● 陜西省人民檢察院法律政策研究室/文

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，也是參與社會(huì)治理的重要手段。近年來，陜西省檢察機(jī)關(guān)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記來陜考察重要講話重要指示精神，全面貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，依法能動(dòng)履職，不斷加大檢察建議工作力度，推動(dòng)法律監(jiān)督職能向社會(huì)治理深層延伸，取得良好成效。

一、以檢察建議助推社會(huì)治理法治化取得的積極成效

2021年，全省檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)檢察建議15627份，同比增長(zhǎng)8.54%，回復(fù)率91.10%、采納率99.64%，制發(fā)數(shù)、回復(fù)率和采納率連年提升。其中，社會(huì)治理類檢察建議1178份，同比上升51%；采納率112.73%（含舊存），同比上升16.71個(gè)百分點(diǎn)，采納率全國(guó)排名第二。省檢察院就人防工程易地建設(shè)有關(guān)問題提出的檢察建議被評(píng)為全國(guó)社會(huì)治理類優(yōu)秀檢察建議，三原縣檢察院訴該縣大程鎮(zhèn)政府未履行環(huán)境保護(hù)和污染防治法定職責(zé)行政公益訴訟案被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署列入世界十大環(huán)保典型案例，另有8件促進(jìn)社會(huì)治理案件入選最高檢典型案例。

陜西省檢察機(jī)關(guān)以持續(xù)落實(shí)最高檢系列檢察建議為切入點(diǎn)，主動(dòng)將辦案職能向社會(huì)治理領(lǐng)域延伸，以點(diǎn)帶線、以線拓面，推動(dòng)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、司法保障”的檢察建議辦理社會(huì)化工作格局，在促進(jìn)社會(huì)治理法治化，助力更高水平平安陜西、法治陜西建設(shè)，服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展方面所取得的積極成效，得到最高檢張軍檢察長(zhǎng)和陜西省委書記劉國(guó)中的批示肯定，張軍檢察長(zhǎng)要求陜西省檢察機(jī)關(guān)“以檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，促推、服務(wù)保障陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，努力在檢察質(zhì)量建設(shè)年做出更大成績(jī)，走在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)前列。”7月11日，《檢察日?qǐng)?bào)》頭版以《小切口，解決大問題——陜西檢察建議辦理工作格局是怎樣形成的》為題，宣傳陜西做法。

二、能動(dòng)履職，助推社會(huì)治理法治化的陜西實(shí)踐

全省檢察機(jī)關(guān)秉持雙贏多贏共贏理念，依法能動(dòng)履職，強(qiáng)化與相關(guān)部門和行業(yè)領(lǐng)域建立多方協(xié)作機(jī)制，以“我管”促“都管”，不斷助推國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化水平。

（一）推動(dòng)最高檢系列檢察建議落地見效

1.與教育、婦聯(lián)、團(tuán)委等部門加強(qiáng)協(xié)作，深入開展“檢愛同行，共護(hù)未來”等專項(xiàng)活動(dòng)，形成家庭、校園、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法協(xié)同發(fā)力，全省有1625名檢察官擔(dān)任2951所中小學(xué)法治副校長(zhǎng)，開展法治巡講3565次，為未成年人健康成長(zhǎng)撐起“法治藍(lán)天”。

2.與公安、央行陜西分行、銀監(jiān)局建立洗錢犯罪聯(lián)動(dòng)打控合作機(jī)制，與金融辦、處非辦召開專題會(huì)議，形成防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)合力，共同護(hù)航金融安全。

3.聚焦網(wǎng)絡(luò)空間治理，深入推進(jìn)“斷卡”行動(dòng)和全鏈條懲治，2021年起訴電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪3883人、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪3466人，同比分別上升162%、188.8%，“千億元復(fù)建大明宮”集資詐騙案、涉案人員多達(dá)300余人的“9·17”特大跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案等引起強(qiáng)烈社會(huì)反響。

4.關(guān)注窨井蓋治理，與住建部門協(xié)作，采取“刑事檢察+公益訴訟”聯(lián)合聽證模式，督促整改問題管井、消除井蓋安全隱患，推動(dòng)全省各地制定規(guī)范性文件68件、建立工作聯(lián)絡(luò)協(xié)作機(jī)制69項(xiàng)，召開聯(lián)席會(huì)議169場(chǎng)，開展專項(xiàng)行動(dòng)164次，所辦案件有2件被最高檢作為典型案例發(fā)布，用心用情守護(hù)群眾腳底下安全，2020年11月，最高檢在西安召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)推廣陜西經(jīng)驗(yàn)。

