高 飛

土地承包權(quán)是承包地“三權(quán)分置”政策確立的“三權(quán)”之一。2018 年12 月29 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉的決定》（此次修正的農(nóng)村土地承包法以下簡(jiǎn)稱新《農(nóng)村土地承包法》），承包地“三權(quán)分置”政策正式入法，土地承包權(quán)作為一種法律權(quán)利首次被新《農(nóng)村土地承包法》第9 條①新《農(nóng)村土地承包法》第9 條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。”所確認(rèn)，但該法并沒(méi)有對(duì)這種新型權(quán)利作出細(xì)致規(guī)定。為了落實(shí)承包地“三權(quán)分置”改革的要求，2020 年5 月28 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）完善了有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，并刪除了耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，但該法在條文中未使用“土地承包權(quán)”的法律概念。由于土地承包權(quán)始于政策表述，現(xiàn)行法律又沒(méi)有明確土地承包權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，致使如何理解土地承包權(quán)制度成為理論爭(zhēng)議點(diǎn)和實(shí)踐難題。本文擬以解讀新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》中的承包地“三權(quán)分置”規(guī)范為基礎(chǔ)，明晰土地承包權(quán)的性質(zhì)，歸整土地承包權(quán)的內(nèi)容，以期對(duì)推動(dòng)土地承包權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)有所幫助。

一、入法后的土地承包權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)

在農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，承包地“三權(quán)分置”政策確立了新的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，其重點(diǎn)在于強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，①孔祥智：《“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2017 年第3 期。故在該政策入法時(shí)，新《農(nóng)村土地承包法》第9 條主要圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的構(gòu)建展開(kāi)，而《民法典》也確認(rèn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。同時(shí)，根據(jù)黨和國(guó)家對(duì)集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的時(shí)代追求，《民法典》對(duì)集體所有權(quán)制度作出了細(xì)致的修改，“完善了集體所有權(quán)制度的核心內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了該權(quán)利內(nèi)涵的重要制度價(jià)值的回歸”，②高飛：《〈民法典〉集體所有權(quán)立法的成功與不足》，《河北法學(xué)》2021 年第4 期。為承包地“三權(quán)分置”政策中“落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)”的任務(wù)奠定了必要的制度基礎(chǔ)。相比較而言，“土地承包權(quán)”制度在承包地“三權(quán)分置”政策入法時(shí)未受到立法者的青睞。然而，這種情形并不能割裂各種農(nóng)村土地權(quán)利之間存在的體系效應(yīng)，也不意味著承包地“三權(quán)分置”政策入法后的“土地承包權(quán)”可以被擱置起來(lái)。相反，現(xiàn)行法律在土地承包權(quán)制度方面表現(xiàn)出的含糊態(tài)度，正好說(shuō)明在實(shí)踐中要實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)面臨極大的困難。由于土地承包權(quán)的性質(zhì)與該權(quán)利的功能、范圍、效力及救濟(jì)途徑等密切相關(guān)，故探討土地承包權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)路徑必須以明晰其性質(zhì)為出發(fā)點(diǎn)。

當(dāng)前，對(duì)于如何理解新《農(nóng)村土地承包法》第9 條確立的土地承包權(quán)之性質(zhì)，存在較為嚴(yán)重的分歧，其中存在以下代表性觀點(diǎn)。

