晉 海,許正豪

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

訴訟制度的法律性質(zhì)問題，不僅是一個(gè)重要理論問題，也是一個(gè)與司法實(shí)務(wù)密切相關(guān)的重大實(shí)踐問題，它直接關(guān)系到案件適用范圍、訴訟請(qǐng)求、審理程序、法律責(zé)任等核心制度內(nèi)容的建構(gòu)[1]。正確厘清訴訟法律性質(zhì)，是訴訟制度科學(xué)構(gòu)建的重要前提。政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(1)本文所稱生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，系指狹義上的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，即政府或其職能部門提起要求相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)或賠償責(zé)任的訴訟，不包括社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟。(以下簡(jiǎn)稱生態(tài)賠償訴訟)，雖然目前已被寫入《中華人民共和國(guó)民法典》，然而關(guān)于其法律性質(zhì)仍未形成學(xué)術(shù)共識(shí)，爭(zhēng)議頗大。訴訟性質(zhì)決定訴訟制度發(fā)展方向，從立法論視角對(duì)生態(tài)賠償訴訟應(yīng)然性質(zhì)展開理論探討，仍有重要理論與實(shí)踐意義。

一、生態(tài)賠償訴訟法律性質(zhì)的理論爭(zhēng)議

關(guān)于生態(tài)賠償訴訟法律性質(zhì)，目前學(xué)界主要有特殊環(huán)境民事公益訴訟說、國(guó)益訴訟說、私益訴訟說、混合訴訟說、特別訴訟說等觀點(diǎn)。

特殊環(huán)境民事公益訴訟說認(rèn)為，生態(tài)賠償訴訟本質(zhì)上是環(huán)境民事公益訴訟，但與環(huán)境民事公益訴訟又有所不同，屬于特殊的環(huán)境民事公益訴訟[2]。生態(tài)環(huán)境具有開放性，任何人均可接近并受益，生態(tài)利益屬“公益”范疇[3]。引發(fā)此類訴訟的原因行為及提出的訴訟請(qǐng)求，與環(huán)境民事公益訴訟并無二致。盡管提起訴訟的主體與環(huán)境民事公益訴訟不同，但辨析訴訟法律性質(zhì)，不能僅考慮訴訟的原告，更重要的是考察訴訟目的。相較環(huán)境民事公益訴訟，生態(tài)賠償訴訟在適用范圍及磋商程序等方面有其特殊性[1]。

私益訴訟說認(rèn)為，生態(tài)賠償訴訟本質(zhì)與普通民事訴訟無異，是私益訴訟[4]。生態(tài)賠償訴訟的實(shí)體權(quán)利是自然資源國(guó)家所有權(quán)[5]。自然資源國(guó)家所有權(quán)是私權(quán)，國(guó)家系所有權(quán)人。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，判斷某類訴訟是否為私益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)是，原告是否與本案有直接利害關(guān)系。當(dāng)國(guó)有自然資源遭受破壞時(shí)，代表國(guó)家的政府與之有直接利害關(guān)系。因此，生態(tài)賠償訴訟屬于私益訴訟，而不是公益訴訟[6]。

國(guó)益訴訟說認(rèn)為，生態(tài)賠償訴訟，既非公益訴訟，也非私益訴訟，而是國(guó)益訴訟。該類訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)是自然資源國(guó)家所有權(quán)。國(guó)家所有的自然資源，屬于全民所有，但“全民”不能成為特定個(gè)體權(quán)利上的法律概念，故非私益訴訟；“全民所有”所蘊(yùn)含的國(guó)家利益有明確的代表者和監(jiān)督者，區(qū)別于缺乏代表者的公共利益，故該類訴訟也非公益訴訟[7]。

混合訴訟說認(rèn)為，生態(tài)賠償訴訟并非單純的私益訴訟或者公益訴訟，而是一種公私交錯(cuò)的訴訟[8]。生態(tài)賠償訴訟中，自然資源國(guó)家所有權(quán)是該訴訟的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，而自然資源國(guó)家所有權(quán)具有私權(quán)和公權(quán)雙重屬性[9]。作為私權(quán)的自然資源國(guó)家所有權(quán)，其行使的目的在于維護(hù)和保障私益，其與普通所有權(quán)并無二致；作為公權(quán)的自然資源國(guó)家所有權(quán)，其行使的目的在于維護(hù)公共福祉[8]。

特別訴訟說認(rèn)為，生態(tài)賠償訴訟的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，不是自然資源國(guó)家所有權(quán)，而是政府及其部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。生態(tài)賠償磋商行為是行政行為。生態(tài)賠償責(zé)任并非私法責(zé)任，而是一種新型的環(huán)境法律責(zé)任[10]。

二、爭(zhēng)議背后：三個(gè)論爭(zhēng)中的核心理論問題

透過上述諸說的介紹，可以看出，學(xué)界之所以觀點(diǎn)紛呈，其主要原因在于，學(xué)者們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度(以下簡(jiǎn)稱生態(tài)賠償制度)的保護(hù)對(duì)象、訴權(quán)產(chǎn)生的實(shí)體權(quán)利(力)基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任(以下簡(jiǎn)稱生態(tài)賠償責(zé)任)的法律性質(zhì)等一些核心理論問題上存在較大分歧。對(duì)上述核心理論問題予以澄清，有助于減少理論紛爭(zhēng)，形成學(xué)術(shù)共識(shí)。

1.生態(tài)賠償制度的保護(hù)對(duì)象

生態(tài)環(huán)境與自然資源是兩個(gè)聯(lián)系緊密，但內(nèi)涵也有所不同的概念。生態(tài)環(huán)境是指影響自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定與平衡的各種生態(tài)因素的總和。自然資源則是指，在一定條件下能夠滿足人類社會(huì)生活需要、具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的物質(zhì)和能量。自然資源是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，在許多情形下，加強(qiáng)對(duì)自然資源的保護(hù)，同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。反之亦然。但是，兩者也有明顯區(qū)別：其一，對(duì)自然資源的保護(hù)更側(cè)重于對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的保護(hù)，即財(cái)產(chǎn)法益的保護(hù)。而生態(tài)環(huán)境，從其立法相關(guān)規(guī)定可以看出，其內(nèi)涵較自然資源更為豐富，其外延也廣于自然資源[2]。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，側(cè)重于對(duì)環(huán)境要素生態(tài)價(jià)值的保護(hù)，即生態(tài)法益(或稱之為環(huán)境公益)的保護(hù)；其二，生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有時(shí)并不意味著對(duì)每一個(gè)環(huán)境要素或者自然資源的保護(hù)，而是著眼于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及其功能的保護(hù)。有時(shí)為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，可能會(huì)對(duì)某些“自然資源”予以破壞或消滅。顯然，自然資源保護(hù)，并不完全等同于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。

