郝亞光

一、問題提出及文獻梳理

代表性和問責制是民主的核心要素。作為理想型完美政府的代議制政府，①密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務印書館，2009 年版，第34 頁。對公眾負責是其應有之義。然而，任何官僚制行政總是傾向于排斥公眾，利用自身優(yōu)勢盡可能隱匿相關信息，以免行動受到批評。②韋伯：《經(jīng)濟與社會》（第2 卷），閻克文譯，上海：上海人民出版社，2010 年版，第1132 頁。特別是在政治上成功生存的政治家和公職人員，更善于逃避責任，為不受歡迎的行動或決定提供各種解釋以避免受到指責，③McGraw K.M.，“Avoiding blame：An experimental investigation of political excuses and justifications”，British Journal of Politi?cal Science，1990，20(1).甚至利用自己的專業(yè)知識系統(tǒng)地誤導立法者，并得出完全相反的結論。④Lupia A.，McCubbins M.D.，“Learning from oversight：Fire alarms and police patrols reconstructed”，JL Econ.&Org.，1994，10.在西方式民主的政治實踐中，不但產(chǎn)生了限制議程、重設議程、互相推諉、行為慣性等具體避責技術，⑤Weaver R.K.，“The politics of blame avoidance”，Journal of public policy，1986.而且形成了機構策略、表象策略和政策策略等避責策略，①Hood C.，“What happens when transparency meets blame-avoidance？”，Public Management Review，2007，9(2).Dubnick，Melvin，Clarifying Accountability：An Ethical Theory Framework，In Public Sector Ethics：Finding and Implementing Values (Routledge Studies in Governance and Public Policy)，edited by Charles Sampford，Noel Preston，and C.-A Bois.New York：Federation Press，1998:pp.68–81.還出現(xiàn)了動態(tài)選擇的避責模型。②Hood C.，Jennings W.，Copeland P.，“Blame avoidance in comparative perspective：Reactivity，staged retreat and effica?cy”，Public Administration，2016，94(2).蔡永順基于大量中國案例的研究發(fā)現(xiàn)，中國政府公務人員與西方國家一樣有強烈的動機規(guī)避指責和懲罰。其中，封鎖信息渠道、逃避責任（找替罪羊）、動員社會網(wǎng)絡是其常用手段。③Cai Y.，State and agents in China：Disciplining government officials，Stanford University Press，2014：p.137.隨著地方政府改革創(chuàng)新的推動，不但出現(xiàn)了下級官員向上級的反向避責，④鄧大才：《反向避責：上位轉(zhuǎn)嫁與逐層移責——以地方政府改革創(chuàng)新過程為分析對象》，《理論探討》2020 年第2 期。而且衍生出府際聯(lián)合的避責，⑤李曉飛：《行政發(fā)包制下的府際聯(lián)合避責：生成、類型與防治》，《中國行政管理》2019 年第10 期。避責現(xiàn)象不斷滋生蔓延。⑥倪星、王銳：《權責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》2018 年第5 期。然而，在河長制推行過程中，地方政府（主官）不但沒有逃避責任，反而主動邀請社會監(jiān)督。如：蘇州市吳江區(qū)在河長制公示牌的基礎上，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”為河湖制作了“電子身份證”，方便民眾監(jiān)督治水進度；貴州省從江縣自主研發(fā)“巡河寶”新媒體平臺，方便當?shù)孛癖姳O(jiān)督河長履職；天津市、云南大理州、上海市閔行區(qū)主動向社會招募河長制社會監(jiān)督員甚至組建社會監(jiān)督團，自愿接受社會的監(jiān)督、問責。這種自我強加的問責——超越法律要求的做法，在其他國家也有類似違背常理的現(xiàn)象，西方學者對此做了探索性研究，認為其發(fā)生的邏輯有二。