第一，土地承包權(quán)由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所分置。該觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包權(quán)均由土地承包合同的承包方享有，只是土地承包權(quán)是承包地流轉(zhuǎn)后由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置而來(lái)，而實(shí)踐中取得土地承包權(quán)有兩個(gè)條件：其一，具有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，這反映的是成員屬性；其二，與發(fā)包方簽訂了土地承包合同，獲得了承包地，這反映的是財(cái)產(chǎn)屬性。③李飛、周鵬飛：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度——?jiǎng)⒄駛フ勣r(nóng)村土地承包法修改》，《山西農(nóng)經(jīng)》2019 年第1 期。由此可知，在解讀入法后的承包地“三權(quán)分置”制度時(shí)，該觀點(diǎn)嚴(yán)格遵循了承包地“三權(quán)分置”政策建立的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，但以此框定新《農(nóng)村土地承包法》第9 條中規(guī)定的土地承包權(quán)，則存在論證不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜毕?。一方面，該觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后分置出來(lái)的一種權(quán)利，這表明土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是兩種不同的權(quán)利；另一方面，該觀點(diǎn)認(rèn)為取得土地承包權(quán)須具備的條件是集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)承包方式取得承包地，而具備此種條件時(shí)承包方獲得的權(quán)利是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這又表明取得土地承包權(quán)就是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而暗含著土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上是同一權(quán)利。④高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學(xué)研究》2019 年第5 期?？梢?jiàn)，在理解入法后的土地承包權(quán)時(shí)，該觀點(diǎn)沒(méi)有將土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)清晰地區(qū)分開(kāi)來(lái)。鑒于這一觀點(diǎn)在法理上難以自圓其說(shuō)，學(xué)界在理解土地承包權(quán)時(shí)并未簡(jiǎn)單接受這種在形式上完全與承包地“三權(quán)分置”政策之表達(dá)相同的觀點(diǎn)，甚至部分直接參與立法的專家也對(duì)土地承包權(quán)的性質(zhì)作出了與此不同的解釋。⑤黃薇主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義》，北京：法律出版社，2019 年版，第44—45 頁(yè)。

第二，土地承包權(quán)是流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱。該觀點(diǎn)認(rèn)為：“在經(jīng)營(yíng)方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，承包方享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)并未改變，只是承包方行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式發(fā)生了改變而已，從直接行使轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接行使?！雹薅艥骶帲骸吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法解讀》，北京：中國(guó)法制出版社，2019 年版，第60 頁(yè)。因此，新《農(nóng)村土地承包法》無(wú)意將“土地承包權(quán)”作為一種新型民事權(quán)利對(duì)待，法律也沒(méi)有必要專門設(shè)置“土地承包權(quán)”來(lái)反映承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后的剩余權(quán)利。盡管該法第9 條中出現(xiàn)了“土地承包權(quán)”的概念，但該權(quán)利只能被理解為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后受到限制的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的便宜稱謂。⑦高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》。也就是說(shuō)，在集體承包土地上，存在代表公有制集體利益的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和代表承包農(nóng)戶利益的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而在承包方于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，剩下的則是土地承包權(quán)意義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。⑧龍衛(wèi)球：《民法典物權(quán)編“三權(quán)分置”規(guī)范的體系設(shè)置和適用》，《比較法研究》2019 年第6 期。有學(xué)者對(duì)此種意義上的土地承包權(quán)之性質(zhì)作出了更進(jìn)一步的分析，主張新《農(nóng)村土地承包法》第9 條中的“土地承包權(quán)并非指承包資格，而是指實(shí)際取得承包地的權(quán)利，是承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后剩余的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱或代稱，具有用益物權(quán)性質(zhì)，不是成員權(quán)性承包權(quán)”。①高海：《“三權(quán)”分置的法構(gòu)造——以2019 年〈農(nóng)村土地承包法〉為分析對(duì)象》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019 年 第1 期。如果對(duì)土地承包權(quán)的性質(zhì)作出此種界定，那么，新《農(nóng)村土地承包法》第9 條規(guī)定的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就不能由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解而來(lái)，所謂土地承包權(quán)只是派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)同義②房紹坤：《〈農(nóng)村土地承包法修正案〉的缺陷及其改進(jìn)》，《法學(xué)論壇》2019 年第5 期。，是“對(duì)承包農(nóng)戶所享有的分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的狀態(tài)描述”。③肖立梅：《論“三權(quán)分置”下農(nóng)村承包地上的權(quán)利體系配置》，《法學(xué)雜志》2019 年第4 期?？梢?jiàn)，該觀點(diǎn)沒(méi)有固守承包地“三權(quán)分置”政策中的“土地承包權(quán)”之性質(zhì)，而是使入法后的土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為同一概念。然而，在一部法律中為什么要用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包權(quán)這兩個(gè)不同的術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)同一權(quán)利，則是該觀點(diǎn)無(wú)法解決的疑問(wèn)。

