《中國經(jīng)濟周刊》 記者 王紅茹

習近平總書記在黨的二十大報告中提出，健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結構，完善財政轉移支付體系。

財政部部長劉昆在《黨的二十大報告輔導讀本》中發(fā)表題為《健全現(xiàn)代預算制度》的署名文章，文章指出，按照黨中央統(tǒng)一部署，健全現(xiàn)代預算制度，要進一步破除體制機制障礙，補齊管理制度短板，推動預算編制完整科學、預算執(zhí)行規(guī)范高效、預算監(jiān)督嚴格有力、管理手段先進完備，構建完善綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預算制度。

預算是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。近幾年，受疫情、經(jīng)濟下行壓力和留抵退稅等政策因素疊加影響，我國部分地市出現(xiàn)財政收支“緊平衡”。

為了緩解當前地方財政壓力、維持財政的可持續(xù)性，2021 年3 月，國務院印發(fā)《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確了進一步深化預算管理制度改革的指導思想、基本原則和主要措施。

作為我國第一經(jīng)濟大省的廣東，歷來重視改革對經(jīng)濟高質量發(fā)展的助推作用，自2018 年起已圍繞建立健全現(xiàn)代預算制度先后3 次出臺預算管理改革文件，于2018 年5 月印發(fā)《關于深化省級預算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見》，部署實施以“明晰權責、簡政放權”為特點的預算改革。2021年8 月，廣東繼續(xù)出臺《關于深化預算管理制度改革的實施方案》，在“放權”基礎上更加重視和強調“統(tǒng)籌”。2022 年，圍繞提高年初預算到位率、提高資金使用效率，廣東進一步深化預算改革。

汕頭市緊跟省預算管理改革步伐，2022 年9 月6 日，《汕頭市 人民政府關于加強統(tǒng)籌進一步深化預算管理制度改革的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”）出臺。汕頭市的預算管理制度改革有何特點？又是如何一步步推進預算管理工作的？

以深化預算改革為動力，破解地方財政管理“難題”

近年來，廣東省把預算改革作為創(chuàng)造型引領型改革高位推動。繼2021年8 月，在全國率先印發(fā)《關于加強統(tǒng)籌進一步深化預算管理制度改革的實施意見》后，開始部署推進全省新一輪預算管理制度改革。

2022 年起，廣東省圍繞將省級年初預算到位率由目前的70%努力爭取提高到90%的目標，建立以項目為重點的預算管理模式，促進提高預算執(zhí)行效率和資金使用效益。在預算管理改革牽引下，預算績效管理、涉農資金統(tǒng)籌整合、財政“放管服”、政府采購等財政改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效推進。

汕頭市率先將廣東省第二、三輪預算改革精神一體細化落實，出臺相關改革文件。

汕頭向海而生、因港而興?；仨^去10 年，汕頭經(jīng)濟社會發(fā)展各項成就可圈可點。

汕頭市統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，10年間汕頭經(jīng)濟實力連年提升，GDP 翻了一番，2013 至2021 年年均增長7.3%；城鄉(xiāng)居民收入水平穩(wěn)步提升，其中2014 至2021 年，汕頭市居民人均可支配收入從17266 元增加到30970 元，突破3 萬元大關，累計增長79.4%，7 年間年均增長8.7%。

經(jīng)濟發(fā)展是財政增長的基礎。黨的十八大以來，汕頭財政實力進一步增強。2013 年一般公共預算收入突破100 億元大關，2021 年達到146.35億元。

有了財政作為基礎和重要支柱，將錢花在哪里才更有效率？財政預算管理的能力水平很大程度上能夠反映一個地區(qū)的治理水平。

今年以來，汕頭市各級財政部門全面貫徹黨中央關于“疫情要防住、經(jīng)濟要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”的要求，聚焦保市場主體、保民生、促投資、促消費、擴大受惠面等“兩保兩促一擴大”，全力打好穩(wěn)經(jīng)濟大盤“組合拳”，用“真金白銀”助推經(jīng)濟高質量發(fā)展，積極財政政策效應逐步顯現(xiàn)。

