(guān)制度進(jìn)入了發(fā)展階段。2000年制定的《森林法實(shí)施條例》明確規(guī)定了森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ǘ?quán)利和相關(guān)補(bǔ)償基金的內(nèi)容。2001年，我國對森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的管理辦法進(jìn)行了完善。在我國林權(quán)制度改革的推進(jìn)下，于2004、2007和2009年，持續(xù)就森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的管理內(nèi)容進(jìn)行了制度完善。其中，2009年出臺的《中央財(cái)政生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》(以下簡稱《生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法》)對生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，其中對不同的國家級公益林(國家、集體和個(gè)人所有的國家級公益林)，分別實(shí)行相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著集體林權(quán)制度改革的發(fā)展，受到林權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響，森林生態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體等制度規(guī)定得以不斷的完善和發(fā)展。

2014年，為了加強(qiáng)對森林生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的使用管理，財(cái)政部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合制定了《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》(以下簡稱為《林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》)。此辦法替代了原有的《生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且調(diào)整了集體和個(gè)人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然以上文件對森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行了不斷地探索，但無論是《生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法》，還是《林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》均規(guī)定，只有管護(hù)集體和個(gè)人所有的國家級公益林，才可以得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》。為突出生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)文明制度建設(shè)中的重要性及其調(diào)動(dòng)社會積極性的作用，該意見強(qiáng)調(diào)在保護(hù)森林資源時(shí)需要建立靈活且健全的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度，合理安排對天然林禁伐區(qū)的補(bǔ)助資金的使用。同年5月，國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提到了需要不斷提升林業(yè)產(chǎn)業(yè)的多樣化、深化森林保護(hù)制度改革創(chuàng)新，完善依法治林的機(jī)制體制，從而緩解我國存在的生態(tài)修復(fù)難度大、資源保護(hù)壓力大、機(jī)制體制缺乏活力等問題。2016年12月由財(cái)政部和國家林業(yè)和草原局印發(fā)的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》中把森林生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助定義為對國家級公益林保護(hù)、管理的支出和林業(yè)主管部門進(jìn)行林業(yè)監(jiān)管工作的費(fèi)用。

3.2019年至今的完善階段

2019年，《中華人民共和國森林法》的第15次修訂，標(biāo)志著我國森林生態(tài)補(bǔ)償法律制度開始步入穩(wěn)步發(fā)展與完善階段。該次修訂對森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容做了調(diào)整，明確了森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和方式。至此，我國關(guān)于森林生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系中關(guān)于補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償方式都有了明確的規(guī)定。此后，水資源和耕地資源等自然資源的生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)機(jī)制，都是以《森林法》為標(biāo)準(zhǔn)。森林生態(tài)補(bǔ)償制度體系的發(fā)展與完善，為森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與制度完善奠定了基礎(chǔ)。

(二)我國森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度化的發(fā)展現(xiàn)狀

無論作為森林生態(tài)補(bǔ)償制度體系的一部分，還是生態(tài)旅游補(bǔ)償制度的一部分，我國森林旅游生態(tài)補(bǔ)償制度及其實(shí)踐，初期發(fā)展都較為緩慢。20世紀(jì)80年代，僅在西雙版納自然保護(hù)區(qū)等部分旅游區(qū)開展了生態(tài)補(bǔ)償工作，且缺乏理論指導(dǎo)和法律規(guī)制。2006年，國務(wù)院頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，對旅游地建立生態(tài)補(bǔ)償制度做出了規(guī)定。根據(jù)該條例，我國在森林、礦產(chǎn)、流域等自然資源領(lǐng)域開展了一系列生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。例如，神農(nóng)架、武夷山等旅游區(qū)在政府主導(dǎo)下，旅游企業(yè)、社區(qū)居民等相關(guān)利益主體逐漸成為旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體。武夷山作為較早的國家級風(fēng)景保護(hù)區(qū)，同時(shí)也是最早的國家公園建設(shè)試點(diǎn)，在開發(fā)旅游的過程中，也面臨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾。但在此過程中開展了旅游特許經(jīng)營的方式，使旅游地居民切身參與和長效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。