第三，土地承包權(quán)是享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后的純剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，不宜將新《農(nóng)村土地承包法》第9 條中規(guī)定的土地承包權(quán)等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且土地承包權(quán)也不包含承包資格的內(nèi)容；土地承包權(quán)是以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，對(duì)承包地享有的剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)能的總和；土地承包權(quán)不是一種與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并列的獨(dú)立權(quán)利，不屬于不動(dòng)產(chǎn)登記的對(duì)象。④宋志紅：《論〈農(nóng)村土地承包法〉中的土地承包權(quán)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第1 期。在解讀土地承包權(quán)時(shí)，該觀點(diǎn)完全與承包地“三權(quán)分置”政策的規(guī)定相契合，也符合對(duì)新《農(nóng)村土地承包法》第9 條之規(guī)定的形式化理解，但其所述內(nèi)容并不能從新《農(nóng)村土地承包法》中的其他相關(guān)法律規(guī)則得到較為充分的證成，是脫離入法后的承包地“三權(quán)分置”制度體系而孤立理解新《農(nóng)村土地承包法》第9 條之規(guī)定的結(jié)果。而且，該觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包權(quán)入法在交易活動(dòng)中有利于順應(yīng)社會(huì)大眾直觀化的日常生活語(yǔ)言習(xí)慣，在學(xué)術(shù)研究上有利于強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)剩余權(quán)能的研究并清晰界定承包農(nóng)戶與土地經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。⑤宋志紅：《論〈農(nóng)村土地承包法〉中的土地承包權(quán)》。然而，以土地承包權(quán)表達(dá)這種制度不符合法律規(guī)則的建構(gòu)法理，新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》也均未為此提供進(jìn)一步的規(guī)則支持。

第四，土地承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員再次承包農(nóng)地的物權(quán)取得權(quán)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包權(quán)是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)，而基于土地承包權(quán)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，土地承包權(quán)則隨之內(nèi)嵌到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中，以至于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份屬性；抽離經(jīng)營(yíng)性權(quán)能后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的名稱和物權(quán)性質(zhì)雖然未發(fā)生變化，但其法律內(nèi)涵卻已經(jīng)大不相同，此時(shí)其轉(zhuǎn)化為“三權(quán)分置”政策所指的農(nóng)戶承包權(quán)，只承載承包農(nóng)戶的身份屬性及保障性權(quán)能，承包農(nóng)戶可以憑借保留的農(nóng)戶承包權(quán)在未來(lái)再次分配承包地時(shí)取得承包地；鑒于作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員再次初始取得承包地的權(quán)利，土地承包權(quán)是一種物權(quán)取得權(quán)。⑥徐超：《承包地“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的權(quán)利屬性界定》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第7 期。該觀點(diǎn)明晰了土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成邏輯，但同樣也引發(fā)了諸多疑問(wèn)：土地承包權(quán)既然是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，土地承包權(quán)的制度使命就已經(jīng)完成，此時(shí)為什么要將土地承包權(quán)內(nèi)嵌到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中呢？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在抽離經(jīng)營(yíng)性權(quán)能后，該權(quán)利便轉(zhuǎn)化為具有身份屬性的作為物權(quán)取得權(quán)的土地承包權(quán)，此時(shí)怎么能夠說(shuō)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的名稱沒(méi)有變化呢？可見(jiàn)，該觀點(diǎn)并沒(méi)有從內(nèi)容上厘清土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的制度關(guān)聯(lián)。

第五，土地承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員（社員）資格。該觀點(diǎn)認(rèn)為，由于土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)被理解為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，故不必也無(wú)法在法律中對(duì)其予以界定，這是新《農(nóng)村土地承包法》僅僅在第9 條中提及該權(quán)利而未對(duì)其內(nèi)容加以明確規(guī)定的主要原因。⑦陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實(shí)現(xiàn)障礙的解除——評(píng)〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。盡管如此，新《農(nóng)村土地承包法》將承包地“三權(quán)分置”政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則時(shí)，在法律話語(yǔ)的選擇方面存有糾結(jié)、搖擺、模糊的立法心緒，以至于在踐行承包地“三權(quán)分置”政策的制度意蘊(yùn)之法律術(shù)語(yǔ)使用上蕪雜難辨，導(dǎo)致土地承包權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)還是承包資格不明、土地承包權(quán)與該法第5 條規(guī)定的承包資格如何協(xié)調(diào)面臨困境等缺陷。①陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實(shí)現(xiàn)障礙的解除——評(píng)〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》。可見(jiàn)，該觀點(diǎn)雖然重視踐行承包地“三權(quán)分置”政策的制度精神，但在理解“土地承包權(quán)”的性質(zhì)時(shí)卻沒(méi)有拘泥于承包地“三權(quán)分置”制度的政策表述，而是考慮了政策上升為法律規(guī)則時(shí)立法表達(dá)的特殊性。由于新《農(nóng)村土地承包法》第9 條將土地承包權(quán)與承包方“流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”聯(lián)系在一起，因此，該規(guī)定是否準(zhǔn)確反映了新《農(nóng)村土地承包法》第9 條規(guī)定的土地承包權(quán)之內(nèi)涵也受到些許質(zhì)疑。

