袁勝利

（湖南師范大學(xué)法治文化研究中心, 湖南長沙 410081）

外賣食品垃圾已成為全球大城市的一個問題。在中國，由于較大的人口基數(shù)和經(jīng)濟規(guī)模，這個問題尤為突出。 2017年中國人口達到14 億人，其中城市人口占62.5%。隨著生活節(jié)奏的加快，外賣業(yè)務(wù)滿足了城市生活的需要。2017年中國在線外賣業(yè)務(wù)產(chǎn)生160 萬t包裝垃圾，2019年達到269 萬t[1]。在這些外賣垃圾中，大部分一次性筷子和發(fā)泡飯盒甚至都沒有回收；近四分之三的塑料垃圾最終進入了垃圾填埋場或海洋[1]?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境法》）和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）都規(guī)定了外賣餐盒的使用和處置方式。這些法律具有指導(dǎo)意義，然而注重全局性統(tǒng)籌引導(dǎo)，缺乏具體的對于某一類材質(zhì)餐盒回收的規(guī)定，因而很難直接適用和處理食品行業(yè)產(chǎn)生的大量塑料垃圾。立足中國外賣餐盒相關(guān)的立法和執(zhí)行狀況，借鑒德國包裝立法的經(jīng)驗，探討中國的環(huán)境管理部門如何適應(yīng)和應(yīng)對這一新興的環(huán)境問題。

1 我國外賣垃圾狀況及相關(guān)環(huán)保立法概述

近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)經(jīng)歷了爆發(fā)式增長。2019年上半年，我國互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)當(dāng)年規(guī)模約為2 625 億元，超過95% 的交易發(fā)生在城市[2]，它帶來了數(shù)量驚人的外賣垃圾。2019年我國城市外賣垃圾達到269 萬 t，2021年則突破了320 萬 t[2]。

政府和環(huán)保部門逐漸重視外賣餐盒垃圾問題，《固廢法》確立了企業(yè)實行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，規(guī)定相關(guān)企業(yè)如果使用不可降解的一次性塑料制品，必須向當(dāng)?shù)卣块T報告并繳納相應(yīng)處理費用。但是這部法律并沒有規(guī)定固體廢物污染的價格是多少，如何取樣，或者環(huán)保部門如何統(tǒng)計公司的上報數(shù)據(jù)，因而可執(zhí)行性偏低。事實上，由于《固廢法》并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來限制外賣餐盒各材質(zhì)使用，餐館可以自由決定外賣包裝的材質(zhì)，所以低成本的塑料成為了多數(shù)餐館的選擇。這些原材料非常廉價，且環(huán)保性能極差，難以自然回收和降解。

另外，違反《固廢法》的成本不高，使得餐館敢于鋌而走險使用環(huán)保性能差的材料。《固廢法》規(guī)定：“違反過度包裝強制性標(biāo)準(zhǔn)的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾袌霰O(jiān)督管理部門責(zé)令改正；企業(yè)拒不改正的，處2 000～20 000 元人民幣的罰款[3]。由此可見，生產(chǎn)企業(yè)和餐廳即使違反法規(guī)生產(chǎn)、使用不可降解餐具，他們受到懲罰的上限就是20 000 元人民幣，這與餐飲外賣的巨額利潤相比，幾乎可以忽略。

最后一個導(dǎo)致外賣餐盒垃圾低回收率的原因是外賣食品盒回收沒有補貼。眾所周知，外賣餐盒的處理過程是繁瑣的，因為大部分居民并不會把剩余食品和餐盒分開。處理外賣餐盒首先需要把剩余食物和餐具分開，將餐盒進行清潔，然后才能回收。這個清潔過程所產(chǎn)生的費用是高昂的，如果沒有高額補貼，很難有回收公司愿意花高價錢回收并不能創(chuàng)造巨額利潤的餐盒垃圾。

綜上所述，我國的外賣垃圾情況是復(fù)雜的，現(xiàn)有的法律法規(guī)并不能很好地解決回收問題，而外賣垃圾的解決方案本身也應(yīng)當(dāng)是多元而系統(tǒng)化的。在固體垃圾回收處理領(lǐng)域，德國的固體包裝管理和回收體系一直被認(rèn)為是非?？茖W(xué)和有效的。通過研究德國《包裝條例》（VerpackG）處理包裝廢棄物的案例來探尋我國外賣食品包裝改善和法律適應(yīng)的路徑。