隨著生態(tài)旅游的興起和發(fā)展，生態(tài)旅游補(bǔ)償機(jī)制在理論和實(shí)踐中得以探索和應(yīng)用。至今，雖尚沒有專門法律對此進(jìn)行進(jìn)一步的明確和細(xì)化，但生態(tài)旅游補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐在逐漸深入，理論界也就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本含義形成了通說。根據(jù)學(xué)界通說，生態(tài)旅游補(bǔ)償機(jī)制旨在保護(hù)自然資源和可持續(xù)發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)，是通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)解和平衡相關(guān)利益主體之間因旅游開發(fā)，而產(chǎn)生的生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會利益關(guān)系的制度[1]。與其他生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相同，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償主客體由相關(guān)獲利者和損益者組成，以及主客體基于旅游的需求與供給，分為受益方和損益方。其中，因進(jìn)行森林生態(tài)旅游而直接獲利的有旅游者、旅游組織經(jīng)營者等市場主體；因森林生態(tài)旅游而獲取間接利益的有收繳旅游開發(fā)相關(guān)費(fèi)用的政府和旅游管理部門等。

根據(jù)現(xiàn)行制度，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償多采用財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)基金、環(huán)境稅費(fèi)、排污費(fèi)等方式，例如，在廣西十萬大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的過程中，就是以中央和地方的財(cái)政資金作為補(bǔ)償方式。這些資金補(bǔ)償?shù)姆绞?，可以較為直觀地體現(xiàn)森林生態(tài)及相關(guān)利益受損者在旅游業(yè)發(fā)展中所承受的損害程度。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，目前我國理論和實(shí)踐中都沒有一個(gè)統(tǒng)一、明確的規(guī)定，實(shí)踐中大多采用成本法作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。成本補(bǔ)償法，簡單來說，就是因?yàn)殚_發(fā)森林旅游會使當(dāng)?shù)鼐用竦认嚓P(guān)主體產(chǎn)生一定成本，并根據(jù)此成本進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)[2]。在森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多按森林自然景區(qū)的門票、政府財(cái)政補(bǔ)貼等劃定，而門票價(jià)值各不相同，政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也參差不齊。

綜上所述，現(xiàn)行森林旅游生態(tài)補(bǔ)償制度有以下特點(diǎn)：第一，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償制度以法規(guī)以及規(guī)范性政策文件形式呈現(xiàn)，具有高度的分散性。第二，森林生態(tài)補(bǔ)償資金來源相對固定，無論是依據(jù)法規(guī)，還是政策性文件，全國各地在實(shí)施森林旅游生態(tài)補(bǔ)償中的補(bǔ)償資金主要來源于中央和地方各級政府。第三，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額的計(jì)算方式簡單、不統(tǒng)一，沒有將受益者產(chǎn)生的成本與獲得的收益考慮在計(jì)算方式之中[3]。

(三)我國森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施成效

我國森林旅游生態(tài)補(bǔ)償工作通過不斷的實(shí)踐探索與理論支持，已經(jīng)顯現(xiàn)出一定的成效。大多數(shù)地區(qū)的森林面積、森林覆蓋率等得到了顯著提高。例如香格里拉市2019年森林面積885 992.19hm2，比實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制前增加29 786.79m2；森林覆蓋率達(dá)到77.60%，比實(shí)施前提高2.61%；森林蓄積量138 272 726m3，比實(shí)施前增加了13 051 686m3。

森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和持續(xù)深入，加大了森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的投入。不僅加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了森林草原防火、有害生物防治、森草資源監(jiān)測等工作力度，使森林生態(tài)功能大幅提升，同時(shí)也促進(jìn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向有益于生態(tài)效益的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。此外，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國脫貧攻堅(jiān)工作起著推動(dòng)作用，廣大林農(nóng)從森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)中不斷受益[4]。根據(jù)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)計(jì)顯示，2019年開展了貧困地區(qū)森林旅游扶貧成效潛力評估和發(fā)展策略專項(xiàng)研究，結(jié)果顯示2018年通過森林旅游實(shí)現(xiàn)增收的全國建檔立卡貧困人口147.5萬人，46.5萬戶，受益人數(shù)占貧困人口的9%，年均增收5 500元，森林旅游助力脫貧攻堅(jiān)成效相當(dāng)明顯。