整理上述代表性觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，它們體現(xiàn)了三種不同的解讀思路：（1）土地承包權(quán)是一種獨(dú)立的權(quán)利類型，該權(quán)利的內(nèi)容包含在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中。根據(jù)該種思路，土地承包權(quán)是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的一種新型權(quán)利，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人未流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，土地承包權(quán)被土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容所遮掩。這種思路與承包地“三權(quán)分置”政策的話語(yǔ)表述相一致，上述第一種代表性觀點(diǎn)便持此種思路，第三種代表性觀點(diǎn)與此類似，大致也可以歸入此種思路。（2）土地承包權(quán)不是一種獨(dú)立的權(quán)利類型，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱。該種思路形成的目的在于：便于和現(xiàn)行制度相銜接，妥適處理“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”之間的關(guān)系；減少修改法律的難度，降低制度變遷成本；與現(xiàn)行法之下對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)的通常理解相符合。②高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，北京：人民法院出版社，2019 年版，第43—44 頁(yè)。依據(jù)這種思路，土地承包權(quán)所具有的身份屬性進(jìn)入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中，從而改變了原有法律中確立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)。上述第二種代表性觀點(diǎn)持此種思路，第四種代表性觀點(diǎn)與此類似，只不過(guò)更加關(guān)注土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的續(xù)包權(quán)之實(shí)現(xiàn)。（3）土地承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的組成部分。根據(jù)該種思路，具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格才能享有土地承包權(quán)，而土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果就是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，故土地承包權(quán)不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容。上述第五種代表性觀點(diǎn)持此種思路。

二、土地承包權(quán)的性質(zhì)之界定

新《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包權(quán)制度的規(guī)定著墨不多，致使在界定土地承包權(quán)的性質(zhì)時(shí)困難重重。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)以承包地“三權(quán)分置”政策擬達(dá)成的制度目標(biāo)為基礎(chǔ)，對(duì)入法后的土地承包權(quán)之性質(zhì)作出符合農(nóng)村土地法律制度運(yùn)行機(jī)理的界定，以便使之發(fā)揮出預(yù)期的制度實(shí)效。

在我國(guó)，“‘三農(nóng)’制度的階段性演變（積極與消極），主要原因是由政府追求的政策目標(biāo)所導(dǎo)致，政府是‘三農(nóng)’制度變遷的主導(dǎo)力量，‘三農(nóng)’制度變遷是一種政府主導(dǎo)型變遷方式”。③彭新萬(wàn)：《我國(guó)“三農(nóng)”制度變遷中的政府作用研究（1949—2007 年）》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009 年版，第31—32 頁(yè)。這種政府主導(dǎo)型制度變遷方式也是新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村土地制度的發(fā)展模式，時(shí)至今日都沒(méi)有發(fā)生根本性改變。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱2014 年中央一號(hào)文件）首次明確提出承包地“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)改革，后來(lái)黨和國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策來(lái)推進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的完善。其中，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕67 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《關(guān)于完善三權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》）是對(duì)承包地“三權(quán)分置”政策作出的規(guī)定最全面的政策文本，也是對(duì)土地承包權(quán)內(nèi)容作出的最明確、最完整之表達(dá)的政策文件。因此，對(duì)于界定入法后的土地承包權(quán)之性質(zhì)而言，該意見(jiàn)擬實(shí)現(xiàn)的“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的制度目標(biāo)無(wú)疑是主要的政策源泉。