在2005年松花江污染等事件爆發(fā)后，生態(tài)損害法律救濟(jì)引起人們關(guān)注。為構(gòu)建生態(tài)賠償制度，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)先后出臺(tái)。《試點(diǎn)方案》《改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害界定為，生態(tài)系統(tǒng)的不利改變和功能退化，并明確將生態(tài)期間損失、生態(tài)功能永久性損害等列入賠償范圍(2)《試點(diǎn)方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。相較《試點(diǎn)方案》，《改革方案》增加了“森林”這一環(huán)境要素。在環(huán)境要素中明確規(guī)定了并不存在自然資源國(guó)家所有權(quán)的大氣。。顯然，無論從生態(tài)賠償制度產(chǎn)生的背景和目的，還是從《試點(diǎn)方案》《改革方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的界定、生態(tài)賠償范圍的規(guī)定看，生態(tài)賠償制度保護(hù)對(duì)象是生態(tài)環(huán)境，而非自然資源。

2.訴權(quán)產(chǎn)生的權(quán)利(力)基礎(chǔ)

薩維尼認(rèn)為，訴權(quán)乃權(quán)利受侵害而產(chǎn)生的旨在消除此種侵害的權(quán)能[11]。由此可見，訴權(quán)并非憑空產(chǎn)生，訴權(quán)的產(chǎn)生有其權(quán)利(力)基礎(chǔ)(3)薩維尼提出的權(quán)利，若不區(qū)分公私法訴訟，該權(quán)利不僅包括私權(quán)，也包括公權(quán)力。。目前，學(xué)界關(guān)于政府提起生態(tài)賠償訴訟權(quán)利(力)基礎(chǔ)的主要觀點(diǎn)有三：①自然資源國(guó)家所有權(quán)。該說認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)系物權(quán)，自然資源國(guó)家所有權(quán)是政府訴權(quán)的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)。②國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。該說認(rèn)為，借助于生態(tài)賠償訴訟制度，行政權(quán)與司法權(quán)可以形成合力，從而更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)[12]。③政府及其部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。該說認(rèn)為，政府作為索賠主體，其正當(dāng)性來源于政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)[10]。國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)或政府及其部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)是公法義務(wù)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原理，必然存在著與其對(duì)應(yīng)的公法權(quán)利(權(quán)力)。故可以認(rèn)為，該兩種觀點(diǎn)是從另一個(gè)角度探討政府訴權(quán)的實(shí)體權(quán)利(權(quán)力)基礎(chǔ)。

學(xué)界關(guān)于生態(tài)賠償訴訟正當(dāng)性基礎(chǔ)的不同觀點(diǎn)，與諸說在生態(tài)賠償制度的保護(hù)對(duì)象上認(rèn)識(shí)的差異密切相關(guān)。國(guó)益訴訟說、混合訴訟說、私益訴訟說均認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)是生態(tài)賠償訴訟的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，邏輯上也必然將生態(tài)賠償訴訟的保護(hù)對(duì)象限定為自然資源，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)因而是一種“反射性保護(hù)”；特殊環(huán)境民事公益訴訟說和特別訴訟說將憲法上國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)或者國(guó)家環(huán)境監(jiān)管職責(zé)作為生態(tài)賠償訴訟的正當(dāng)性基礎(chǔ)，因此順理成章地將生態(tài)賠償訴訟的保護(hù)對(duì)象擴(kuò)大為生態(tài)環(huán)境，而不必限于自然資源。對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)成為一種直接保護(hù)，而不是基于自然資源保護(hù)的“反射性保護(hù)”。如前所述，將直接保護(hù)對(duì)象限制為自然資源，與生態(tài)賠償制度的目的、內(nèi)容與責(zé)任承擔(dān)等方面存在諸多抵牾之處，因此，自然資源國(guó)家所有權(quán)說，至少?gòu)拇朔矫婵?，在理論上仍難以自圓。

國(guó)益訴訟說和私益訴訟說均認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)是訴權(quán)的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，自然資源國(guó)家所有權(quán)同普通物權(quán)并無二致，其也屬于物權(quán)。然而，物權(quán)說觀點(diǎn)正面臨有力理論挑戰(zhàn)。物權(quán)是具有支配性和排他性的權(quán)利(4)《中華人民共和國(guó)民法典》第114條第2款規(guī)定，物權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第2條第3款也有同樣的規(guī)定。。但是，對(duì)于水流、野生動(dòng)物等諸多自然資源，權(quán)利人也既無法直接支配，也不具有排他性。自然資源國(guó)家所有權(quán)并不能適用有關(guān)物權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、變更、保護(hù)、消滅的規(guī)則[13]。自然資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)為國(guó)家以立法和行政手段對(duì)自然資源開發(fā)利用進(jìn)行管制的憲法公權(quán)[14]。也有學(xué)者認(rèn)為，關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)既是私權(quán)，也是公權(quán)的混合說不能成立。依據(jù)混合說，行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，可以自由穿梭于公法與私法之間：一方面，可以利用私法規(guī)則擺脫公法規(guī)則的束縛；另一方面，又利用公法規(guī)則轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、強(qiáng)化收益效果[15]。換言之，即使承認(rèn)自然資源國(guó)家所有權(quán)為訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)，國(guó)益訴訟說、私益訴訟說和混合訴訟說也面臨重大理論挑戰(zhàn)。

3.生態(tài)賠償責(zé)任的法律性質(zhì)

學(xué)界關(guān)于生態(tài)賠償責(zé)任性質(zhì)也有較大爭(zhēng)議，并且對(duì)賠償訴訟性質(zhì)的辨析產(chǎn)生直接影響。目前關(guān)于生態(tài)賠償責(zé)任的性質(zhì)，主要有民事責(zé)任說、行政責(zé)任說、責(zé)任并存說和新型環(huán)境責(zé)任說等四種觀點(diǎn)。