一是道德推動的適當性邏輯。問責制不僅是一種機制，更是一種美德。⑦Bovens M.，“Two Concepts of Accountability：Accountability as a Virtue and as a Mechanism”，West European Politics，2010，33(5).政府組織與地方主官在“遵循被社會認為是正常的、真實的、正確的或者好的規(guī)定，不考慮后果和預期的效用”⑧March J.G.，Olsen J.P.，“The logic of appropriateness”，In Goodin,Robert E.(ed.), The Oxford handbook of political science,Oxford University Press,2011:p.478.的適當性邏輯下，主動接受問責，甚至“專門請”社會問責。馬奇和奧爾森發(fā)現(xiàn)，為解決委托人與代理人之間監(jiān)視的困難，通過對等的、相互控制的授權，實現(xiàn)正當性的期望并不全面。以互惠為條件的信任，僅僅是在政治中的延伸。事實上，與政治機構授權相關的信任就像勞動分工本身一樣，不是一個明確的契約，而是一個適當行為的規(guī)則。⑨March J.G.，Olsen J.P.，Rediscovering institutions，Simon and Schuster，2010：p.27.這種適當性行為背后的邏輯，本質(zhì)上是價值觀對行為的道德約束。在諾齊克看來，道德的能動性主要體現(xiàn)在道德推力與道德拉力兩個方面。所謂道德推力，是指個體的價值觀對自身行為的要求。如我要做一個“好人”或有道德的人。所謂道德拉力，是指他人價值觀對我的行為的期待。別人希望我要做一個“好人”或有道德的人。⑩Nozick R.，Philosophical explanations，Harvard University Press，1981：p.401.當?shù)赖峦屏Υ笥诨虻扔诘赖吕r，道德推動的適當性邏輯便開始發(fā)揮作用，即問責的自愿性道德行為發(fā)生。為更容易理解道德理論下自愿性問責的行為邏輯，杜布尼克在諾齊克的基礎上建構了責任的倫理學分析框架。杜布尼克將道德視為一項制度，從法律、組織、專業(yè)和政治四個維度研究發(fā)現(xiàn)，問責制度下法律體系、政府組織回應性、公務員的責任感以及政治回應性僅僅是道德拉力的表現(xiàn)，而法律意識的內(nèi)化、政府組織的主動性回應、公務員的忠誠和政治的主動性回應構成了道德的推力。?Hood C.，“What happens when transparency meets blame-avoidance？”，Public Management Review，2007，9(2).Dubnick，Melvin，Clarifying Accountability：An Ethical Theory Framework，In Public Sector Ethics：Finding and Implementing Values (Routledge Studies in Governance and Public Policy)，edited by Charles Sampford，Noel Preston，and C.-A Bois.New York：Federation Press，1998:pp.68–81.道德推力與道德拉力共同作用形成的自愿問責，便是“適當性邏輯”作用的結果。

二是立法威脅下的結果性邏輯。庫普認為公共組織之所以選擇自愿問責制，除了適當性邏輯，還有因立法性威脅作出的反應。①Koop C.，“Theorizing and explaining voluntary accountability”，Public Administration，2014，92(3).為衡量公共組織問責自愿性程度的差異，庫普利用荷蘭103 個獨立機構自愿問責數(shù)據(jù)，借用線性回歸最小平方模型和有序logit 模型檢驗5 種自愿性問責假設的影響因素，發(fā)現(xiàn)：1.公共組織處理政治上的問題越突出，越傾向于承諾自愿承擔責任，以便先發(fā)制人地制定更多的法律規(guī)定。2.相較于負責監(jiān)督管理的公共組織而言，提供公共服務的公共組織更注重民眾的反饋，更愿意主動接受問責，一方面是為了縮小公共服務的提供者與消費者之間的距離，另一方面是迫于政治家們要求其及時回應民眾問責的壓力。3.鑒于公共資金使用合法性、高效性和有效性要求，②Bovens M.，“Analysing and assessing accountability：A conceptual framework”，European law journal，2007，13(4).依靠政府供資的公共組織必然比依靠私營部門供資的公共組織更傾向于主動性問責；對公共資金使用負責的政治家們也更關心政府資助組織的財務管理及問責制的實施。4.雖然依據(jù)私法設立的公共組織在獲得政府授權時擁有與依據(jù)公法設立的公共組織相似的公共權力，但民眾并不認同其為政府組織。③Schroten K.，De overheidsstichting op het niveau van de centrale overheid，Universiteit Utrecht,2000.同時，政治家們則認為依據(jù)公法設立的公共組織比私法組織更應承擔責任。5.一個公共組織存續(xù)的時間越長，提供自愿性問責的必要性、積極性越低；對于年輕的公共組織而言，更需要提供自愿性問責。④Stinchcombe A.L.，“Organizations and social structure”，Handbook of organizations，1965，44(2).

然而，在委托代理理論家們看來，為規(guī)避代理人不忠實追求委托人利益的風險而建立的問責制，不論采用什么樣的問責方式（強制或自愿），均會對代理人產(chǎn)生負面影響。對于代理人在問責負面影響下的真實動機，自愿性問責的實證性研究有所不足。若僅因為立法威脅的外部壓力，才產(chǎn)生“自愿性問責”，菲爾普對問責“自愿性”的真實性提出了質(zhì)疑。⑤Philp M.，“Delimiting democratic accountability”，Political Studies，2009，57(1).鑒于自愿性問責理論研究的不足，卡斯滕通過對荷蘭與比利時12 個政治問責典型案例的比較研究，發(fā)掘了代理人在現(xiàn)實社會政治環(huán)境中自愿性問責行為的驅(qū)動因素和形式（見表1）。⑥Karsten N.，“Scrutinize me，please! The drivers，manifestations and implications of accountability-seeking behaviour”，Pub?lic administration，2015，93(3).本文擬借助卡斯滕研究自愿性問責動機的成果，從民主制度與行為策略兩個維度對中國河長制中出現(xiàn)自愿性問責行為的“自愿性”動因作進一步剖析。