《關(guān)于完善三權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》明確列舉了“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)”的具體內(nèi)容：“農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。”根據(jù)上述內(nèi)容，承包地“三權(quán)分置”政策中的土地承包權(quán)之主要規(guī)范意旨有四：（1）農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度以農(nóng)戶承包權(quán)為基礎(chǔ)。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是實(shí)行農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的表征，該權(quán)利不可能作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度產(chǎn)生之前提，故農(nóng)戶承包權(quán)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生之前即已存在。（2）取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶享有的土地承包權(quán)得到實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。因?yàn)椤皩?duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”正是現(xiàn)行法中規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該權(quán)利是土地承包權(quán)人在“承包土地”后依法享有的權(quán)利，這說(shuō)明土地承包權(quán)沒(méi)有包含于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容之中。（3）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭才能享有土地承包權(quán)，其在流轉(zhuǎn)承包地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，農(nóng)民家庭享有的土地承包權(quán)不隨之流轉(zhuǎn)。（4）土地承包權(quán)只能由具有特定資格的農(nóng)民家庭享有，是一種具有專屬性的權(quán)利。既然土地承包權(quán)人的地位不能被取代，土地承包權(quán)又不能被非法剝奪和限制，那么土地承包權(quán)就應(yīng)當(dāng)專屬于土地承包權(quán)人而不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

由于政策并不追求概念的精確表達(dá)，政策內(nèi)容往往表現(xiàn)出綱領(lǐng)性、方向性和宣示性的特點(diǎn)，故其內(nèi)容常常顯得較為模糊。①耿卓：《承包地“三權(quán)分置”政策入法的路徑與方案——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第6期?！蛾P(guān)于完善三權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中關(guān)于土地承包權(quán)的規(guī)定也不例外，但整體來(lái)看，該意見(jiàn)在土地承包權(quán)方面關(guān)注的焦點(diǎn)在于：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將承包地流轉(zhuǎn)后，仍然享有在本輪承包期限屆滿后續(xù)包承包地的權(quán)利。同時(shí)，盡管該意見(jiàn)明確提出“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行”，但也強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式”?？梢?jiàn)，其沒(méi)有將農(nóng)戶承包權(quán)等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，或?qū)⒅暈橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容之組成部分。

承包地“三權(quán)分置”政策入法后，所涉大多數(shù)規(guī)范都屬于民法規(guī)范的范疇。在當(dāng)代社會(huì)生活中，為了給民事主體提供幾乎全部的可供裁判的行為規(guī)范，民法擁有數(shù)量極其龐大的規(guī)范群，這些規(guī)范全體不是像一麻袋土豆一樣毫無(wú)關(guān)聯(lián)地堆積在一起，而是按照科學(xué)的邏輯形成一個(gè)統(tǒng)一且和諧的整體，這就是自古以來(lái)立法者、司法界和法學(xué)界一直共同追求的民法體系化目標(biāo)。②孫憲忠：《權(quán)利體系與科學(xué)規(guī)范：民法典立法筆記》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018 年版，第63 頁(yè)。因此，在新《農(nóng)村土地承包法》中，盡管只有第9 條明確使用了土地承包權(quán)的概念，但不少學(xué)者并沒(méi)有將研究視野限于該條的文字表述，而是從法律規(guī)則體系化闡釋出發(fā)，認(rèn)為該法第5 條也是關(guān)于土地承包權(quán)的規(guī)定。新《農(nóng)村土地承包法》第5 條③本條沿襲了原《農(nóng)村土地承包法》第5 條的規(guī)定，此次修正時(shí)在內(nèi)容上沒(méi)有變化。的規(guī)定是：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”有立法部門和政府涉農(nóng)部門的專家在解讀該條時(shí)強(qiáng)調(diào)，“由于每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員在本集體經(jīng)濟(jì)組織中均享有成員權(quán)，也由于農(nóng)村土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和基本生活保障，因此每個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員都享有土地承包權(quán)”。④劉振偉、韓俊主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法導(dǎo)讀》，北京：中國(guó)法制出版社，2020 年版，第12 頁(yè)。另參見(jiàn)黃薇主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義》，北京：法律出版社，2019 年版，第25 頁(yè)。雖然將新《農(nóng)村土地承包法》第9 條中規(guī)定的“土地承包權(quán)”理解為第5 條規(guī)定的承包農(nóng)村土地的權(quán)利略顯別扭，與第9條規(guī)定的字面理解也存在一定的偏差，不過(guò)，這種理解在法理上卻能夠自洽，只是此時(shí)第9 條規(guī)定中的土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人續(xù)包承包地的權(quán)利，第5 條中規(guī)定的承包土地的權(quán)利則既包含初次承包權(quán)，也包含續(xù)包權(quán)。對(duì)入法后的土地承包權(quán)作出此種理解，不僅能夠確保新《農(nóng)村土地承包法》第9 條與第5條實(shí)現(xiàn)制度對(duì)接，而且對(duì)相關(guān)規(guī)則在實(shí)踐中的適用也多有助益，還能夠通過(guò)法律規(guī)則將《關(guān)于完善三權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中規(guī)定的土地承包權(quán)不因流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而喪失的政策意旨固定下來(lái)。