民事責(zé)任說認(rèn)為，生態(tài)賠償制度的目的在于填補(bǔ)與救濟(jì)受損的生態(tài)利益，盡管使用了公法和私法手段，但本質(zhì)仍歸于民事責(zé)任范疇[16]。在生態(tài)賠償案件中，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人地位平等；責(zé)任不以行為人的主觀過錯(cuò)為構(gòu)成要件；責(zé)任范圍與生態(tài)損害造成的損失相當(dāng)；賠償磋商行為是民事行為[3]。

行政責(zé)任說主張，生態(tài)賠償責(zé)任并非民事責(zé)任，而系行政責(zé)任。生態(tài)賠償責(zé)任，本質(zhì)上是生態(tài)修復(fù)責(zé)任。生態(tài)修復(fù)責(zé)任是環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)依據(jù)公法規(guī)范督促監(jiān)管污染者實(shí)施生態(tài)損害修復(fù)的公法責(zé)任[17]。以土壤修復(fù)責(zé)任為例，土壤修復(fù)責(zé)任具有“公共責(zé)任”“法定責(zé)任”和“執(zhí)法責(zé)任”等特性，無論是修復(fù)責(zé)任的目的，還是修復(fù)的手段，都決定了其屬于行政責(zé)任，而非民事責(zé)任[18]。

責(zé)任并存說認(rèn)為，生態(tài)賠償責(zé)任既是一種行政責(zé)任，也是一種民事責(zé)任。生態(tài)損害救濟(jì)需建立多路徑救濟(jì)模式。對(duì)于生態(tài)損害的應(yīng)急性救濟(jì)、生態(tài)修復(fù)及替代性修復(fù)，行政主管部門運(yùn)用行政命令手段來進(jìn)行救濟(jì)是第一選擇。在發(fā)生生態(tài)損害后而沒有或不可能進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的情況下運(yùn)用金錢來替代生態(tài)修復(fù)時(shí)，應(yīng)發(fā)揮生態(tài)賠償制度的主導(dǎo)作用[19]。

新型環(huán)境責(zé)任說認(rèn)為，生態(tài)賠償責(zé)任與傳統(tǒng)民事賠償責(zé)任在價(jià)值理念、責(zé)任形式、保護(hù)法益上等均不相同。生態(tài)賠償責(zé)任，是一種獨(dú)立的環(huán)境法律責(zé)任[10]。

生態(tài)賠償責(zé)任性質(zhì)問題，與生態(tài)賠償制度保護(hù)對(duì)象和訴權(quán)產(chǎn)生的實(shí)體權(quán)利(力)基礎(chǔ)，具有內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)系政府訴權(quán)的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)的學(xué)者，多堅(jiān)持民事責(zé)任說；而主張政府及其部門的環(huán)境監(jiān)管職能是政府提起訴訟的正當(dāng)性基礎(chǔ)的學(xué)者，多采行政責(zé)任說。責(zé)任并存說在堅(jiān)持生態(tài)賠償責(zé)任本質(zhì)上是行政責(zé)任的同時(shí)，也關(guān)注到了生態(tài)損害金錢賠償責(zé)任的認(rèn)定具有復(fù)雜性和主觀性特點(diǎn)，因而需要借助司法權(quán)介入以保證公平的問題。但是，對(duì)于前階段的行政責(zé)任，在司法機(jī)關(guān)介入后為什么轉(zhuǎn)變?yōu)槊袷仑?zé)任，并沒有給出合理的說明。新型環(huán)境責(zé)任說強(qiáng)調(diào)了生態(tài)賠償責(zé)任異于傳統(tǒng)法律責(zé)任的特點(diǎn)，認(rèn)為該責(zé)任是一種新型的法律責(zé)任。但是，從法律性質(zhì)上來說，該新型責(zé)任新在何處？該責(zé)任既非民事責(zé)任，也非行政責(zé)任？語焉不詳。

根據(jù)《試點(diǎn)方案》《改革方案》以及《中華人民共和國(guó)民法典》第1234條的規(guī)定，生態(tài)賠償制度的保護(hù)對(duì)象并非自然資源，而是生態(tài)環(huán)境。生態(tài)公益是生態(tài)賠償訴訟的保護(hù)法益。生態(tài)賠償訴訟正當(dāng)性基礎(chǔ)當(dāng)為政府及其部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法定職責(zé)。在生態(tài)賠償法律關(guān)系中，雙方地位并不平等：一方是擁有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)；另一方是違反行政法律法規(guī)的違法行為人；前者是責(zé)任追究主體，后者是責(zé)任主體；責(zé)任追究的實(shí)體法依據(jù)是相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)；無論是在事故調(diào)查與處理，還是在生態(tài)修復(fù)過程中組織損失評(píng)估、磋商、修復(fù)到評(píng)估修復(fù)效果等均擁有行政監(jiān)管職責(zé)；追究生態(tài)賠償責(zé)任的目的在于保護(hù)生態(tài)公益。區(qū)分公法責(zé)任與私法責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)有主體說、目的說、法律關(guān)系說、強(qiáng)制力說等諸多學(xué)說，生態(tài)賠償責(zé)任實(shí)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任，但無論根據(jù)何學(xué)說，政府部門所追究的生態(tài)修復(fù)責(zé)任都屬于行政責(zé)任，而非民事責(zé)任。