2 德國對固體包裝物的管理以及對我國的借鑒

德國于1991年頒布了《包裝條例》，要求所有向德國市場銷售商品的企業(yè)，必須為其商品外包裝的回收和處理負(fù)責(zé)。二元制回收體系相應(yīng)建立，企業(yè)必須通過繳納相應(yīng)費用獲得授權(quán)許可，從而加入到體系中，該體系的服務(wù)商負(fù)責(zé)組織管理，對客戶的商品廢舊外包裝進行收運和處理。為了享受《包裝條例》的免稅政策，相關(guān)生產(chǎn)商和經(jīng)銷商自發(fā)組織起來，成立了一個非營利組織Green Dot（綠點）[3]，組織包裝廢棄物的回收、分類、加工和再利用。綠點的收入來源是“綠點”商標(biāo)的許可費。商標(biāo)費用根據(jù)包裝材料、質(zhì)量和數(shù)量計算。許可費構(gòu)成考慮了所有州政府監(jiān)督的每種包裝材料的實際加工成本。 綠點必須每年向州政府提交數(shù)據(jù)流量證明，證明公司已完成《包裝條例》規(guī)定的每種包裝材料的回收量。同時德國擁有非常安全的系統(tǒng)來提交這些類型的證書，以確保系統(tǒng)不會作弊。

這部法規(guī)的優(yōu)勢在于考慮和規(guī)范了固體廢物產(chǎn)生和回收的全部環(huán)節(jié)，用一套可行的機制牢牢控制了固體廢物產(chǎn)生和回收的所有變量。同時采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，將回收責(zé)任分配給產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者。

2019年1 月1日，《德國包裝法》（VerpackG）生效，它取代了《包裝條例》，要求包裝生產(chǎn)商和分銷商必須參與一個或多個計劃（雙重系統(tǒng)），以確保在全覆蓋的基礎(chǔ)上收集和回收包裝。包裝生產(chǎn)商和分銷商還被要求在中央包裝登記處注冊，然后才能將其包裝投放市場。為全面透明地參與雙重系統(tǒng)，所有生產(chǎn)商和雙重系統(tǒng)都必須向中央代理包裝登記處報告其總包裝質(zhì)量、材料、參與期限和公司名稱。對于違反VerpackG的行為，由聯(lián)邦各州會處以行政罰款[3]。

從以上分析可以看出，德國的《包裝條例》《德國包裝法》對包裝垃圾的每一道工序都進行了監(jiān)管。因此，從生產(chǎn)到回收，法規(guī)法律牢牢控制著過程中的各種變量。這是值得我國政府和立法部門借鑒的。我國的外賣餐盒垃圾回收問題是由多方面的原因造成的，我國人口眾多，幅員遼闊，大多數(shù)市政部門并沒有建立起像德國一樣的回收管理體系，地方?jīng)]有回收管理的立法權(quán)。因此我國的外賣垃圾管理情況相較德國就更為復(fù)雜。借鑒德國《包裝條例》，提出適合我國國情的舉措，為我國外賣垃圾回收提供參考。

2.1 我國應(yīng)建立外賣包裝的生產(chǎn)、使用和回收體系

盡管我國《固廢法》確立了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，但該法并未將回收責(zé)任分配給產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者。因此，《德國包裝法》中的回收責(zé)任分配機制可以供我國參考，這個法律促使生產(chǎn)者承擔(dān)回收的責(zé)任。

在德國，社區(qū)市政當(dāng)局將負(fù)責(zé)收集生活垃圾，系統(tǒng)公司將負(fù)責(zé)回收和利用垃圾。包裝的生產(chǎn)商、零售商和使用企業(yè)可以自由選擇任何與雙系統(tǒng)簽訂合同的供應(yīng)商，并在這個供應(yīng)商平臺注冊并獲得許可。否則，該產(chǎn)品將不被允許在德國銷售和使用。如果某一公司不注冊而違規(guī)出售帶有包裝的產(chǎn)品，則有可能被處以最高20 萬歐元的罰款[4]。

我國的《固廢法》也應(yīng)構(gòu)建“雙軌制”。我國政府主管部門應(yīng)指定或設(shè)立一些公司，負(fù)責(zé)包裝廢物的收集和回收。這些公司提供平臺供包裝的生產(chǎn)商注冊，為所有面向中國市場的企業(yè)頒發(fā)包裝許可證，從源頭監(jiān)控包裝材料數(shù)量，以及這些包裝材料去向，從源頭監(jiān)控固體廢物的產(chǎn)生。具體來說，在固廢法的指導(dǎo)下，我國的環(huán)境主管部門應(yīng)在不同省份設(shè)立包裝系統(tǒng)的登記平臺，要求外賣包裝材料供應(yīng)商和使用者（外賣餐飲企業(yè)）在這個平臺登記相關(guān)信息，接受監(jiān)督和取得許可。在這個系統(tǒng)中，包裝許可證的價格取決于所使用的包裝材料的種類和數(shù)量。主管部門應(yīng)該對生產(chǎn)和使用可生物降解材料的工廠和餐館給予較低的許可價格，同時對生產(chǎn)和使用不可回收塑料飯盒的工廠和餐館征收相對高的許可價格。這樣，即使生產(chǎn)成本和原材料成本很低，制造商也需要向系統(tǒng)中的供應(yīng)商支付更多的環(huán)保成本（許可費）。這樣做可以達到兩個效果：一是踐行污染者付費原則，污染者為保護環(huán)境付出更多費用；二是推動我國主流外賣包裝由不可回收向可回收轉(zhuǎn)變。如果法律向生產(chǎn)不可回收餐具的工廠征收更多的稅費，在原生產(chǎn)材料價格不變的情況下，他們的整體生產(chǎn)成本將上漲，甚至高過那些生產(chǎn)可再生塑料制品的企業(yè)。當(dāng)餐廳不再面臨可再生塑料制品和不可再生塑料制品的巨大差價時，他們會更加傾向使用環(huán)保包裝，從而源頭抑制了不可回收垃圾產(chǎn)生。另外，對于不遵守注冊制度而違規(guī)使用包裝盒的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)給予高額的行政處罰。這樣違法者會面臨高額的違法成本，從而更加傾向于注冊和接受監(jiān)管。