盡管森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在理論和實(shí)踐中還未達(dá)到與森林旅游業(yè)發(fā)展程度相適應(yīng)的狀態(tài)，但是隨著生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，森林旅游在生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)中呈良好的發(fā)展態(tài)勢，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律制度已初具實(shí)效。

二、我國森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的法律問題

隨著生態(tài)旅游的發(fā)展，森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容不斷得以豐富，但同時(shí)也體現(xiàn)出森林旅游生態(tài)補(bǔ)償法律制度存在一定的不足。

(一)現(xiàn)行法律規(guī)定過于寬泛

《森林法》作為保護(hù)森林資源的一部基礎(chǔ)性法律，自1979年頒布以來，經(jīng)過長期實(shí)踐及多次修改，其中1998年修改的《森林法》中提出了國家建立林業(yè)基金制度。該制度規(guī)定了此項(xiàng)資金主要來源于財(cái)政資金，并且規(guī)定了資金的用途主要是森林資源的保護(hù)和培育等方面。2019年《森林法》修改，規(guī)定了國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，并且提及了就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府等主體間可以通過協(xié)商的方式確定。此項(xiàng)修改雖將森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制納入基本法，但其內(nèi)容仍僅停留在原則性規(guī)定層面，缺少對相關(guān)補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償方式的規(guī)定，使此項(xiàng)規(guī)定難于有效實(shí)施。

在“十一五”規(guī)劃中，首次寫明生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，并且在之后的“十二五”等規(guī)劃以及國務(wù)院的每一年工作計(jì)劃中，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)都得以關(guān)注，發(fā)展至2010年，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列入立法計(jì)劃。不過，在這一時(shí)期多以試點(diǎn)工作進(jìn)行，至今在法律層面仍僅是原則性、概述性規(guī)定或統(tǒng)領(lǐng)性表述，未能將森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具體落實(shí)為長期有效的實(shí)質(zhì)性法律制度。在實(shí)踐中，僅憑政策性的規(guī)定并不能使森林生態(tài)補(bǔ)償以及更細(xì)致的森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效實(shí)施。正因缺少明確規(guī)定、配套法律措施，導(dǎo)致補(bǔ)償主體不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂的問題，從而造成森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制無法真正實(shí)現(xiàn)森林保護(hù)的目的。

(二)森林旅游生態(tài)補(bǔ)償概念不清

森林旅游作為生態(tài)旅游業(yè)，其起步較早，但與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相結(jié)合的內(nèi)容并不明確。作為上位概念的森林生態(tài)補(bǔ)償，其概念也沒有形成統(tǒng)一、明確的表述。森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畲嬖趯⒀a(bǔ)償一詞表述為“補(bǔ)貼”“補(bǔ)助”等表述。雖有一字之差，但其體現(xiàn)到法律層面以及落實(shí)到實(shí)踐中，則具有了不同的性質(zhì)。在森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索初期，一直以2001年出臺的《森林生態(tài)效益補(bǔ)助基金管理辦法》為依據(jù)。2009年出臺的《森林生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法》將補(bǔ)助表述為補(bǔ)償，但其中的森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪x擇模式及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上仍是一種補(bǔ)助[5]。