三、生態(tài)賠償訴訟的應(yīng)然性質(zhì)：行政執(zhí)法訴訟

1. 對(duì)諸學(xué)說的理論反思

上述五學(xué)說中，國(guó)益訴訟說、私益訴訟說和混合訴訟說有許多共同特征：均以私權(quán)性的自然資源國(guó)家所有權(quán)將其作為訴權(quán)的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，保護(hù)的直接對(duì)象是自然資源，環(huán)境公益是反射性保護(hù)利益，權(quán)利主體與責(zé)任主體之間存在侵權(quán)法律關(guān)系，責(zé)任主體所承擔(dān)的法律責(zé)任性質(zhì)屬于民事責(zé)任等。但也有不同之處，如國(guó)益訴訟說和私益訴訟說對(duì)于國(guó)益與私益之相互關(guān)系有不同認(rèn)識(shí)。如前所述，無論從生態(tài)賠償訴訟制度的產(chǎn)生背景，還是從《改革方案》所確立目的、關(guān)于生態(tài)損害的界定以及設(shè)計(jì)的相關(guān)具體制度內(nèi)容來看，生態(tài)賠償制度的保護(hù)對(duì)象并不僅限于因國(guó)有自然資源遭受破壞而導(dǎo)致的生態(tài)損害。例如，當(dāng)大氣環(huán)境遭受污染或集體所有自然資源遭受破壞時(shí)，國(guó)家并不能以自然資源國(guó)家所有權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)提起訴訟。自然資源國(guó)家所有權(quán)系生態(tài)賠償訴訟的實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)的觀點(diǎn)實(shí)難自圓。更何況，自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說，不僅理論上面臨巨大挑戰(zhàn)，在實(shí)踐中也易導(dǎo)致“行政權(quán)遁入私法”等合法性困境。因此，筆者認(rèn)為，無論是國(guó)益訴訟說，還是私益訴訟說，抑或是混合訴訟說，均不宜于提倡。

特殊環(huán)境民事公益訴訟說獲得了較多學(xué)者的支持。相較于公益訴訟說、私益訴訟說和混合訴訟說，該說有兩個(gè)基本特征：其一，訴訟對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)屬于直接保護(hù)，而不是作為對(duì)自然資源保護(hù)的反射性保護(hù)，其保護(hù)范圍也不僅限于自然資源；其二，該說將國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)作為政府提起生態(tài)賠償訴訟的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而否棄了將自然資源國(guó)家所有權(quán)作為訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。但是，該說同國(guó)益訴訟說、私益訴訟說和混合訴訟說一樣，均認(rèn)為生態(tài)賠償責(zé)任的性質(zhì)是民事責(zé)任，生態(tài)賠償訴訟的性質(zhì)屬于民事訴訟。政府或其職責(zé)部門以行政管理職責(zé)作為訴權(quán)基礎(chǔ)的情況下，又如何推演出民事責(zé)任，缺乏理論說明(5)英美法系國(guó)家傳統(tǒng)上并無普通法院與行政法院之分，司法權(quán)由普通法院統(tǒng)一執(zhí)掌，普通法院對(duì)刑事、行政案件均有管轄權(quán)。在一些大陸法系國(guó)家，如法國(guó)，政府依據(jù)行政管理職權(quán)向違法者提起的行政執(zhí)行之訴，其性質(zhì)為行政機(jī)關(guān)通過訴訟的行政強(qiáng)制執(zhí)法機(jī)制。該訴訟的性質(zhì)實(shí)為公法訴訟，或曰特別的行政訴訟。。此外，將生態(tài)修復(fù)定性為一種民事責(zé)任，并通過司法機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。這種司法主導(dǎo)的機(jī)制可能違背了合理配置行政權(quán)與司法權(quán)時(shí)須堅(jiān)持的“互尊專長(zhǎng)、行政權(quán)優(yōu)先”原則。故特殊環(huán)境民事公益訴訟說也存理論障礙。

與特殊的民事公益訴訟說不同，特別訴訟說認(rèn)為，生態(tài)賠償訴訟不是傳統(tǒng)的訴訟類型，而是一種新型訴訟。筆者贊同上述觀點(diǎn)，但仍有疑問：該說雖然認(rèn)為，生態(tài)賠償責(zé)任并非典型意義上的民事法律責(zé)任，而是一種新型的環(huán)境法律責(zé)任，卻未進(jìn)一步闡明該責(zé)任的性質(zhì)，也未具體闡明該新型訴訟的類型。

2. 行政執(zhí)法訴訟說之證成

(1)“公法責(zé)任，私法操作”之問題

有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)賠償訴訟本質(zhì)上是“公法責(zé)任，私法操作”[20]。即雖然生態(tài)修復(fù)責(zé)任系公法責(zé)任，生態(tài)賠償訴訟解決的是公法問題，但卻是通過私法責(zé)任、私法訴訟去實(shí)現(xiàn)的。筆者認(rèn)為，當(dāng)公法責(zé)任轉(zhuǎn)化為私法操作時(shí)，由于公私法在立法目的、法律理念與原則、責(zé)任構(gòu)成、責(zé)任形式等諸多方面存在明顯差異，必然會(huì)產(chǎn)生諸多難題：①壓縮行政命令型生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制的適用空間?！吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定，污染者造成水環(huán)境損害時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)可以通過行政命令要求其承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任；逾期不采取生態(tài)修復(fù)措施的，有關(guān)機(jī)關(guān)可以通過代履行制度強(qiáng)制其履行(6)詳見《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第88條、第90條、第94條。。《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等均有類似規(guī)定(7)詳見《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第45條、第94條，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第108條。。也有學(xué)者稱之為行政命令型生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制或行政命令救濟(jì)(8)詳見李摯萍《行政命令型生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第3期；徐以祥《論生態(tài)環(huán)境損害的行政命令救濟(jì)》，《政治與法律》2019年第9期。。將生態(tài)損害賠償定性為私法操作，必然會(huì)壓縮公法責(zé)任的適用空間。有學(xué)者認(rèn)為，試圖借助民事訴訟機(jī)制補(bǔ)充環(huán)境行政監(jiān)管的“無能”，只會(huì)進(jìn)一步弱化環(huán)保機(jī)關(guān)本應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)[21]。筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心不無道理。②理念沖突。公法制度以保護(hù)和增進(jìn)公益為旨?xì)w，其調(diào)整公民權(quán)利與國(guó)家公共權(quán)力的關(guān)系，在廢棄人治而倡行法治的精神支撐下，公法的理念以制約公共權(quán)力來保障公民權(quán)利為價(jià)值目的，“人權(quán)”成為公法的根本理念[22]。私法以保護(hù)私益為己任。民事案件，基于私法自治，不告不理。案件審理時(shí)，圍繞原告訴訟請(qǐng)求展開，法院處于中立地位。私法自治是市民社會(huì)的必然要求，是私法領(lǐng)域的鐵則，是私法的精神之所在[23]。法律理念滲透于制度每個(gè)“細(xì)胞”，理念沖突必然導(dǎo)致制度目標(biāo)異化等問題。③弱化行政相對(duì)人權(quán)利保障機(jī)制。追究行政相對(duì)人之行政法律責(zé)任，行政機(jī)關(guān)須承擔(dān)證明行政相對(duì)人主觀過錯(cuò)、違法行為、因果關(guān)系等舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)須依法行政，無法律依據(jù)不可為。即使行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，行政相對(duì)人仍可通過行政訴訟獲得司法救濟(jì)。民事責(zé)任，特別是環(huán)境民事責(zé)任，其歸責(zé)原則、責(zé)任構(gòu)成、舉證責(zé)任分配等諸多制度設(shè)計(jì)，都偏重于“救濟(jì)”而不是“制約”。再加上司法判決具有終局性，缺乏后續(xù)救濟(jì)手段，必然導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)機(jī)制的弱化。④違背行政權(quán)司法權(quán)分工協(xié)作原則。對(duì)于專業(yè)性和技術(shù)性問題，行政權(quán)與司法權(quán)之協(xié)同應(yīng)遵守“互尊專長(zhǎng)、行政權(quán)優(yōu)先”原則。生態(tài)修復(fù)具有極強(qiáng)專業(yè)性和技術(shù)性，由司法權(quán)主導(dǎo)該專業(yè)性問題，違背行政權(quán)優(yōu)先原則，影響生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果。