記者近日從汕頭市財政局獲悉，上半年，全市一般公共預算、政府性基金、國有資本經(jīng)營預算三本預算支出超383 億元，同比增長15.3%。

然而，現(xiàn)階段國際環(huán)境依然錯綜復雜，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力。從微觀層面看，作為一個地級市，汕頭市在財政管理方面依然存在一些“堵點”和“痛點”。

一是經(jīng)濟發(fā)展面臨風險與挑戰(zhàn)，財政收支緊平衡問題較為突出。當前及今后一段時間，汕頭財政工作開展預計將面臨收入統(tǒng)籌力度有限、支出保障需求不減、庫款運行壓力漸增、債務管理風險初現(xiàn)等壓力。

二是謀大事要事能力不強，“先謀事再排錢”觀念未能完全根植。部門對涉及重大政策國計民生等重點項目的“大錢”重視程度不足，反而將目光關注在運轉工作經(jīng)費這些“小錢”上，推進重點項目建設力度有限。

三是預算編制前瞻性不足，未能充分圍繞重大決策部署重點做好財力保障。預算編制仍存在前瞻性不足、預見性不強、精準性不夠等特點，圍繞中央重大決策部署以及省、市重點工作做好財力保障方面仍需進一步加強。

汕頭市預算管理制度如何通過改革破解難題，通過改革統(tǒng)籌好有限的財政資金辦好大事要事？提升預算能力成為改革的關鍵和突破口。

以“提升預算能力”為核心，建立大事要事保障機制

為貫徹落實廣東省財政廳印發(fā)的《關于深化預算管理制度改革的實施方案》，從去年9 月開始，汕頭市財政局就開始著手編制預算管理改革實施方案。

為使汕頭市出臺的政策更接地氣，也更有實操性，汕頭市財政局成立預算改革專班，經(jīng)過實地走訪各區(qū)（縣）、與汕頭市直單位座談、有針對性地書面調研等多種方式開展分析研究后，起草了《實施意見》，于2022 年8 月25 日經(jīng)第二十四次汕頭市委全面深化改革委員會會議通過。

在財政預算管理改革中，預算能力是政府實施預算管理的能力，即能否有效且負責任地籌集和使用財政資金的能力。《實施意見》充分結合汕頭市預算管理水平不高的現(xiàn)狀，將提升預算能力作為突破口，提出重點任務的第一項即“提升資源配置能力，建立大事要事保障機制”。

《實施意見》指出：根據(jù)中央、省重大戰(zhàn)略任務和市重點工作要求，分步編制重點領域市級大事要事清單，并實行動態(tài)調整。市直業(yè)務主管部門要依據(jù)清單逐項細化具體政策措施，明確優(yōu)先順序、績效目標、事權劃分和具體項目，制定資金保障方案。

“預算能力，最終表現(xiàn)在大事要事的保障能力上。保障能力依靠保障機制來實現(xiàn)。預算安排是財政資源的配置，資源配置能力等同于預算能力。進一步提升預算能力，是為了辦成大事要事?！敝袊鐣茖W院財經(jīng)院副院長楊志勇接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪表示。

在提升預算能力方面，《實施意見》強化“數(shù)字財政”系統(tǒng)的支撐作用。《實施意見》指出，加快全市“數(shù)字政府”公共財政綜合管理平臺建設和應用，實現(xiàn)預算編制執(zhí)行監(jiān)督以及會計核算業(yè)務全流程線上管理，建立上下級財政、各預算單位全覆蓋的“數(shù)字財政”管理系統(tǒng)。

“數(shù)字財政建設是廣東財政現(xiàn)代化建設的一大亮點。數(shù)字財政建設的成就，成為進一步提升預算能力的基礎，在提升預算能力上作用顯著。數(shù)字財政建設可推動預算管理的系統(tǒng)化，推動預算管理‘一盤棋’格局形成?！睏钪居抡f。