2.2 我國應(yīng)建立數(shù)據(jù)庫來監(jiān)控外賣食品包裝的使用和廢棄物回收

為防止包裝浪費，《德國包裝法》規(guī)定包裝生產(chǎn)商和使用商對必須在回收系統(tǒng)中的公司平臺注冊，并獲得許可來銷售和使用包裝物[4]。這條立法的底層邏輯是大數(shù)據(jù)的收集和監(jiān)控。大數(shù)據(jù)是近年來最熱門的行政管理話題之一，部分智慧城市項目也利用了環(huán)境和消費大數(shù)據(jù)來監(jiān)控垃圾產(chǎn)生[5]。建立大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)來監(jiān)管包裝物垃圾是未來智慧城市建設(shè)趨勢。我國有34 個省級行政區(qū)，每個省對外賣包裝標(biāo)準(zhǔn)的地方管理規(guī)定不同，對進一步生態(tài)目標(biāo)的定義也不同。因此，在這樣的行政體系中，建立統(tǒng)一的信息中心是不現(xiàn)實的。但我國的外賣市場也有自己的特色，它幾乎是被三大公司壟斷[5]，這些巨型外賣平臺熟悉和備案了所有應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染者責(zé)任的法律主體，他們掌握了足夠的不同地區(qū)的法律主體使用可回收和不可回收餐盒數(shù)據(jù)。如果我國政府鼓勵三大互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺設(shè)立中央代理包裝注冊中心，專門管理外賣包裝的使用和回收，這將極大提高《固廢法》的可執(zhí)行性，有利于就外賣包裝的使用和回收標(biāo)準(zhǔn)達成一致。

信息中心還應(yīng)包含兩個基本功能：第一，監(jiān)控外賣食品包裝盒的使用情況，確保餐廳使用可回收或可降解的餐盒，外賣包裝垃圾有合適的回收路線并公開此信息。第二，信息中心可以監(jiān)測進一步的生態(tài)指標(biāo)，例如遵守回收配額和促進可持續(xù)包裝的財政支持。該項目將促進包裝行業(yè)和外賣行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，為在我國建立第三方包裝垃圾處理機構(gòu)提供經(jīng)驗。

2.3 我國政府應(yīng)考慮對外賣食品包裝回收采取稅收和補貼

我國外賣包裝垃圾回收率低的根本原因是新包裝盒的零售價低和廢棄包裝盒復(fù)雜的清潔和回收程序。我國政府沒有對外賣食品包裝的回收給予任何補貼。不同的是，德國的治理體系非常注重培養(yǎng)消費者的回收意識。根據(jù)《德國包裝法》，消費者將獲得回收清潔塑料包裝的補貼，例如消費者可以在回收機中將一個啤酒瓶換成0.5 歐元。久而久之，大眾逐漸形成清潔和回收包裝的環(huán)保習(xí)慣。

培養(yǎng)人們清潔和回收外賣食品包裝的習(xí)慣，也需要我國政府盡早補貼。當(dāng)然，對回收企業(yè)的補貼更為重要。德國《包裝條例》規(guī)定，所有參與綠點的德國企業(yè)都因環(huán)保免征部分營業(yè)稅，這對企業(yè)來說是一個很大的激勵[5]。我國政府可以效仿此方法，制定稅收減免政策，促進個人和企業(yè)參與回收的積極性。

3 結(jié)語

綜上所述，通過環(huán)境立法解決外賣食品包裝垃圾造成的環(huán)境污染已成為共識，我國需要通過政策和立法來明確和細(xì)化固體廢物污染者的責(zé)任。最重要的是，需要指定企業(yè)和外賣平臺，建立專門的外賣食品包裝垃圾回收體系，讓包裝的生產(chǎn)和使用者承擔(dān)責(zé)任。此外，對個人和回收企業(yè)的補貼也是必要的。德國《包裝條例》對解決我國外賣垃圾問題具有參考意義。