從本質(zhì)上來說，生態(tài)補(bǔ)償是指在生態(tài)建設(shè)過程中，通過對相關(guān)主體進(jìn)行一定的補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值市場交換的方式。由于近年來旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，旅游生態(tài)補(bǔ)償研究是逐漸出現(xiàn)的新興研究領(lǐng)域。但國內(nèi)外學(xué)者對旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯窟€處于邊緣化狀態(tài)，而且由于不同學(xué)者對概念認(rèn)知的側(cè)重點(diǎn)不同，以及生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的復(fù)雜性，學(xué)界對旅游生態(tài)補(bǔ)償概念的認(rèn)識尚未統(tǒng)一。對此可以分為兩個(gè)方面，從狹義上來看，旅游生態(tài)補(bǔ)償主要從旅游生態(tài)服務(wù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的角度進(jìn)行界定。從本質(zhì)上認(rèn)為旅游生態(tài)補(bǔ)償是一種付費(fèi)行為，是對提供旅游生態(tài)服務(wù)進(jìn)行的市場價(jià)格交換。從廣義上來看，旅游生態(tài)補(bǔ)償是通過市場經(jīng)濟(jì)的手段，經(jīng)政府調(diào)控與市場管理，將因開發(fā)旅游生態(tài)資源而產(chǎn)生的相關(guān)成本進(jìn)行確定，從而調(diào)整相關(guān)利益主體之間，因保護(hù)或開發(fā)旅游生態(tài)資源而產(chǎn)生的環(huán)境利益關(guān)系，同時(shí)具有一定調(diào)整收入分配的作用。廣義的概念由單純針對生態(tài)服務(wù)的收費(fèi)，延伸到對旅游生態(tài)資源相關(guān)主體以及不同地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)關(guān)系。不同概念雖側(cè)重不同，但都是為了生態(tài)資源的保護(hù)。森林旅游生態(tài)補(bǔ)償研究作為更細(xì)化的概念，雖已有學(xué)者展開研究，但在上位概念未得以統(tǒng)一明確的情況下，其研究暫時(shí)只是處于萌芽的階段。森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕靖拍畈幻鞔_，造成在這一概念基礎(chǔ)上產(chǎn)生的法律制度、工作文件等內(nèi)容表述不統(tǒng)一，在實(shí)行過程中不同主體的理解難免產(chǎn)生偏差，進(jìn)而會導(dǎo)致后續(xù)工作方向的偏離，增加工作的難度。因此含義不清晰可能造成森林旅游生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)資金的使用和管理制度、相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度與實(shí)際發(fā)展情況不相適應(yīng)的問題，削弱動(dòng)態(tài)實(shí)施效果，從而難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償和資源可持續(xù)發(fā)展的目的。

(三)森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏市場化工具

我國生態(tài)補(bǔ)償工作實(shí)施至今，也取得了一定的成效，但隨著我國治理體系的完善和治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，僅著眼于生態(tài)補(bǔ)償而進(jìn)行補(bǔ)償已不足以滿足生態(tài)治理的要求。

生態(tài)補(bǔ)償作為一種治理環(huán)境問題的政策性工具，補(bǔ)償方式一直以政府為主體，缺少市場化主體的參與，資金來源單一。尤其在森林旅游生態(tài)補(bǔ)償中，涉及社會、市場經(jīng)濟(jì)等方面，但補(bǔ)償方式僅來源于政府的財(cái)政資金、稅收等，既給政府財(cái)政造成壓力，也不能保證森林資源補(bǔ)償工作的落實(shí)和長效發(fā)展。

森林旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)目前多采用成本法計(jì)算，機(jī)會成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)服務(wù)成本相一致，均指森林旅游地的居民為當(dāng)?shù)厣致糜蔚陌l(fā)展而放棄其他發(fā)展機(jī)會，以及因在森林旅游中保護(hù)生態(tài)而放棄原有發(fā)展的損失。這一標(biāo)準(zhǔn)核算方法能直接顯示出對當(dāng)?shù)鼐用駬p失的補(bǔ)償，但這一方法作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅考慮森林旅游對居民造成的損失，而未能考慮森林旅游的發(fā)展給居民帶來的收益因素，單純以此作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未免有失偏頗。對于因發(fā)展森林旅游或保護(hù)環(huán)境而放棄其他發(fā)展機(jī)會所付出的成本，是一個(gè)具有主觀判斷的因素，在理論和實(shí)踐中還沒有形成一個(gè)規(guī)范、統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，因此以此作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法存在補(bǔ)償高于損失的誤差。缺少對森林價(jià)值評估、核算等對森林生態(tài)價(jià)值準(zhǔn)確量化的市場化評估方式，在生態(tài)補(bǔ)償中就難以把握森林資源的真正價(jià)值，更不用說森林旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中涉及森林環(huán)境治理成本、森林維護(hù)成本以及其他森林旅游開發(fā)中的復(fù)雜因素。開發(fā)森林旅游本身也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆窂街?，而其中涉及森林所有?quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及排污權(quán)等管理運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)也需對政策效果、經(jīng)濟(jì)效果、森林旅游生態(tài)扶貧效果以及森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制本身實(shí)施效果等進(jìn)行評估。因此，市場化運(yùn)行機(jī)制在森林旅游生態(tài)補(bǔ)償工作中不可或缺[6]。