二、自愿性問責的內(nèi)生動力：人民民主的制度需求

在現(xiàn)代民主社會，世界各國與政府業(yè)已形成“為民負責”的共識，并為此許下承諾。為履行這一承諾，各國政府采用了不同的民主制度、民主形式和民主手段。特別是在人民當家做主的社會主義中國，人民不僅擁有國家的一切權力，而且在國家政治生活和社會生活的方方面面發(fā)揮當家做主的作用。以追求善治為目標的政府，愿意向民眾提供自身行為的信息和解釋，并可能因此被問責乃至受到制裁，是人民民主制度發(fā)展的內(nèi)在要求。

（一）公開：主權在民的問責要求

在中國，一切權力屬于人民，一切權力來自人民，人民是國家的真正主人，通過人民代表大會制度實現(xiàn)人民當家做主的權力。由人民代表大會制度產(chǎn)生的國家行政機關、審判機關、監(jiān)察機關、檢察機關，是一個“完善的政府的理想類型”。這種理想類型便是“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權，這種權力在每一種政體都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權力。無論什么時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人”。①密爾：《代譯制政府》，汪瑄譯，第65 頁。這種代議制政體，既能保證人民始終控制公共權力，又能實現(xiàn)政府管理的善治，其奧妙在于公共權力的兩次委托授權，即“通過代議制實現(xiàn)了政治權力的所有權（人民）和使用權（議會）的分離，通過官僚制實現(xiàn)了政府權力控制權（議會）和具體事務操作權（官僚）的分離”。②王彩波：《西方政治思想史：從柏拉圖到約翰·密爾》，北京：中國社會科學出版社，2004 年版，第47 頁。

各級政府機構、政治領導人以及公務人員作為代理人，要么對各級人民代表大會（委托機構）負責，要么對委托其職權的上級機構負責。囿于種種原因，委托代理關系常常出現(xiàn)代理問題。為限制委托人行使自由裁量權，③Philp M.，“Delimiting democratic accountability”，Political Studies，2009，57(1).確保代理人忠實于委托人，④Broadbent J.，Laughlin R.，“Control and legitimation in government accountability processes：the private finance initiative in the UK”，Critical perspectives on accounting，2003，14(1-2).問責制便應運而生。問責制得以實現(xiàn)的前提是代理人向委托人提供必要的行為信息和說明。如政府的支出必須獲得公民的同意且履行正當程序，資源的利用不但要有效，而且要達到預期結果。⑤周亞越：《行政問責制研究》，北京：中國檢察出版社，2006 年版，第285 頁。作為涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)的河湖管理保護，不僅關乎綠色發(fā)展理念的落實，而且影響生態(tài)文明建設的推進，⑥《中國政策匯編2016》編寫組編：《中國政策匯編》2016 年第1 卷，北京：中國言實出版社，2017 年版，第409 頁。需要各級政府及公務人員及時向公眾說明水環(huán)境治理的進度與成效，更需要“堅持以公開促公正、以透明保廉潔，增強主動公開、主動接受監(jiān)督的意識，讓暗箱操作沒有空間”。⑦《習近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第149 頁。為此，在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）和水利部辦公廳發(fā)布的《關于印發(fā)〈“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）〉的通知》中明確要求，既要“加強同級黨委政府督察督導、人大政協(xié)監(jiān)督、上級河長對下級河長的指導監(jiān)督”，也要“運用現(xiàn)代化信息技術手段，拓展、暢通監(jiān)督渠道，主動接受社會監(jiān)督”。

（二）透明：權力實現(xiàn)的問責條件

在密爾看來，代議制政府的優(yōu)點在于“允許所有各階級的人最廣泛地參與具體的司法和行政事務……尤其是通過最大可能的公開自由討論”。⑧密爾：《代譯制政府》，汪瑄譯，第82 頁。公民廣泛參與國家權力、開展公開自由討論的前提在于知情權。公民能否輕松而準確地獲取和掌握各級政府公權力的相關信息，取決于信息的透明度。因此，詹姆斯·麥迪遜早在1822 年便宣稱：“一個沒有大眾信息或者沒有獲取信息手段的大眾政府，只不過是一場鬧劇或者一場悲劇的序幕，或者兩者兼而有之?！雹費adison J.，Selected Writings of James Madison，Hackett Publishing，2006：p.308.盡管任何官僚制成員都可以利用內(nèi)部優(yōu)勢對相關信息和意圖進行保密，但人民主權理論、委托代理理論以及合法性理論都要求代行公權力的政府與人員積極向社會公開信息。雖然信息的公開透明并不一定必然帶來問責，②Fox J.，“The uncertain relationship between transparency and accountability”，Development in practice，2007，17(4-5).但是掌握及時、完整、準確的針對性透明信息，將促成公民的問責行動。③Fung A.，Graham M.，Weil D.，F(xiàn)ull disclosure：The perils and promise of transparency，Cambridge University Press，2007：p.16.