5.與法院、公安形成共識(shí)，推動(dòng)構(gòu)建防范、懲治、打擊虛假訴訟工作機(jī)制，3年辦理虛假訴訟監(jiān)督338件，有效遏制了虛假訴訟多發(fā)態(tài)勢(shì)。

6.主動(dòng)對(duì)接郵政、公安、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，共同強(qiáng)化寄遞安全監(jiān)管，周至縣檢察院辦理的楊某帆等人非法買賣槍支案入選最高檢典型案例并與“七號(hào)檢察建議”同步發(fā)布。

7.加強(qiáng)與應(yīng)急管理、公安等部門的溝通協(xié)調(diào)，建立相關(guān)工作機(jī)制，部署開展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，助推安全生產(chǎn)溯源治理，國(guó)務(wù)院安委辦、應(yīng)急管理部新聞發(fā)布會(huì)介紹并肯定了陜西做法。

目前，全省各級(jí)院與政府相關(guān)主管部門及行業(yè)領(lǐng)域普遍構(gòu)建了多方協(xié)作機(jī)制，共同依法整治行業(yè)亂象，補(bǔ)齊短板漏洞，促進(jìn)形成共建共治共享格局。

（二）以檢察建議助推省域社會(huì)治理

1.關(guān)注民生福祉，積極參與訴源治理。武功縣檢察院在審查一起業(yè)主與物業(yè)公司服務(wù)合同糾紛民事判決監(jiān)督案時(shí)，發(fā)現(xiàn)涉案物業(yè)公司存在缺乏資質(zhì)、收費(fèi)混亂、住宅專項(xiàng)維修資金管理不透明、不規(guī)范等侵犯業(yè)主權(quán)益問題，以個(gè)案為突破點(diǎn)，對(duì)當(dāng)?shù)匚飿I(yè)服務(wù)糾紛案件進(jìn)行系統(tǒng)梳理，針對(duì)普遍問題提出檢察建議，促進(jìn)物業(yè)服務(wù)行業(yè)企業(yè)管理合規(guī)合法，預(yù)防矛盾激化，實(shí)現(xiàn)了“辦理一案，治理一片，惠及一方”效果。

2.以“我管”融通“都管”，推動(dòng)完善社會(huì)治理體系。榆林市檢察院在審查一起虛開增值稅發(fā)票案過程中，敏銳發(fā)現(xiàn)同期同類案件高發(fā)，且手段相似。隨即對(duì)2017年以來全市檢察機(jī)關(guān)辦理的57件危害稅收案件進(jìn)行類案調(diào)研并依法提出檢察建議，協(xié)助稅務(wù)行政主管部門堵塞漏洞。去年12月，省檢察院與省稅務(wù)局會(huì)簽加強(qiáng)檢稅合作框架協(xié)議，圍繞聯(lián)合打擊涉稅犯罪、強(qiáng)化執(zhí)法司法銜接等方面達(dá)成共識(shí)，共同推動(dòng)稅收征管工作規(guī)范化法治化。

3.以檢察建議引領(lǐng)社會(huì)法治風(fēng)尚，促進(jìn)共同治理。針對(duì)全省英雄烈士保護(hù)及烈士紀(jì)念設(shè)施管護(hù)工作存在的問題，通過調(diào)查核實(shí)，省檢察院聯(lián)合西安軍事檢察院會(huì)簽了《軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作工作意見》，并在2019年“八一”建軍節(jié)前夕，向省退役軍人事務(wù)廳提出檢察建議，督促開展集中整治，對(duì)全省71處烈士紀(jì)念設(shè)施進(jìn)行了修繕維護(hù)；2021年軍地檢察機(jī)關(guān)又聯(lián)合開展全省縣級(jí)及以下烈士紀(jì)念設(shè)施管理保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，先后投入2160萬元，建設(shè)32座英烈紀(jì)念墻，我省英烈紀(jì)念設(shè)施整體面貌明顯提升，“延安市南泥灣三五九旅革命史跡保護(hù)行政公益訴訟案”入選最高檢、退役軍人事務(wù)部典型案例。