三、森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律對策分析

我國在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面仍然處于不斷探索的階段，持續(xù)完善森林旅游生態(tài)補(bǔ)償這一法律機(jī)制是完善生態(tài)治理體系的需要。

(一)建立多位階的森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律保障體系

我國自2010年就將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制寫入立法計(jì)劃，但至今僅有《環(huán)境保護(hù)法》這一高位階的法律中提到了要建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。關(guān)于森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律制度規(guī)定，僅在《森林法》中具有原則性要求。我們知道，缺少基礎(chǔ)性的規(guī)定，或僅有高屋建瓴的框架性要求難以使森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效落地實(shí)施。因此，為了森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠長期有效地實(shí)施，有必要強(qiáng)化森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度性，即從立法層面完善森林旅游生態(tài)補(bǔ)償制度。

其中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是由上到下的概念，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括了森林、水資源等在內(nèi)的自然資源要素的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則強(qiáng)調(diào)對于森林不同類型、不同保護(hù)程度的補(bǔ)償內(nèi)容，而森林旅游生態(tài)補(bǔ)償則是從生態(tài)旅游的角度，在發(fā)展森林旅游過程中，對不同地區(qū)、不同類型的森林進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。較前兩者相比，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償具有特殊性，因其不只有保護(hù)森林的內(nèi)容，還具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展的旅游內(nèi)容，寬泛的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定難以就森林旅游具體情況進(jìn)行指引，從而難以達(dá)到真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>

我們可以以《憲法》為依據(jù)，以完善《環(huán)境保護(hù)法》中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)，通過健全《森林法》中森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)定，制定森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施條例。以森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作為依據(jù)，在《森林法》條款中確認(rèn)森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度性要求，進(jìn)而出臺《森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施條例》，以具體確定補(bǔ)償主體、客體的權(quán)利義務(wù)以及補(bǔ)償資金的管理制度等內(nèi)容，形成多位階的完整的森林旅游生態(tài)補(bǔ)償法律保障體系。

(二)明確森林旅游生態(tài)補(bǔ)償概念的法律內(nèi)涵

對于森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆啥x，有學(xué)者從狹義的角度將森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵側(cè)重于森林旅游的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，認(rèn)為森林旅游生態(tài)補(bǔ)償是一種基于森林旅游生態(tài)服務(wù)的供給和需求而進(jìn)行的支付行為[7]。有學(xué)者從廣義的角度將森林旅游生態(tài)補(bǔ)償表述為是一種由森林環(huán)境破壞者和森林旅游受益者對森林進(jìn)行補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重目標(biāo)的機(jī)制[8]。有學(xué)者結(jié)合前兩種定義，從折中的角度將森林旅游生態(tài)補(bǔ)償定義為一種通過經(jīng)濟(jì)方式平衡與森林旅游發(fā)展相關(guān)的主體間利益的制度[9]。其表述注重平衡各利益主體的利益矛盾，但沒有注意到森林旅游發(fā)展相關(guān)的當(dāng)?shù)鼐用窭妗?/p>

目前我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)法律制度中，存在森林生態(tài)效益補(bǔ)助、林業(yè)補(bǔ)助、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)缺硎?，不同的定義，表述的角度或側(cè)重點(diǎn)則不同。有的側(cè)重于平衡各利益主體間的矛盾，有的側(cè)重于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，有的則注重保護(hù)因開發(fā)森林旅游而受到影響的當(dāng)?shù)鼐用窭?。筆者認(rèn)為，在生態(tài)補(bǔ)償背景下，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)定的目的是更好地保護(hù)森林旅游的生態(tài)服務(wù)功能，而這一目的的實(shí)現(xiàn)，必須協(xié)調(diào)好各方主體的利益，考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化發(fā)展等主客觀因素?；诖耍枰獜姆芍贫葘用鏈?zhǔn)確界定森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，明確森林旅游生態(tài)補(bǔ)償基金的名稱和內(nèi)容。規(guī)范森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵及其統(tǒng)一表述，不僅便于形成完備的管理制度體系，同時(shí)也有利于相關(guān)補(bǔ)償資金的管理和使用，以更好地保護(hù)發(fā)展森林生態(tài)環(huán)境。