針對性透明信息，一般具有三個關鍵要素。一是以民眾為中心的信息公開透明，及時關注信息使用者的需求和興趣，花費較少的時間和精力獲取有價值的信息，能夠感知信息價值。二是透明信息提供的格式、發(fā)布的地點（途徑、媒介）和時間符合民眾日常的習慣或慣例，以實現(xiàn)政府部門的信息發(fā)布與民眾信息獲取的兼容。三是將復雜的信息簡化，將專業(yè)性或難理解的信息通俗化，便于民眾理解。

與此同時，有效的透明政策能否持續(xù)發(fā)揮作用，取決于三個方面。一是圍繞民眾關注或需要解決的問題，不斷擴大針對性透明信息的范圍，但應在盡可能增加信息披露者、信息接收者收益的前提下，不增加信息披露者、信息接收者的成本。二是進一步提高透明信息的準確性。三是引導和增加民眾對信息的使用。為保障人民群眾的知情權，提高政府工作透明度，促進依法行政，《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008 年5 月1 日開始施行。為進一步推動政務公開、政策透明，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016 年2 月17 日印發(fā)實施了《關于全面推進政務公開工作的意見》，國務院辦公廳于2016 年11 月15 日印發(fā)了《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》。因此，在全國范圍內(nèi)實施的河長制進行信息公開、透明，不但是政府自身工作的基本要求，更是滿足民眾知情權的最低要求。

（三）回應：社會參與的問責目標

現(xiàn)代國家存在的前提在于人民主權，人民主權的本質(zhì)是公共輿論，即人民能夠?qū)λ腥水a(chǎn)生約束力的決定權力。④哈貝馬斯：《公共領域的結構轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，上海：學林出版社，1999 年版，第285 頁。政府作為人民的代理人，所行使公共權力的公共性要求“個人或事情接受公開批判，讓政治決策接受公眾輿論的監(jiān)督，并按照公眾輿論的要求進行修正”。因此我國的人民民主不但重視人民在選舉時的投票權利，而且注重人民在日常政治生活中行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利。⑤《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第292 頁。人民諸多權利的行使，離不開具體的參與形式與途徑。如通過多種方式和渠道獲取相關信息，借助多種會議或組織形式了解政策，依托多種機制構建政府與民眾之間的合作關系，以及將民眾參與的角色與結構進一步制度化。⑥托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏英等譯，北京：中國人民大學出版社，2010 年版，第14 頁。民眾參與作為社會問責的基礎與前提，不僅關系社會問責的深度，而且左右社會問責的廣度。然而，民眾參與能否有效實現(xiàn)，取決于政府對民眾的包容與回應。

在民主政治中，權力行為主體必然對社會成員的利益訴求進行有效回應。政治回應成為權力行為主體與社會成員溝通的重要紐帶。民眾在獲得相關透明信息并參與社會問責后，必然希望政府部門就某些具體問題進行回應。面對社會的問責，公共部門的回應可能積極也可能消極。從消極的方面看，公共部門可能因被問責而帶來名譽受損，甚至對具體問責人打擊報復。⑦JOSHI A.，“Reading the Local Context：A Causal Chain Approachto Social Accountability”，IDS Bulletin，2014，45（5）.為避免出現(xiàn)公共部門的消極回應，我國不但要求各級政府積極推動公眾參與，而且通過立法形式約束政府及地方主官的底線行為。如國務院辦公廳印發(fā)的《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》明確要求，對涉及重大公共利益和公眾權益的重要決策，不但要盡可能借助多種方式擴大公眾參與，還要積極探索公眾參與新模式，搭建公眾參與新平臺。根據(jù)《意見》要求，不但對領導干部的河長履職情況進行考核，而且對其進行領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，甚至推行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。