(2)域外生態(tài)損害法律救濟(jì)制度之考察

美國(guó)環(huán)境法并不使用“生態(tài)損害”“純環(huán)境損害”等概念，而使用“自然資源損害”概念，但是對(duì)自然資源作廣義解釋，包括而不限于土地、水、空氣、生物群等。因此，美國(guó)生態(tài)損害救濟(jì)制度通常被稱為自然資源損害救濟(jì)制度。

美國(guó)自然資源損害賠償制度衍生于公共信托理論。公共信托是美國(guó)法律基石之一，是美國(guó)法律的DNA[24]。公共信托理論，起源于英國(guó)法上的信托概念。在英國(guó)法上，“信托財(cái)產(chǎn)”的特征是，受讓人取得其所有權(quán)，但必須為了出讓人或其設(shè)定的其他人的利益，按出讓人的意志來支配它[25]。

公共信托的另一個(gè)理論源頭是古代羅馬法上的公眾共有物概念?！恫槭慷∧岱▽W(xué)總論》描述了公眾共有物的概念：“依據(jù)自然法而為眾所共有的物，有空氣、水流、海洋，因而也包括海岸。”[26]但是，公眾共有物常出現(xiàn)“公地悲劇”。私有化主張雖在一些情景中可作為解決方案，但在另一些情景中，私有化之設(shè)想?yún)s難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楣怖娌⒎鞘莻€(gè)人利益的簡(jiǎn)單疊加[27]。作為“公地悲劇”的另一種解決方案成為必然：公眾將公眾共有物信托于政府，由政府為公眾利益進(jìn)行管理[28]。美國(guó)公共信托理論認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境要素系全民共有財(cái)產(chǎn)，為管理好共有財(cái)產(chǎn)，公民委托政府進(jìn)行管理，政府與公民之間形成信托關(guān)系[27]。隨著美國(guó)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起，公共信托理論被廣泛接受。在許多自然資源損害賠償案件中，法官不斷地適用與發(fā)展公共信托制度，與此同時(shí)，公共信托制度還被寫進(jìn)了美國(guó)一些聯(lián)邦制定法以及一些州憲法和制定法中。

在信托關(guān)系中，存在兩類不同所有權(quán)：受托人作為信托財(cái)產(chǎn)法律上的所有權(quán)人，受益人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有衡平法上的所有權(quán)。前者之權(quán)利主要是一種管理性權(quán)利，權(quán)利主體必須依照信托的設(shè)立意圖為受益人利益或特定目的管理處分信托財(cái)產(chǎn)。后者之所有權(quán)則為一種純粹的收益權(quán)利[29]。當(dāng)然，二者均非嚴(yán)格羅馬法意義上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)[30]。在自然資源公共信托中，兩類所有權(quán)同樣存在。有學(xué)者分析了普通法所有權(quán)在自然資源保護(hù)中的作用：受托人應(yīng)盡善良管理的注意義務(wù)，保護(hù)信托資產(chǎn)免受損害；受托人必須“最高和最佳地配置”自然資源，以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的最大化；第三方損害或破壞信托資產(chǎn)，受托人可以提起自然資源損害賠償訴訟。衡平法所有權(quán)在自然資源保護(hù)中的作用有：允許公眾參與資源保護(hù)，系衡平法所有權(quán)的當(dāng)然要求；作為受益人之普通公眾依法享有知悉、獲取與信托之公共自然資源相關(guān)的各種信息的自由和權(quán)利；在政府怠于或錯(cuò)誤行使普通法所有權(quán)而侵害到公眾在資源上的信托利益時(shí)，應(yīng)賦予公眾以訴權(quán)，尋求司法上的救濟(jì)[31]。

美國(guó)公共信托理論對(duì)理解我國(guó)自然資源國(guó)家所有權(quán)具有重要借鑒意義。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)，實(shí)為名義上的所有權(quán)，其本質(zhì)內(nèi)涵是管理權(quán)；實(shí)質(zhì)意義上的所有權(quán)為全民所有，其內(nèi)涵是受益權(quán)。由此可見，公共信托理論視野下，我國(guó)憲法所規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)本質(zhì)也是公權(quán)，而不是私權(quán)。國(guó)家對(duì)自然資源所享有的管理權(quán)，其內(nèi)涵不僅包括高效利用自然資源、預(yù)防自然資源損害、管理自然資源，也包括在第三人損害自然資源時(shí)，向第三人提起損害賠償訴訟的權(quán)利。提起自然資源損害賠償，實(shí)為自然資源行政管理的重要內(nèi)容。英美法系國(guó)家不區(qū)分公法與私法，自然資源損害賠償向普通法院提起，旨在恢復(fù)受損自然資源，維護(hù)公共資源的完整性[32]。從訴訟目的與內(nèi)容看，自然資源損害賠償訴訟實(shí)為行政執(zhí)法的重要內(nèi)容之一。當(dāng)政府怠于或錯(cuò)誤行使管理權(quán)時(shí)，公眾可以提起公益訴訟以保護(hù)公眾的受益權(quán)。