綜上所述，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償是指旅游地生態(tài)環(huán)境、旅游地相關(guān)居民、保護(hù)與修復(fù)旅游地生態(tài)環(huán)境的主體等，因在森林旅游開發(fā)與經(jīng)營等活動(dòng)中受到的不利影響，由國家及其他相關(guān)受益組織和個(gè)人等按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｉ致糜紊鷳B(tài)補(bǔ)償應(yīng)是一種通過經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)現(xiàn)森林資源的資產(chǎn)化與市場化價(jià)值，進(jìn)而調(diào)節(jié)和保障森林旅游生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)與自然資源可持續(xù)發(fā)展的保障性制度。

(三)量化森林資源生態(tài)價(jià)值

我國森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、補(bǔ)償結(jié)果不一的原因之一是森林生態(tài)價(jià)值的不確定。森林生態(tài)環(huán)境是森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容，也是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所要考慮的重要因素。森林資源生態(tài)價(jià)值的價(jià)格，即森林旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中所要考慮的森林環(huán)境成本，但最終能否實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償，能否使生態(tài)環(huán)境成本與森林旅游收益對等，價(jià)格也是一個(gè)直觀的體現(xiàn)。在理論和實(shí)踐中，森林資源的生態(tài)價(jià)值還沒有得到一個(gè)數(shù)量化、價(jià)值化的結(jié)果[10]。因此，在森林旅游生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，森林生態(tài)價(jià)值是否得到明確的量化是能否真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。

對于森林旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式的完善需要在森林資源價(jià)值評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同訴求類別，分別對旅游生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)價(jià)值、旅游生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本及相關(guān)主體生態(tài)經(jīng)濟(jì)利益損失等進(jìn)行核算，綜合制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在確定補(bǔ)償主體和客體的基礎(chǔ)上，根據(jù)利益訴求和森林旅游地區(qū)的實(shí)際情況選擇生態(tài)補(bǔ)償模式[11]。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)對森林生態(tài)價(jià)值進(jìn)行綜合評估，將森林具有的涵養(yǎng)水源、可持續(xù)發(fā)展等生態(tài)功能形成量化的結(jié)果。首先從法律層面對森林生態(tài)價(jià)值評估工作進(jìn)行制度要求，其次完善配套政策法規(guī)來使森林生態(tài)價(jià)值評估工作能夠有效落地，最后加強(qiáng)對森林生態(tài)價(jià)值評估工作的監(jiān)管，明確相關(guān)主體的責(zé)任，最大化地保證森林生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。森林生態(tài)旅游也是森林生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑之一，因此在對森林生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評估量化時(shí)，則自然對森林生態(tài)旅游鋪墊了價(jià)值化的基礎(chǔ)，進(jìn)而對森林旅游生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果提供清晰的數(shù)據(jù)[12]。

(四)拓展森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌绞?/h3>

目前我國的森林生態(tài)補(bǔ)償方式較為單一，主要是政府補(bǔ)償?shù)姆绞?。這一方式雖可以直接以政策的形式進(jìn)行補(bǔ)償，但這種單一的補(bǔ)償方式無疑給政府的財(cái)政造成了一定的壓力，并且也因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，最終都無法形成有效的補(bǔ)償機(jī)制。因此有必要形成多種生態(tài)補(bǔ)償方式，與政府補(bǔ)貼相結(jié)合，既拉動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)，又能使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長期有效地落地。

國外有學(xué)者提出，在森林生態(tài)補(bǔ)償中通過森林環(huán)境服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，減少政府對森林保護(hù)的負(fù)擔(dān)[13]。也有學(xué)者提出，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)可以刺激當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)補(bǔ)償。因此利用不確定性方法作出補(bǔ)償決策，給予居住在森林旅游地區(qū)和周圍的當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)補(bǔ)償[14]。筆者認(rèn)為，可嘗試綠色金融的方式，與銀行建立森林旅游“生態(tài)銀行”試點(diǎn)工作?？梢酝ㄟ^森林資源價(jià)值評估、管理、林權(quán)流轉(zhuǎn)等過程，充分發(fā)揮森林資源的生態(tài)優(yōu)勢，借助激勵(lì)等機(jī)制來建立森林旅游“生態(tài)銀行”，從而用市場化方式進(jìn)行森林旅游生態(tài)補(bǔ)償。例如，武夷山旅游區(qū)嘗試建設(shè)“生態(tài)銀行”的方式，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測、自然資源開發(fā)管理等手段，加強(qiáng)對自然資源的核算、保護(hù)以及實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值[15]。因此，在森林旅游生態(tài)補(bǔ)償方式方面，可借鑒武夷山“生態(tài)銀行”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對森林旅游開發(fā)工作采用激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)森林資源的市場化補(bǔ)償方式。