（四）自愿：身份認同的問責動力

責任是道德的基礎。正如西塞羅所言：“任何一種生活，無論是公共的還是私人的、事業(yè)的還是家庭的，所作所為只關系到個人的還是牽涉到他人的，都不可能沒有道德責任；因為生活中一切有德之事均由履行這種責任而出?！雹傥魅_：《論老年 論友誼 論責任》，徐奕春譯，北京：商務印書館，2003 年版，第91 頁。政府公務人員（包括領導干部）作為一名自然人，德性②亞里士多德：《尼各馬可倫理學》，苗力田譯，北京：中國社會科學出版社，1999 年版，第26 頁。是維持其充當某種角色的基本品質(zhì)。無論是長期的學校教育培養(yǎng)的“理智德性”，還是通過社會風俗習慣長期熏陶形成的“倫理德性”，政府公務人員（包括共產(chǎn)黨員）都應一致認同《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國公務員法》對黨員和公務員的基本要求——全心全意為人民服務。特別是作為公仆為人民認真履行職責，不但是在理性指導下實現(xiàn)道德目的的沖動，而且是響應倫理要求，彰顯個人價值，獲得他人認同的理性沖動。對于遵照法律、專業(yè)守則、職權職責要求行事的公務人員而言，勇于承擔責任、積極回應民眾質(zhì)疑與問責，是其履行基本職責的應有之義。因為政治責任、義務和忠誠比任何承諾都更具體，甚至可能不是自愿的。③Shklar J.N.，Shklar J.N.，Political thought and political thinkers，University of Chicago Press，1998：p.41.

為破解九龍治水的困境，發(fā)揮制度體系的整體性優(yōu)勢，河長制的組織架構設計中突出了地方主官的核心地位。隨著河長制的廣泛推行，不少地方創(chuàng)造性實施了“雙河長”制度。在省長、市長、縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）長擔任河長的同時，同級黨組織的主要負責人共同擔任河長，實現(xiàn)了黨政治水的合力。在領導力理論者看來，領導者不但要實現(xiàn)社會對自己的認可，而且要追求社會對其團隊的認同。④Avolio B.J.，Gardner W.L.，Walumbwa F.O.，et al.,“Unlocking the mask：A look at the process by which authentic leaders impact follower attitudes and behaviors”，The leadership quarterly，2004，15(6).這種雙重追求，必然促使領導者積極關注民眾需求，并及時作出回應。即使有個別擔任河長的領導干部是“家長式作風”，⑤Farh J.L.，Cheng B.S.，A cultural analysis of paternalistic leadership in Chinese organizations，Management and organizations in the Chinese context,Palgrave Macmillan，London，2000：p.91.也會在維護控制權威和關心追隨者的同時，特別注重個人的美德、自律和無私，以保證追隨者的認同與服從。由此可見，無論是政府公務人員，還是政府或黨委的主要負責人，基于身份和角色的認同，在道德的約束和激勵下，均能夠內(nèi)生出主動接受問責的自愿性動力。

三、自愿性問責的主觀選擇：反客為主的策略技術

政府通過公開準確的信息、詳細的分析和多樣的溝通，取得民眾的認同與支持，以保證公共權力的合法性和持續(xù)性。民主問責成為一個持續(xù)的、開放的過程。特別是在自上而下的體系問責、自下而上的社會問責與平行的機構問責共同構成的問責立方體中，⑥萬婷婷、郝亞光：《層級問責：河長制塑造河長治的政治表達》，《廣西大學學報》（哲學社會科學版）2020 年第4 期。地方主官及同級黨組織的主要負責人并非處處陷于被動，而是可以利用自身所處的科層制度和權勢優(yōu)勢，通過順應趨勢、因應權勢、營造聲勢以及建構定勢等政治策略，化被動為主動，甚至反客為主，打造積極問責、自愿問責的良好社會形象，獲得全方位的認可與支持。

（一）順應趨勢：規(guī)避被動問責

我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，給水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。如何維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，是國家與社會、主官與民眾共同面臨的重大難題。特別是在黨的十八大作出“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略決策后，水治理作為生態(tài)文明建設的重要組成部分，同樣關系人民福祉，關乎民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢的實現(xiàn)。為樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)意識，切實把黨中央關于生態(tài)文明建設的決策部署落到實處，習近平總書記在關于做好生態(tài)文明建設工作的批示中明確要求，“各級黨委、政府及各有關方面要把生態(tài)文明建設作為一項重要任務，扎實工作、合力攻堅，堅持不懈、務求實效”。①《習近平談治國理政》（第二卷），第393 頁。在2017 年新年賀詞中，習近平總書記莊嚴宣布“每條河流要有‘河長’了”?？梢哉f，為確保河長制及生態(tài)文明建設的推進取得重大進展和積極成效，黨中央、國務院先后作出的一系列重大決策部署集中體現(xiàn)了國家對水治理、生態(tài)治理的決心和信心。《意見》正是在這一背景下出臺與實施的。