歐盟的生態(tài)損害救濟(jì)經(jīng)歷了從民事救濟(jì)構(gòu)想到行政救濟(jì)制度的轉(zhuǎn)變[33]。1986年瑞士山德司公司污染事故不僅使本國(guó)蒙受損失，還使德國(guó)、法國(guó)、荷蘭等萊茵河沿岸國(guó)家遭受損害。法國(guó)等國(guó)要求瑞士政府和山德司公司賠償包括用于修復(fù)環(huán)境在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)損失。為應(yīng)對(duì)跨界污染事故的影響，歐盟理事會(huì)通過了制定《關(guān)于救濟(jì)環(huán)境損害的綠皮書》(以下簡(jiǎn)稱《綠皮書》)的決議?；谖廴菊吒顿M(fèi)原則的實(shí)施依賴于民事責(zé)任的觀點(diǎn)，1993年通過的《綠皮書》對(duì)補(bǔ)救生態(tài)損害的民事責(zé)任機(jī)制和連帶賠償制度進(jìn)行了規(guī)定，并提出了可能指導(dǎo)共同體行動(dòng)的指令[34]。但相關(guān)研究表明，在所有歐盟成員國(guó)，都有覆蓋傳統(tǒng)損害，即人身和財(cái)產(chǎn)損害的國(guó)內(nèi)民事責(zé)任體制，很少將損害涵蓋到環(huán)境。在水或土壤污染的情況下，某些國(guó)內(nèi)公法條款允許公共機(jī)構(gòu)追究污染者的責(zé)任。但是這些機(jī)構(gòu)對(duì)于是否對(duì)污染者采取行動(dòng)，通常擁有廣泛的自由裁量權(quán)[35]。由于爭(zhēng)議較多，《綠皮書》沒有正式成為決議。2000年通過的《關(guān)于環(huán)境責(zé)任的白皮書》對(duì)賠償責(zé)任主體、賠償范圍、責(zé)任豁免、財(cái)務(wù)擔(dān)保等作出規(guī)定，但同時(shí)認(rèn)為，填補(bǔ)生態(tài)損害，承擔(dān)首要責(zé)任的應(yīng)當(dāng)是政府而不是社會(huì)團(tuán)體。2004年歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》獲得通過。但該指令關(guān)于生態(tài)損害的應(yīng)對(duì)策略發(fā)生重大轉(zhuǎn)向。該指令否棄了前期所主張的通過民事賠償實(shí)現(xiàn)環(huán)境修復(fù)之路徑，而轉(zhuǎn)而賦予相關(guān)行政機(jī)關(guān)管理權(quán)責(zé)，通過行政手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害的預(yù)防和修復(fù)。在行政相對(duì)人不履行其修復(fù)義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以通過強(qiáng)制執(zhí)行程序強(qiáng)制其履行[33]。

隨著《環(huán)境責(zé)任指令》在歐盟各成員國(guó)的轉(zhuǎn)化，生態(tài)損害的行政救濟(jì)制度在歐盟國(guó)家不斷完善。在德國(guó)，與救濟(jì)私益損害的《環(huán)境責(zé)任法》相并存，德國(guó)于2007年制訂了公法性質(zhì)的《環(huán)境損害法》，《環(huán)境損害法》所要保護(hù)的實(shí)際上是環(huán)境本身，其所構(gòu)建的是一個(gè)純粹公法上的責(zé)任制度。與《環(huán)境責(zé)任法》不同，《環(huán)境損害法》只適用于生態(tài)損失的責(zé)任承擔(dān)，而不關(guān)注人身、財(cái)產(chǎn)等私益損失的救濟(jì)[36]。意大利曾建立了政府民事索賠機(jī)制，但在歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》通過后，這一機(jī)制被廢止，取而代之的是《環(huán)境法典》中所建立的公法導(dǎo)向的環(huán)境損害責(zé)任制度[20]。荷蘭《民法典》第六編第162條規(guī)定，為了保護(hù)某些權(quán)益，政府主管當(dāng)局有權(quán)申請(qǐng)禁止令救濟(jì)或提出損害賠償訴訟。該規(guī)定為行政機(jī)構(gòu)通過侵權(quán)訴訟實(shí)現(xiàn)公法目的提供了法律依據(jù)。但是，法院認(rèn)為，為了避免與公共執(zhí)法權(quán)力形成不必要重復(fù)，應(yīng)對(duì)這些權(quán)利采取某些限制。在“溫德梅爾”一案中，荷蘭最高法院認(rèn)為，如果允許主管當(dāng)局可以不受約束地提起侵權(quán)訴訟而無論其是否享有充分的公共執(zhí)法權(quán)力，將會(huì)嚴(yán)重影響荷蘭法律體系的合法性、民主性和司法確定性，荷蘭最高法院放棄了“雙軌制”的做法[37]。

通過上述對(duì)歐盟相關(guān)立法及司法實(shí)踐分析，可以得出以下結(jié)論：①關(guān)于生態(tài)賠償之公法性質(zhì)，在歐盟各國(guó)已成共識(shí)。②隨著《環(huán)境責(zé)任指令》在歐盟各國(guó)的立法轉(zhuǎn)化，各國(guó)生態(tài)損害救濟(jì)行政立法逐步建立健全，政府對(duì)生態(tài)損害修復(fù)具有監(jiān)管職責(zé)，行政命令和行政強(qiáng)制成為行政機(jī)關(guān)履行其職責(zé)的主要手段。③美國(guó)自然資源損害賠償訴訟實(shí)為行政執(zhí)法訴訟。歐盟早期倡導(dǎo)的“公法問題、私法操作”機(jī)制面臨諸多質(zhì)疑，回歸“公法問題，公法操作”成為立法和司法實(shí)踐之主流。上述觀點(diǎn)對(duì)于我們當(dāng)前認(rèn)定生態(tài)賠償責(zé)任及訴訟的法律性質(zhì)具有重要啟示意義。