同時(shí)，也可在森林旅游生態(tài)補(bǔ)償嘗試PPP項(xiàng)目實(shí)踐。生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、自然資源可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，具有較強(qiáng)的公益性，因此較難吸納其他市場化補(bǔ)償方式。PPP項(xiàng)目在其他公共服務(wù)中也發(fā)揮了重要作用，在生態(tài)補(bǔ)償中可先在森林旅游生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行嘗試，通過挖掘森林旅游產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及文化價(jià)值等，實(shí)現(xiàn)森林資源的資產(chǎn)化、價(jià)值化，從而實(shí)現(xiàn)森林資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益等[16]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，森林旅游生態(tài)補(bǔ)償探索市場化、多元化的補(bǔ)償方式才更能夠?qū)崿F(xiàn)森林資源的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

(五)建立森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)系統(tǒng)通過生物生產(chǎn)和與人類生產(chǎn)共同作用，為人類福祉提供的最終產(chǎn)品或服務(wù),是與農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品并列的、滿足人類美好生活需求的生活必需品[17]。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是指自然資源的生態(tài)價(jià)值能夠轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值[18]。森林生態(tài)產(chǎn)品存在權(quán)屬交易和產(chǎn)品交易，其中森林生態(tài)旅游則屬于后者，我國森林生態(tài)補(bǔ)償工作在實(shí)踐中也在逐步開發(fā)森林旅游項(xiàng)目。

森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施目的是促進(jìn)森林生態(tài)的保護(hù)和森林資源的可持續(xù)發(fā)展，森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)則是補(bǔ)償機(jī)制可以有效落地的體現(xiàn)。在補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中，僅有資金方面的補(bǔ)償并不能意味著生態(tài)補(bǔ)償工作落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值更能突出生態(tài)補(bǔ)償工作中經(jīng)濟(jì)、社會、文化等與生態(tài)相輔相成的關(guān)系，可以從森林這一自然資源的角度“訴說”是否真能得到生態(tài)補(bǔ)償。森林旅游作為生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值等的體現(xiàn)方式之一，則可以體現(xiàn)出其中經(jīng)濟(jì)、文化因素對森林生態(tài)的相互促進(jìn)作用。但其中如何實(shí)現(xiàn)、如何評估、如何管理森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，則需要探索建立森林生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

因此，筆者認(rèn)為，建立森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，可以通過政府主導(dǎo)、鼓勵(lì)市場主體參與的方式，從法律制度層面保障其中的權(quán)屬交易、產(chǎn)品服務(wù)、價(jià)格等方面的內(nèi)容[19];同時(shí)，完善森林生態(tài)資源價(jià)值評估機(jī)制，例如前文所述，通過對森林生態(tài)價(jià)值進(jìn)行量化，從而核算生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作是否達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。以上可以從已有的國家級森林公園等森林旅游區(qū)開展試點(diǎn)工作，從實(shí)踐中探索森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以使森林旅游生態(tài)補(bǔ)償工作達(dá)到森林資源可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

四、結(jié) 語

綜上所述，森林生態(tài)旅游可以增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會，使綠水青山成為金山銀山，但森林生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展需要建立與完善科學(xué)的森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。該機(jī)制的建立與完善不僅要以《森林法》中有關(guān)森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則性要求為依據(jù)，而且應(yīng)構(gòu)建森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律保障制度體系，并在具體的法律實(shí)施條例中明確森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w及其權(quán)利義務(wù)。具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)或可以補(bǔ)償?shù)那樾?，針對不同地區(qū)、不同發(fā)展?fàn)顩r、不同級別的森林景觀區(qū)，考慮不同的補(bǔ)償要素。同時(shí)，要探索多元化、市場化的補(bǔ)償方式，結(jié)合建立森林生態(tài)價(jià)值評估機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等使森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長效實(shí)施。