從2016 年11 月28 日《意見》印發(fā)，到2018 年6 月底河長制全面建立，僅僅用了19 個月。河長制能夠在如此短的時間內(nèi)迅速建立并取得成效，離不開黨中央和國務院的高位推動，即在最高位階政治勢能②賀東航、賈秀飛：《制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)為治理效能：中國生態(tài)治理中的政治勢能研究——以“河長制”政策為案例》，《中共福建省委黨校(福建行政學院)學報》2020 年第3 期。的推動下，在多重激勵機制的刺激下，地方各級黨委政府不僅明確了主體責任，而且激發(fā)了主體意識。在壓力型體制和晉升錦標賽制度下，地方黨政領導都不愿意將自己的工作置于被動困境。特別是在道德推力和晉升拉力的條件下，地方黨政領導必須積極配合黨和國家實施生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略。如在全國31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（含新疆生產(chǎn)建設兵團）402 名省級河湖長中，59 名省級黨政主要負責人擔任總河湖長。除上海、天津、云南和內(nèi)蒙古分別由?。▍^(qū)）委書記或?。ㄊ校╅L一人擔任總河長外，其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均為?。▍^(qū)）委書記和?。ㄊ校╅L共同擔任雙河長。為了更好推動和實施河長制，海南、江西省人大常委會率先發(fā)布了《河長制湖長制條例》，吉林、福建、遼寧等地也陸續(xù)出臺了河長制專項立法，不但極大地保證了本行政區(qū)內(nèi)各級河長的履職成效，而且在很大程度上規(guī)避了可能出現(xiàn)的被動問責。

（二）因應權勢：爭取問責主動

所謂“權勢”，是指因權力或位階的差距而形成對他者的能動性。在我國政策執(zhí)行過程中，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是發(fā)文單位的位階不同，對政策推動的力度有所差異。如由中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《意見》，相較于某個國家部委為某項政策發(fā)文，所形成的權勢更高，推動力更強。二是因應工作需要成立的各類臨時性“工作領導小組”，因擔任領導小組組長的黨政領導干部的職務級別不同，形成不同的權勢影響力。如402 名省級河湖長中，由省委書記和省長共同擔任雙河長，或由省委書記（省長）擔任河長者，相較于副省級黨政領導擔任河長所形成的權勢更高。與此同時，各地在市、縣兩個層級分別成立了河長制工作領導小組，不少市（縣）的小組長由市（縣）委書記擔任，副組長（執(zhí)行組織組長）由縣委副書記、縣政府縣長擔任，成員由其他市（縣）委成員以及縣政府黨組成員組成，如縣政府常務副縣長、縣政府副縣長、縣長助理以及縣總工會主席等。地方黨委組成的“工作領導小組”傾向于黨政主要領導擔任組長，是因為“‘一把手’親自抓、分管領導具體抓、相關部門合力抓的權力機制，體現(xiàn)出明顯的權威性和強制性”。③賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20 年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4 期。

為更強有力地推動河長制工作，各地方黨委政府因應權勢，積極成立“河長制工作領導小組”，并配備較高層級的領導干部擔任辦公室主任。如廣東、四川、江西、遼寧、湖南等省級辦公室主任，均由副省級領導干部擔任。在江西，省級河長辦公室主任由省政府副省長擔任，常務副主任由省政府副秘書長和水利廳廳長擔任，省委農(nóng)工部、省環(huán)保廳、省住建廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省交通運輸廳、省工信委、省國土資源廳、省公安廳等單位的分管廳領導擔任副主任。從江西省河長制辦公室成員的構成看，副省級辦公室主任較廳級辦公室主任（有些省份的河長制辦公室主任由水利廳廳長擔任）的“權勢”更強，不但有利于破解因部門間條塊利益造成的“污染在水中，根子在岸上”關系與矛盾，而且有助于實現(xiàn)“山水林田湖草沙生命共同體”的系統(tǒng)治理。從政治戰(zhàn)略動機看，魯西奧①Ruscio K.P.，The leadership dilemma in modern democracy，Edward Elgar Publishing，2008：pp.80-90.認為類似這樣的工作小組安排對于領導者而言是一個巧妙的“設計”，即通過強調(diào)工作小組及組員的責任，為自己在面對質(zhì)問時創(chuàng)造更多“回旋空間”。