（三）多種形式宣傳典型，加強(qiáng)示范引領(lǐng)作用

近年來，我們充分利用一些有影響的典型案例，不斷創(chuàng)新形式、加大宣傳力度，積極營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心支持檢察建議工作的良好氛圍。以陜西未檢檢察官為原型的保護(hù)未成年人權(quán)益的舞臺(tái)劇《五月向陽六月花》受到最高檢充分肯定和社會(huì)各界廣泛贊譽(yù)；微電影《為愛重生》獲全國(guó)檢察微電影十佳、全省政法微電影一等獎(jiǎng)；2022年“六一”兒童節(jié)前夕，召開新聞發(fā)布會(huì)，首次向社會(huì)公開發(fā)布《陜西省未成年人檢察工作白皮書（2019-2021）》和典型案例。咸陽市秦都區(qū)馬某興等人以危險(xiǎn)方法危害公共安全案被《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，案例專題片被最高檢評(píng)為優(yōu)秀檢察辦案故事；“寄遞行業(yè)安全防范教育”宣傳片被“中國(guó)之聲”新聞縱橫欄目專題報(bào)道。三原縣院訴該縣大程鎮(zhèn)政府未履行環(huán)境保護(hù)和污染防治法定職責(zé)行政公益訴訟案，被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署列入世界十大環(huán)保典型案例收錄中國(guó)司法裁判板塊，產(chǎn)生良好的社會(huì)反響。

三、助推社會(huì)治理法治化的實(shí)踐啟示

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)為推動(dòng)檢察建議工作提供堅(jiān)強(qiáng)保障

檢察建議工作始于檢察機(jī)關(guān)而收功于各方，其作用有效發(fā)揮需要政府相關(guān)部門齊抓共管、各行業(yè)領(lǐng)域合力共為、多方社會(huì)主體共同參與，必須依靠黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方，各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和重視為推動(dòng)檢察建議工作提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

1.積極爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)支持。全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)向黨委匯報(bào)，積極爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)和支持，為推動(dòng)檢察建議工作做深做實(shí)提供了根本保證。2022年上半年，省委書記劉國(guó)中三次對(duì)加強(qiáng)檢察建議工作作出批示，明確要求各級(jí)各部門“更加主動(dòng)地接受檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積極探索，進(jìn)一步提升檢察建議辦理質(zhì)效，更好服務(wù)和保障全省高質(zhì)量發(fā)展”，給予了檢察建議工作強(qiáng)有力的支持。2019 年，省委、省政府召開未成年人保護(hù)暨“一號(hào)檢察建議”專項(xiàng)督導(dǎo)會(huì)，形成省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)、一體推進(jìn)落實(shí)，著力加強(qiáng)校園周邊安全管理的工作態(tài)勢(shì)。省委政法委高度重視檢察建議工作，陜西省人大副主任、時(shí)任省委常委、政法委書記莊長(zhǎng)興連續(xù)3年就檢察建議宣告送達(dá)、案件辦理及督促落實(shí)作出批示，要求各級(jí)黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門重視并支持檢察建議工作。在省委堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和有力支持下，全省各地對(duì)檢察建議工作重要程度不斷提高，通過聽取專題匯報(bào)、召開聯(lián)席會(huì)議等多種形式，進(jìn)一步加大對(duì)檢察建議工作的支持力度。

2.構(gòu)建機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2022年4月，省委政法委、省委依法治省辦、省委平安辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察建議辦理工作，促進(jìn)社會(huì)治理法治化的意見》，將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、司法保障”的檢察建議工作機(jī)制制度化，圍繞充分認(rèn)識(shí)檢察建議辦理工作的重要意義、積極推動(dòng)檢察建議剛性落實(shí)、延伸檢察建議辦理效果、加強(qiáng)檢察建議辦理工作的組織保障等四個(gè)方面，提出了13項(xiàng)具有操作性的硬性措施，要求各級(jí)黨委法治建設(shè)、平安建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將檢察建議辦理工作納入法治建設(shè)、平安建設(shè)考評(píng)體系，作為法治督察和平安建設(shè)督導(dǎo)事項(xiàng)，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。明確規(guī)定，對(duì)于被建議單位無正當(dāng)理由拒不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)和宣告送達(dá)、不回復(fù)、不落實(shí)的，由檢察機(jī)關(guān)制作《檢察建議督促落實(shí)情況反映》，連同督促落實(shí)工作記錄，一并報(bào)送同級(jí)黨委法治建設(shè)、平安建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，作為省委對(duì)省直機(jī)關(guān)和各市（區(qū)）年度目標(biāo)法治建設(shè)、平安建設(shè)考核項(xiàng)目依據(jù)之一。經(jīng)省檢察院與依法治省辦、平安辦進(jìn)一步溝通，已經(jīng)細(xì)化具體考核指標(biāo)和權(quán)重并正式施行。