可見(jiàn)，入法后的土地承包權(quán)在本質(zhì)上屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的承包資格，此種意義上的土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)歸入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)中的自益權(quán)范疇。這就決定了農(nóng)戶不是在取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后才享有土地承包權(quán)，而是在享有土地承包權(quán)時(shí)才有資格取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。“由于我國(guó)現(xiàn)行法律制度未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員權(quán)利進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，致使相關(guān)內(nèi)容散見(jiàn)于不同規(guī)范性文件之中，一定程度上影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?！雹俑唢w：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，《法學(xué)研究》2016 年第3 期。因此，為明晰土地承包權(quán)的性質(zhì)，必須構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度，并明確將土地承包權(quán)納入成員權(quán)的內(nèi)容之中。

三、土地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的內(nèi)容十分廣泛，土地承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的利益分配請(qǐng)求權(quán)之一。為使土地承包權(quán)在農(nóng)村土地權(quán)利制度運(yùn)行過(guò)程中得到切實(shí)保護(hù)，應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)以下三個(gè)方面。

（一）土地承包權(quán)是一種資格權(quán)

結(jié)合新《農(nóng)村土地承包法》第5 條的規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種資格權(quán)，也就是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份緊密相關(guān)的請(qǐng)求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配財(cái)產(chǎn)利益的權(quán)利，②陳小君：《我國(guó)農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學(xué)》2017 年第2 期。而不是已經(jīng)實(shí)際取得的土地權(quán)利?；谶@種資格權(quán)，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利”，③新《農(nóng)村土地承包法》第19 條第（一）項(xiàng)。任何組織和個(gè)人都不得違背農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意愿，迫使其放棄承包土地。

可見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使土地承包權(quán)時(shí)能否實(shí)際獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，取決于該集體經(jīng)濟(jì)組織的土地分配現(xiàn)狀：若集體土地承包工作已經(jīng)完成，且該集體無(wú)預(yù)留的機(jī)動(dòng)地或新增耕地可供承包的，則受客觀條件限制，未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員即便行使其享有的土地承包權(quán)，也無(wú)法實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。④戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度研究》，北京：法律出版社，2016 年版，第208 頁(yè)。新《農(nóng)村土地承包法》第29 條的規(guī)定⑤新《農(nóng)村土地承包法》第29 條規(guī)定：“下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；（二）通過(guò)依法開(kāi)墾等方式增加的；（三）發(fā)包方依法收回和承包方依法、自愿交回的?！痹摋l是在原《農(nóng)村土地承包法》第28 條基礎(chǔ)上修改而來(lái)，僅在第三項(xiàng)增加了“發(fā)包方依法收回”的情形。正是此種制度精神的反映。

在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加以區(qū)分，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其行使土地承包權(quán)后轉(zhuǎn)化而來(lái)的實(shí)體收益權(quán)，而行使土地承包權(quán)后是否發(fā)生此種轉(zhuǎn)化的法律效果，則受制于諸多主、客觀因素。⑥陳小君：《我國(guó)農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學(xué)》2017 年第2 期。當(dāng)然，即便農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使土地承包權(quán)后未能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其依然享有土地承包權(quán)，從而有資格在未來(lái)?xiàng)l件具備時(shí)通過(guò)行使該權(quán)利取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）土地承包權(quán)的類型