（三）營造聲勢：尋求問責支持

在現(xiàn)代民主社會，任何一項公共政策的落實，不僅需要自上而下的權勢推動，而且需要自下而上的民眾參與。民眾愿意主動、積極參與，離不開政府主導的情境動員。在推行河長制的過程中，既有中央權威媒體較為密集的宣傳報道，又有黨和國家領導人以及部委領導的重要講話，還有地方政府的宣傳部門通過多種方式向民眾宣傳實施河長制的重要意義、深遠影響以及具體做法等，營造出勢在必行的聲勢。之所以越來越多的民眾被動員，主要原因在于宣傳動員激發(fā)了民眾對河長制的共識。②郝亞光、萬婷婷：《共識動員：河長制激活公眾責任的框架分析》，《廣西大學學報》（哲學社會科學版）2019 年第4 期。這一共識形成的內(nèi)在邏輯是政府不僅指出了水污染治理行動的緊迫性，而且說明了河長制下“一河（湖）一策”行動的有效性，還激發(fā)了民眾的行動責任性，達到了“一種個人認為自己的政治行動對政治過程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺，是值得個人去實踐其公民責任的感覺，是公民感受到政治與社會的改變是可能的，并且可以在這種改變中扮演一定角色的感覺”。③Angus Campbell，Gereald Gurin，Warren E.Miller，The Voter Decides.Evanston，IL.1.：Row，Peterson and Company，1954：p.187.

治水聲勢的成功營造，極大地加深、加快和促進了民眾對河長制政策的認知、認同和參與。為確保民眾參與的積極性、廣泛性和持續(xù)性，各地先后出臺的“河（湖）長條例（規(guī)定）”明確民眾參與的權益。如《遼寧省河長湖長制條例》第19 條和第20 條明確規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)人民政府應當加強河湖保護宣傳教育和輿論引導，提高全社會對河湖保護工作的責任意識參與意識；聘請社會公眾擔任河湖監(jiān)督員，鼓勵和引導企業(yè)、公眾擔任志愿河長，參與河湖保護?！薄叭魏螁挝缓蛡€人都有保護河湖的義務，并有權就發(fā)現(xiàn)的河湖保護問題向河長制辦公室及有關部門投訴舉報?！痹诟＝ㄊ」盘锟h，河長制辦公室于2019 年在全省率先開發(fā)上線“古田縣河湖長制微信云監(jiān)督平臺”，為當?shù)孛癖姳O(jiān)督水污染治理和河長巡河提供了便捷條件。該平臺僅運行3 個月，便招募到103 名社會監(jiān)督員，收到舉報31 起，辦結25 起，在辦6 起。④鄭舒：《招募監(jiān)督員 助力河長制》，《閩東日報》2019 年12 月13 日，第3 版。地方黨政主官及相關公務人員主動邀請民眾參與并監(jiān)督河湖治理，不僅能讓民眾真實地感受到政策執(zhí)行者的“誠意”，⑤Ferris G.R.，Treadway D.C.，Kolodinsky R.W.，et al.,“Development and validation of the political skill inventory”，Journal of management，2005，31(1).而且增強了民眾對政策的認同，還有助于政府獲得更多民眾的支持。

（四）建構定勢：塑造問責模式

在中央高位推動河長制、建設生態(tài)文明的趨勢下，地方主官積極因應權勢，主動營造聲勢，動員盡可能多力量參與的同時，塑造出一套主動性問責體系或模式，通過對誰負責、對什么負責、如何考核、誰來考核、考核什么、什么樣的考核標準、什么樣的考核流程、考核結果如何使用等內(nèi)容的設定，將考核問責引向有利于自己的方向，⑥Shapiro D.L.，Buttner E.H.，Barry B.，“Explanations：What factors enhance their perceived adequacy？”，Organizational behavior and human decision processes，1994，58.使民眾更容易接受“代理人”的政策決定和執(zhí)行成效。從各地開展河長制考核的具體經(jīng)驗看，通常將定量評價與定性評估相結合，將日常監(jiān)督與年終考核相結合，將下級自評與上級考核相結合，形成一套立體、全面、動態(tài)的考核體系，僅日常監(jiān)督便有三類形式：一是會議督察，即召開相關會議，聽取工作情況匯報；二是現(xiàn)場督察，即派出督察組，翻閱資料、實地查看情況；三是暗訪督察，即不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場。

在江西、安徽、廣東等地，河長制的年終考核指標體系圍繞建設河（湖）長制的能力與體系、保護水資源、管護河湖水域岸線、防治水污染、治理水環(huán)境、修復水生態(tài)、執(zhí)法監(jiān)管等7 個方面的情況，細分為28 個具體考核指標，由省河長辦及各成員單位對相應內(nèi)容進行考核評分。浙江省紹興市、上海市閔行區(qū)等地，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)技術，建成大數(shù)據(jù)管理中心，將民眾對各級河長履職情況的評價，以及各級河長對民眾投訴舉報問題的處理和反饋情況，都納入考核體系，形成了“最嚴格水資源管理制度”?？己私Y果經(jīng)總河長會議審議后，向全社會通報，對于年度考核優(yōu)秀的，予以通報表揚。江西省于2019 年9 月向全國發(fā)布了首個河長制省級表彰決定。①石鵬：《我省發(fā)布全國首個河長制省級表彰決定》，https：//jndsb.jxnews.com.cn/system/2019/08/30/018571593.shtml，2019 年8 月30 日。不僅要通報批評考核不合格的單位，而且要求該單位向上級黨委政府提出書面說明，明確整改措施及期限，并追究“領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任”。如因違規(guī)越線行為造成水域面積萎縮、水體惡化或生態(tài)功能退化等生態(tài)環(huán)境損害，相關責任人員將面臨責任終身追究。