(3)我國(guó)生態(tài)賠償訴訟的“公法操作”路徑

目前，關(guān)于生態(tài)損害的法律救濟(jì)，我國(guó)已建立了由環(huán)境民事公益訴訟制度、生態(tài)賠償訴訟制度和環(huán)境行政救濟(jì)制度構(gòu)成的制度體系。三者之間能否形成相互補(bǔ)充、協(xié)同而不是矛盾、沖突的結(jié)構(gòu)關(guān)系，是體系構(gòu)建的核心任務(wù)。

體系構(gòu)建須契合生態(tài)損害救濟(jì)的特點(diǎn)。生態(tài)損害系公益損害，生態(tài)修復(fù)工作具有技術(shù)性、專業(yè)性和復(fù)雜性特點(diǎn)，由專門設(shè)立的相關(guān)行政部門主導(dǎo)生態(tài)修復(fù)工作，符合“互尊專長(zhǎng)，行政權(quán)優(yōu)先”原則；此外，由行政部門主導(dǎo)生態(tài)修復(fù)工作還易與該部門主導(dǎo)的環(huán)境損害事先預(yù)防和事中管制工作相銜接，預(yù)防與管制工作與生態(tài)修復(fù)工作的信息交流，也是提升環(huán)境治理能力的重要條件。因此，在生態(tài)損害法律救濟(jì)制度體系中，環(huán)境行政救濟(jì)制度應(yīng)處于核心地位，生態(tài)賠償訴訟制度和環(huán)境民事公益訴訟制度則應(yīng)處于補(bǔ)充與協(xié)同之地位?！靶姓鲗?dǎo)，司法監(jiān)督”應(yīng)成為體系構(gòu)建的基本原則。本文以下重點(diǎn)探討環(huán)境行政救濟(jì)制度和生態(tài)賠償訴訟制度之協(xié)同關(guān)系。

《中華人民共和國(guó)民法典》所創(chuàng)立的生態(tài)賠償訴訟制度，相較環(huán)境行政救濟(jì)制度，筆者認(rèn)為，有兩方面的制度創(chuàng)新：其一，規(guī)定了司法權(quán)介入的訴訟制度。相較實(shí)體性的環(huán)境行政救濟(jì)制度，該制度主要是一個(gè)程序性制度①；其二，其拓展了生態(tài)賠償制度的范圍，即該制度不僅要求責(zé)任者修復(fù)受損害生態(tài)環(huán)境，還要求責(zé)任者賠償生態(tài)服務(wù)功能期間損失、生態(tài)功能永久性損失等。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出了“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”的基本要求[38]，該規(guī)定實(shí)是對(duì)上述基本要求的制度響應(yīng)。

生態(tài)賠償訴訟制度與已建立的環(huán)境行政救濟(jì)制度的協(xié)同問題，筆者認(rèn)為，既涉及司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系之處理，也涉及實(shí)體與程序制度之協(xié)調(diào)。首先，從內(nèi)容上看，關(guān)于責(zé)任范圍問題，系實(shí)體性制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)在相關(guān)環(huán)境法律中明文規(guī)定，而不僅僅規(guī)定于程序性制度中，這是后期有關(guān)環(huán)境法律修訂時(shí)需要認(rèn)真考慮的問題。其次，應(yīng)重視訴訟制度引入的重要意義。行政權(quán)和司法權(quán)具有不同特點(diǎn)，均可在環(huán)境損害救濟(jì)中發(fā)揮積極作用。行政權(quán)具有主動(dòng)性、專業(yè)性、靈活性、高效率等特點(diǎn)，但也存在權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)，且權(quán)威性低于司法判決。司法權(quán)具有程序嚴(yán)格、中立性、權(quán)威性、終局性等優(yōu)點(diǎn)，但存在著個(gè)案裁量、低效率、非專業(yè)性等缺點(diǎn)。如前所述，生態(tài)修復(fù)問題系公益救濟(jì)問題，涉及較強(qiáng)專業(yè)性、技術(shù)性，生態(tài)損害責(zé)任系行政責(zé)任。在生態(tài)損害救濟(jì)中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性作用。但是，生態(tài)損害認(rèn)定主觀性強(qiáng)，特別是對(duì)于重大案件，損害賠償額巨大，對(duì)責(zé)任人影響極大，相對(duì)簡(jiǎn)單的行政程序具有責(zé)任人利益表達(dá)和保護(hù)機(jī)制弱之缺點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人利益的周全保護(hù)。對(duì)于生態(tài)損害案件，特別是重大生態(tài)損害案件，如何選擇契合生態(tài)損害行政執(zhí)法案件特點(diǎn)的行政執(zhí)行模式，是值得研究的問題。

行政法上的行政執(zhí)行有司法執(zhí)行和行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行兩種不同模式。當(dāng)今世界許多國(guó)家多兼采兩種模式，但側(cè)重點(diǎn)卻不盡相同[39]。德國(guó)、日本、奧地利等國(guó)側(cè)重于行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行模式。采此模式的國(guó)家認(rèn)為，行政處分和司法判決一樣具有“外型之等位性”以及同樣經(jīng)過“具體化過程”，所以行政處分本身也和司法判決一樣都能夠作為強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)[40]。日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，在行政執(zhí)行時(shí)必須進(jìn)行行政上的判斷，行政命令的司法執(zhí)行，不但效率低下，而且耗費(fèi)司法資源；基于維護(hù)社會(huì)秩序以及增進(jìn)公共福祉，行政機(jī)關(guān)可以自力執(zhí)行[41]。英美法系國(guó)家多側(cè)重于司法執(zhí)行模式。法國(guó)雖是大陸法系國(guó)家，也采此模式。采取司法執(zhí)行體制的國(guó)家，基于“司法優(yōu)越”“法律支配”理念，要求將行政命令和執(zhí)行置于司法控制之下。同時(shí)，相對(duì)人進(jìn)入法院程序后，可以行使“防御救濟(jì)方法”或“被動(dòng)救濟(jì)手段”來維護(hù)自身的合法權(quán)益[42]。由此可見，行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行模式更強(qiáng)調(diào)行政效率，極力避免司法機(jī)關(guān)執(zhí)行可能導(dǎo)致的時(shí)間延誤。而司法執(zhí)行模式雖有可能影響行政效率，但它卻更有利于公平價(jià)值之實(shí)現(xiàn)，更有利于保護(hù)公民合法權(quán)益[39]。換言之，兩模式之區(qū)別，實(shí)為價(jià)值取向之不同。前者側(cè)重于效率，后者側(cè)重于公平。當(dāng)然，價(jià)值取向雖各有所側(cè)重，但力圖兼顧效率與公平，卻是各國(guó)不一的目標(biāo)。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋(9)學(xué)界對(duì)將侵權(quán)責(zé)任法作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的實(shí)體法依據(jù)，提出了尖銳批評(píng)。故該制度可以理解為一種程序性制度，而不是實(shí)體性制度。對(duì)我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行體制進(jìn)行了規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)在法律明確規(guī)定有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)方能自行強(qiáng)制執(zhí)行，否則一律申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。換言之，同美國(guó)、法國(guó)等國(guó)一樣，我國(guó)側(cè)重于司法執(zhí)行模式。該模式遵循了“公平優(yōu)先，兼顧效率”的基本理念。但與美國(guó)、法國(guó)模式相比，也有不同之處：行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院將其作為非訴案件處理，并不進(jìn)入正式訴訟程序。通常而言，這種書面審查方式更有效率，但對(duì)于一些重大疑難案件，對(duì)行政相關(guān)人利益保護(hù)卻仍有不足之嫌。