3.全面督導(dǎo)持續(xù)推進(jìn)。2021年6月，省委政法委、省委依法治省辦召開“全省檢察建議辦理工作推進(jìn)會(huì)”，邀請(qǐng)19個(gè)省級(jí)行政單位負(fù)責(zé)人及人大代表、政協(xié)委員參加，教育、金融監(jiān)管、住建部門圍繞檢察建議落實(shí)工作交流發(fā)言，專題研究推進(jìn)。為鞏固推進(jìn)會(huì)成果，2022年4月，省委政法委、省委依法治省辦、省委平安辦再次召開“全省進(jìn)一步加強(qiáng)檢察建議辦理促進(jìn)社會(huì)治理工作推進(jìn)會(huì)”，與落實(shí)檢察建議關(guān)系密切的18個(gè)省級(jí)行政單位負(fù)責(zé)人參會(huì)，強(qiáng)調(diào)以持續(xù)推動(dòng)落實(shí)最高檢系列檢察建議為切入點(diǎn)，健全機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)作、壓實(shí)責(zé)任，積極構(gòu)建檢察建議辦理工作大格局，推動(dòng)法律監(jiān)督職能不斷向社會(huì)治理領(lǐng)域延伸，促進(jìn)糾正執(zhí)法司法不規(guī)范、不公正、不到位問題，以及群眾關(guān)注度高、反映強(qiáng)烈、影響民生權(quán)益等突出問題，充分發(fā)揮檢察建議在促進(jìn)社會(huì)治理中的重要作用。2022年上半年，陜西10個(gè)市都在政法委和依法治市辦主導(dǎo)下，召開了多方參與的檢察建議辦理工作推進(jìn)會(huì)。

（二）多措并舉提升質(zhì)效

全省檢察機(jī)關(guān)將檢察建議作為參與社會(huì)治理的重要方式，多措并舉，強(qiáng)化協(xié)作，提升質(zhì)效，促進(jìn)共建共治共享。

1.謀劃部署強(qiáng)力推進(jìn)。陜西省院黨組多次就加強(qiáng)和推進(jìn)檢察建議工作、提升檢察建議質(zhì)效專題研究，安排部署，并將最高檢和省委主要領(lǐng)導(dǎo)批示印發(fā)全省各級(jí)院貫徹落實(shí)。全省三級(jí)院全面形成以檢察建議落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組為核心、檢察長(zhǎng)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)、各部門齊抓共管的檢察建議工作模式，對(duì)檢察建議落實(shí)工作定期進(jìn)行分析研判、督促檢查，協(xié)調(diào)推進(jìn)。省市兩級(jí)院堅(jiān)持“雙月分析、季度通報(bào)、半年綜合報(bào)告”，不斷提升檢察建議質(zhì)效和精準(zhǔn)度。各級(jí)院都將檢察建議辦理及質(zhì)效納入部門考核和檢察官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，形成激勵(lì)導(dǎo)向;省院連續(xù)三年組織開展優(yōu)秀檢察建議評(píng)選，評(píng)出精品和優(yōu)秀檢察建議60件予以表彰，召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)近年來全省檢察建議工作情況，并發(fā)布10件社會(huì)治理優(yōu)秀檢察建議和典型案例，積極發(fā)揮典型示范引領(lǐng)作用。省院8月中旬又召開專題推進(jìn)會(huì)，對(duì)貫徹落實(shí)最高檢和陜西省委主要領(lǐng)導(dǎo)批示進(jìn)行再動(dòng)員再部署，進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)檢察建議辦理工作新格局，力爭(zhēng)將檢察建議工作打造成為陜西檢察機(jī)關(guān)“有進(jìn)步、有站位、有品牌”三有爭(zhēng)創(chuàng)活動(dòng)的新亮點(diǎn)。