從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)實(shí)踐來(lái)看，土地承包權(quán)可以分為初次承包權(quán)和續(xù)包權(quán)兩種類型。初次承包權(quán)和續(xù)包權(quán)都不是嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，而是對(duì)相關(guān)法律條文之內(nèi)容的歸納。

初次承包權(quán)指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員第一次依法承包集體土地以取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。參與農(nóng)村土地第一輪承包的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，均為通過(guò)行使初次承包權(quán)而取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》第29 條的規(guī)定，新增人口取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是行使初次承包權(quán)的法律后果。

續(xù)包權(quán)指的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包期限屆滿后，依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定繼續(xù)承包的權(quán)利。續(xù)包權(quán)規(guī)定于新《農(nóng)村土地承包法》第21 條第2 款①新《農(nóng)村土地承包法》第21 條第2 款規(guī)定：“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)。”和《民法典》第332 條第2 款②《民法典》第332 條第2 款規(guī)定：“前款規(guī)定的承包期限屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定繼續(xù)承包?！?。續(xù)包權(quán)是在原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包期限屆滿之后重新承包原承包地，從而取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。由于原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因承包期限屆滿而消滅，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人必須基于續(xù)包權(quán)與發(fā)包方重新簽訂土地承包合同，才能再次取得原承包地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，享有續(xù)包權(quán)的主體只能是原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

然而，續(xù)包權(quán)是土地承包權(quán)的類型之一，享有該權(quán)利的主體當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包期限屆滿后是否能夠行使續(xù)包權(quán)，取決于其是否仍然享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份?！凹彝?nèi)的某個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員在家庭承包土地以后喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，該成員即喪失了再次承包集體土地的權(quán)利，但是其家庭已經(jīng)取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不應(yīng)因此而受影響?！雹酆螌氂裰骶帲骸丁粗腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉釋義》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2019 年版，第21 頁(yè)。可見(jiàn)，續(xù)包權(quán)的行使須具備兩個(gè)條件：其一，行使主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；其二，行使主體已實(shí)際享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為：“只要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人沒(méi)有明確表示不愿意繼續(xù)承包，該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人就享有在原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同期限屆滿時(shí)繼續(xù)承包土地的權(quán)利?！雹茏罡呷嗣穹ㄔ好穹ǖ湄瀼貙?shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組主編：《中華人民共和國(guó)民法典物權(quán)編理解與適用》（下），北京：人民法院出版社，2020 年版，第658 頁(yè)。該觀點(diǎn)簡(jiǎn)單地將續(xù)包權(quán)賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，而沒(méi)有明確行使續(xù)包權(quán)的原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否仍具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不是對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范的妥當(dāng)解讀。

在實(shí)踐中，須強(qiáng)調(diào)的是，進(jìn)城落戶農(nóng)戶在喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份后，盡管在現(xiàn)有承包期限內(nèi)依然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但其不應(yīng)當(dāng)再享有下一輪承包集體土地的續(xù)包權(quán)。⑤高飛：《進(jìn)城落戶農(nóng)戶承包地處理的困境與出路》，《法學(xué)論壇》2019 年第5 期。同時(shí)，依據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》第34 條的規(guī)定，承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶后，“由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止”，其中無(wú)論是新的承包關(guān)系還是原有承包關(guān)系，都應(yīng)該理解為存在于本輪承包期限內(nèi)的承包關(guān)系。由此可知，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形下，享有被流轉(zhuǎn)的承包地的續(xù)包權(quán)之主體應(yīng)當(dāng)是原承包方，而不是該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方。

此外，由于我國(guó)現(xiàn)行法律明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的續(xù)包權(quán)，故發(fā)包方不能于第二輪土地承包期限屆滿后收回承包地，制定承包方案重新分配承包地，也不能在簽訂新的土地承包合同時(shí)要求承包方支付承包費(fèi)。⑥王利明主編：《中國(guó)民法典評(píng)注·物權(quán)編》（下），北京：人民法院出版社，2021 年版，第487 頁(yè)。這種做法對(duì)于尚未通過(guò)行使土地承包權(quán)而實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員來(lái)說(shuō)，顯得不太公平，但是，此種法律規(guī)范“在實(shí)際效果上相當(dāng)于把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成了‘無(wú)期物權(quán)’，給農(nóng)民（含牧民）吃了一顆定心丸，使其不必?fù)?dān)心其承包地失去，完全可以放心地對(duì)承包地投入，避免短期效應(yīng)”。⑦崔建遠(yuǎn)：《中國(guó)民法典釋評(píng)·物權(quán)編》（下卷），北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020 年版，第101 頁(yè)?？梢?jiàn)，此舉是為了保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變以改善耕作條件而采取的必要舉措。