四、結論與討論

以個人或組織自愿接受監(jiān)督為表現(xiàn)的自愿性問責，似乎違背常理。事實上，這一行為既是人民民主制度內(nèi)生的客觀需要，又是代理人（組織）主觀的策略選擇。在委托代理關系的民主制度中，責任與問責恰如硬幣的兩面，正面是責任，反面是問責。委托人賦予代理人權力，代理人便有了一定程度的自由裁量權，并應為此擔負責任，為約束代理人的自由裁量權，便有了問責。從某種意義上可以說，問責是為了最大限度減少政府的管理不善，而責任是最大限度發(fā)揮政府的善治。如何將責任與問責有效銜接，成為實現(xiàn)委托代理關系的關鍵。政府作為代理人的自愿性問責行為，既能夠及時響應作為委托人的民眾的需求，又能實現(xiàn)權力的透明運行，獲得民眾的進一步認可與認同。合法的政府在民眾的支持下更容易有效執(zhí)行公共政策，滿足民眾的訴求。但在具體操作的過程中，既要注意進一步提升民眾參與的普遍性和廣泛性，也要注意防止自愿性問責的過度性，以免造成不必要的負面影響。

一是促進民眾參與的廣度與深度，提升政府與社會的治水合力。有序而廣泛的民眾參與，不但有助于加速治水的進程，而且有助于保持政府與公眾良好的互動關系。從目前各地河長制實施的情況看，民眾參與的主體完整性有待進一步加強。已有“民間河長”利用自身的地理優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢或技術優(yōu)勢，對河（湖）資源進行日常監(jiān)督、水體采樣、動態(tài)監(jiān)測。但在“一河（湖）一策”的方案制訂中，民眾參與的普遍性、廣泛性尚存在不足。治水方案的制訂過程中，除了吸收專家的意見外，還可以積極、全面收集生活在“水邊”民眾的切身感受和建議，以便于治水方案落地落實并取得成效。為實現(xiàn)民眾參與的普遍性與廣泛性，可利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術手段，突破民眾參與的時空障礙。與此同時，政府有關部門可根據(jù)自身條件適時開展自愿性問責，可在最短時間內(nèi)對民眾反饋的問題作出及時、準確、有效回應，以謀求民眾對政府和政策的認可與認同，形成政府與社會共同治水的合力。當然，在實現(xiàn)民眾有序參與治水的前提下，政府相關部門及人員可多嘗試自愿性問責，克服越來越普遍和廣泛的民眾參與帶來的各種困難。如在日常工作中，要用更多時間回復民眾提出的各種問題；在公共決策中，要花更多精力邀請更多民眾參與以保證多元性、代表性；在政策制訂中，要花更多時間解決民眾與政府的意見差異。

二是把握自愿性問責的力度和精度，積極實現(xiàn)政府的治水成效。適度而精準的自我問責，不但可以有效實現(xiàn)民眾的治水需求，而且可以保證政府組織的高效運行。若自愿性問責的內(nèi)容過多、力度過大，或主體過多，往往導致問責過載，嚴重影響問責的效果。問責的內(nèi)容過多，提供問責的主體不但需要投入較多的時間和精力去準備相關材料，而且因為準備過多的材料而不得不浪費人力和財力，增加不必要的交易成本。①Halachmi A.，“Performance measurement：a look at some possible dysfunctions”，Work study，2002，51(5).問責的力度過大，不但有可能嚴重挫傷政府機構和公務人員的工作積極性和主動性，而且有可能消滅政府及其公務人員承擔風險、尋求革新的勇氣，②Behn R.D.，Rethinking democratic accountability，Brookings Inst Press，2001:p.15.甚至造成不再主動承擔自愿性說明，應付問責或逃避問責，陷入指責游戲模式。③Hood C.，The blame game：Spin，bureaucracy，and self-preservation in government，Princeton University Press，2010:p.18.問責的主體重疊，可能導致自愿提供問責的主體無所適從，也可能導致責任主體間的沖突與矛盾，還可能導致代理人的“多重責任紊亂”，或游走于多重問責主體之間，為自己尋求更多回旋余地。因此，開展合理、適度、有效的問責和自愿性問責，不但有助于取得較好的治水成效，而且有助于提升國家治理能力。