2.規(guī)范引領(lǐng)提升素能。陜西省院在總結(jié)前期探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以業(yè)務(wù)規(guī)范為引領(lǐng)，推行檢察建議辦理案件化，持續(xù)抓文書、程序規(guī)范性，先后制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議工作的意見》，匯編《檢察建議工作學(xué)習(xí)手冊(cè)》，并組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升一線檢察官規(guī)范辦理檢察建議案件的素質(zhì)能力。

3.創(chuàng)新方式強(qiáng)化落實(shí)。省院出臺(tái)了《檢察建議宣告送達(dá)工作辦法》，全面推行宣告送達(dá)方式。2021年2月，針對(duì)寶雞監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法工作中存在的一些共性問題，省檢察院依法制發(fā)省院“一號(hào)”檢察建議，向省司法廳公開宣告送達(dá)檢察建議書，提出更新執(zhí)法理念、完善制度機(jī)制等四個(gè)方面的建議。省司法廳、省監(jiān)獄管理局非常重視，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，逐項(xiàng)提出整改意見，并于4月召開座談會(huì)，向省檢察院專題回復(fù)整改落實(shí)情況，促進(jìn)了刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)的規(guī)范化。2021年全省宣告送達(dá)檢察建議685件，位居全國(guó)第九。

(三）彌補(bǔ)不足補(bǔ)齊短板

雖然陜西檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)用檢察建議促進(jìn)市域社會(huì)治理方面取得了一些成效，但同時(shí)也存在一些問題和不足，制約著檢察建議作用的充分發(fā)揮。在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的工作中，時(shí)時(shí)以問題為導(dǎo)向，探索解決問題的新路徑。

1.樹牢新時(shí)代檢察司法理念。一些地方特別是基層，對(duì)檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)重要而靈活的監(jiān)督方式及其對(duì)促進(jìn)訴源治理和市域社會(huì)治理的重要意義認(rèn)識(shí)不足，重個(gè)案辦理，忽視類案監(jiān)督和系統(tǒng)治理，尚未真正樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”“雙贏共贏多贏”等新的檢察司法理念，一定程度上制約了檢察建議作用的充分發(fā)揮。因此，深入貫徹習(xí)近平法治思想，秉持雙贏多贏共贏監(jiān)督理念，既抓末端、治已病，更抓前端、治未病，不斷創(chuàng)新方法、完善機(jī)制，通過依法監(jiān)督的“我管”，促進(jìn)職能部門依法“都管”，讓檢察建議在服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、助推源頭治理、社會(huì)治理中更好發(fā)揮作用。

2.堅(jiān)持規(guī)范提升質(zhì)效。有的檢察建議的發(fā)送對(duì)象不準(zhǔn)確，或者語言表述口語化，或者格式與檢察建議類型不符；有的制發(fā)檢察建議隨意性較大，調(diào)查研究不深入，針對(duì)性不強(qiáng)；有的問題癥結(jié)抓不準(zhǔn)，建議不明確、不具體，或者說理不充分、不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏操作性等等，影響了檢察建議的質(zhì)量和精準(zhǔn)性。針對(duì)規(guī)范性不夠的問題，應(yīng)堅(jiān)持“嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時(shí)、必要審慎、注重實(shí)效”原則，力求做到事實(shí)清楚、問題精準(zhǔn)，建議明確具體、于法有據(jù)、切實(shí)可行，把檢察建議做到剛性、做成剛性。

3.健全完善協(xié)作機(jī)制。實(shí)踐中有的與被建議單位重“文來文往”、輕“人來人往”，對(duì)實(shí)際整改情況不掌握，與相關(guān)單位未建立起有效的協(xié)作配合機(jī)制，檢察建議落實(shí)責(zé)任體系尚未完全形成，助推社會(huì)治理的實(shí)效性不到位等等。針對(duì)此種問題要緊緊依靠黨委、人大、政府和社會(huì)各界等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持，與各方面建立健全常態(tài)化工作銜接與協(xié)作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方力量，以多種形式參與檢察建議工作，推動(dòng)形成社會(huì)治理合力。