（三）對(duì)確權(quán)確股不確地的處置

2014 年中央一號(hào)文件提出：“切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地?！?015 年中央一號(hào)文件（即中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》）要求：“對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍?！?015 年1 月，原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見(jiàn)》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2 號(hào)）強(qiáng)調(diào)：“實(shí)行確權(quán)確股不確地的，也要向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，并注明確權(quán)方式為確權(quán)確股；承包方有意愿要求的，發(fā)包方可以向承包方頒發(fā)農(nóng)村集體的土地股權(quán)證?！边@些政策文件將“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”在實(shí)踐中的運(yùn)作模式區(qū)分為兩種形態(tài)：一種是確權(quán)確地，另一種是確權(quán)確股不確地。

所謂確權(quán)確地，是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一組織集體土地發(fā)包時(shí)，通過(guò)家庭承包方式將集體土地分配給承包方經(jīng)營(yíng)，并由承包方享有該承包地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。所謂確權(quán)確股不確地，是指將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)，該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使土地承包權(quán)的法律后果便是擁有該股權(quán)，同時(shí)其不再實(shí)際取得承包地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使土地承包權(quán)后，其行使后果通常表現(xiàn)為確權(quán)確地，確權(quán)確股不確地只是確權(quán)確地的一種變通形式。根據(jù)我國(guó)政策的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)，要堅(jiān)持確權(quán)確地為主，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用。對(duì)農(nóng)村土地已經(jīng)承包到戶的，都要確權(quán)到戶到地。實(shí)行確權(quán)確股不確地的條件和程序，由省級(jí)人民政府有關(guān)部門作出規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)民土地承包權(quán)益。不得違背農(nóng)民意愿，行政推動(dòng)確權(quán)確股不確地，也不得簡(jiǎn)單地以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強(qiáng)迫不愿確股的農(nóng)民確股?！雹僭r(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見(jiàn)》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2 號(hào)）。可見(jiàn)，以“確權(quán)確股不確地”模式來(lái)實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)具有嚴(yán)格的限制，在實(shí)踐中不可盲目推行該種模式。

盡管確權(quán)確股不確地所涉的法律關(guān)系較確權(quán)確地更為復(fù)雜，但既然黨和國(guó)家政策的關(guān)注點(diǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證，且認(rèn)可其是家庭承包的一種特殊形式，那么完全可以從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股視角來(lái)理解確權(quán)確股不確地的法律關(guān)系。首先，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地承包權(quán)為基礎(chǔ)，確定各成員可實(shí)際獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)便是各成員用來(lái)入股的財(cái)產(chǎn)；其次，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)，確定各成員入股到該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后的股份份額；最后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理該土地，所獲收益由入股的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照股份份額分配。其中，由于股份是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的變形，而確定股份又是農(nóng)村土地家庭承包的特殊形式，故只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格取得該種股份。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有此種股份應(yīng)當(dāng)受到30 年承包期限的制約，在承包期限屆滿時(shí)享有股權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也需要通過(guò)行使續(xù)包權(quán)方能繼續(xù)享有股份份額。

四、結(jié)語(yǔ)

承包地“三權(quán)分置”政策入法后，土地承包權(quán)被新《農(nóng)村土地承包法》確認(rèn)為一種新型權(quán)利，從而使我國(guó)的農(nóng)村土地權(quán)利體系更加完備。在現(xiàn)行法律對(duì)土地承包權(quán)的規(guī)定較為粗略的情形下，以“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的政策意蘊(yùn)為指導(dǎo)，整合新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》中有關(guān)土地承包權(quán)的零散規(guī)定，務(wù)實(shí)界定土地承包權(quán)的性質(zhì)，并探尋土地承包權(quán)在運(yùn)行實(shí)踐中亟待解決的疑難問(wèn)題，無(wú)疑是土地承包權(quán)得以有效實(shí)現(xiàn)的必要路徑。