《中華人民共和國(guó)民法典》未規(guī)定生態(tài)賠償制度的適用范圍，但是，相關(guān)政策文件將生態(tài)賠償制度的適用范圍限制于重大案件(10)《改革方案》規(guī)定，“有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：(1)發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；(2)在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；(3)發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的?！?。換言之，根據(jù)生態(tài)損害結(jié)果的嚴(yán)重性程度之不同，生態(tài)賠償案件分為一般案件和重大案件兩類。前者適用生態(tài)損害行政救濟(jì)制度，只有后者才適用生態(tài)賠償制度。筆者認(rèn)為，這種分類對(duì)于我們理解與分析生態(tài)賠償制度的合理定位具有重要意義。相較一般案件，重大案件具有案情復(fù)雜，損害認(rèn)定主觀性強(qiáng)，損失額大，通過虛擬成本計(jì)算方法往往會(huì)導(dǎo)致“天價(jià)”損害額，對(duì)行政相關(guān)人利益影響極大等特點(diǎn)。對(duì)于重大案件的執(zhí)行，若采傳統(tǒng)的“非訴”司法執(zhí)行機(jī)制，雖效率較高，但行政相對(duì)人往往缺乏充分的利益表達(dá)機(jī)制，不利于保護(hù)行政相對(duì)人利益，公平價(jià)值易受損。而對(duì)于一般案件的執(zhí)行，若采通過訴訟的司法執(zhí)行機(jī)制，雖有利于保護(hù)行政相對(duì)人利益，有助于公平價(jià)值之實(shí)現(xiàn)，但由于該類案件量大面廣，本已“捉襟見肘”的司法資源難以應(yīng)對(duì)，特別是在當(dāng)前員額制改革背景下該機(jī)制更不具備可行性。因此，為更好地協(xié)調(diào)與平衡公平與效率價(jià)值，生態(tài)賠償責(zé)任的行政執(zhí)法也應(yīng)作類型化劃分：對(duì)于重大案件，采取更加強(qiáng)調(diào)公平價(jià)值的通過訴訟的司法執(zhí)行機(jī)制；對(duì)于一般案件，則采取更加關(guān)注效率的傳統(tǒng)的非訴司法執(zhí)行方式。非訴司法執(zhí)行機(jī)制與訴訟司法執(zhí)行機(jī)制的并行，既克服了單純非訴司法執(zhí)行機(jī)制不利于重大案件行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的缺點(diǎn)；同時(shí)也克服了單純?cè)V訟執(zhí)行機(jī)制可能影響一般案件行政效率的弊端。筆者認(rèn)為，對(duì)重大案件處理結(jié)果公平價(jià)值的追求是我國(guó)生態(tài)賠償訴訟制度的內(nèi)生原因，也是充分發(fā)揮“司法能動(dòng)”作用、司法機(jī)關(guān)通過訴訟介入生態(tài)賠償案件的正當(dāng)性基礎(chǔ)。生態(tài)賠償訴訟制度定性為行政執(zhí)法機(jī)制，實(shí)為協(xié)調(diào)公平與效率的價(jià)值沖突、更好地發(fā)揮行政權(quán)與司法權(quán)各自優(yōu)勢(shì)的一次努力與嘗試，其對(duì)于我國(guó)未來行政執(zhí)法模式的發(fā)展也具有重要意義。

四、結(jié) 語

在司法實(shí)踐中，生態(tài)賠償責(zé)任被認(rèn)定為民事責(zé)任，生態(tài)賠償訴訟制度以民事訴訟的形式在全國(guó)各地的試點(diǎn)工作，在加大企業(yè)違法成本、嚴(yán)格環(huán)境法律責(zé)任、喚醒公民環(huán)境意識(shí)等方面的確發(fā)揮了積極作用，但與此同時(shí)，也暴露了一些正當(dāng)性、體系性和科學(xué)性問題。生態(tài)賠償這一公法問題之所以需要“私法操作”，除了私法操作較公法操作的確有較大的便利性外，生態(tài)損害救濟(jì)的公法制度體系尚不健全，行政機(jī)關(guān)常常由于無法可依而無法追究責(zé)任人的行政責(zé)任。解決生態(tài)賠償制度的正當(dāng)性、體系性和科學(xué)性問題須從兩個(gè)方向入手：其一，生態(tài)賠償制度應(yīng)遵循“行政主導(dǎo)、司法監(jiān)督”之構(gòu)建原則，按照行政執(zhí)法訴訟之性質(zhì)，從訴訟主體、訴訟程序、訴訟請(qǐng)求、訴訟管轄等方面全方位重構(gòu)生態(tài)賠償訴訟制度；其二，加強(qiáng)對(duì)諸如生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)度等生態(tài)損害公法救濟(jì)制度體系的研究，進(jìn)一步完善公法救濟(jì)制度。這是生態(tài)損害法律救濟(jì)的基礎(chǔ)性工作。公法問題應(yīng)向“公法操作”回歸。如果生態(tài)賠償訴訟制度被定性為行政執(zhí)法訴訟，政府提起的生態(tài)賠償訴訟不宜規(guī)定于《民法典》，而應(yīng)規(guī)定于《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律。