中央財經(jīng)大學副校長馬海濤對汕頭實施的“數(shù)字財政”頗為認同，他告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“以‘數(shù)字財政’為支撐，運用信息技術擴大預算管理的半徑，提升財政風險防控能力，筑牢財政安全底線，有利于推動形成汕頭市預算管理‘一盤棋’和‘良性循環(huán)發(fā)展’格局?！?/p>

此外，在提升預算能力方面，《實施意見》進一步明晰市與區(qū)（縣）財政事權和支出責任，在財政體制優(yōu)化上為預算能力的提升提供支持；強化市與區(qū)（縣）預算協(xié)同管理；建立財政部門與業(yè)務主管部門配合協(xié)作機制，這些都為預算能力的進一步提升提供了強有力的支持。

以項目管理為重點，推動財政資金使用效益最大化

項目管理在預算管理中具有舉足輕重的作用。項目管理的水平，直接決定預算管理的水平。廣東省政府主要領導多次強調：“要進一步深化預算改革，堅持‘先有項目后有預算、先有預算再有執(zhí)行、沒有預算不得支出’，切實把錢用在刀刃上，推動財政資金使用效益最大化?！?/p>

《實施意見》細化落實以項目管理為重點的預算管理模式要求，提出建立“項目庫”和“資金蓄水池”的對接，預算資金要優(yōu)先投入到項目成熟度高、投入見效快、投資效益明顯的項目。

馬海濤充分肯定《實施意見》對項目庫管理模式的探索和創(chuàng)新，“《實施意見》創(chuàng)新性提出項目漏斗式管理做法，對未入庫的儲備項目提前謀劃和研究論證，對已入庫但成熟度不高的項目實行跟蹤督辦，對已入庫成熟度高的項目提前研究資金安排，有利于加強儲備項目梯隊建設?！?/p>

楊志勇向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，項目管理是預算管理的重要內容。項目管理質量的好壞，直接關系預算績效。“預算管理在很大程度上是抓好項目管理。項目是抓手，同時，一個又一個重大項目又是大事要事，項目管理到位，大事要事就得到落實?！?/p>

凡事預則立，不預則廢。在楊志勇看來，項目管理首先是做好項目儲備工作，謀劃好項目。項目準備好了，預算編制才有基礎，預算執(zhí)行才可能順利進行。

也因如此，項目的謀劃能力至關重要?！爸\劃能力表現(xiàn)為謀劃出來的項目不僅要符合國家治理的要求，要體現(xiàn)公共政策的主張，而且要可落實?！睏钪居抡f。

對此，《實施意見》對項目管理有較全面的要求，注重項目管理與既有的預算管理制度結合，特別是與中期財政規(guī)劃的協(xié)調。

“中期財政規(guī)劃在實施中與項目管理關系密切。項目的儲備與動態(tài)調整，既是項目管理的內容，也是中期財政規(guī)劃優(yōu)化的要求。《實施意見》提出試行項目漏斗式管理，就是在讓項目庫得到不斷優(yōu)化?！睏钪居卤硎?。

項目需要資金，資金籌集對項目起支撐作用。沒有資金，項目連啟動都困難；沒有充分的資金，項目啟動之后也可能成為半拉子工程。這對項目支出管理的要求很高。

《實施意見》對項目支出控制也作出了相應規(guī)定。例如，項目所需的新增支出達到一定規(guī)模的，預算申報前報分管市領導審批。

“在項目準備中，財政部門的作用要充分發(fā)揮，同時還要發(fā)揮各部門的作用，做好專業(yè)管理工作，確保所進行的項目是各部門事業(yè)發(fā)展所需項目?！睏钪居卤硎尽?/p>

但是，政府可支配財力是有限的，財政支出規(guī)模是一定的，這就意味著，可用于項目的支出有總量限制。而項目管理要求合理配置預算資金。對此，《實施意見》要求建立預算安排與項目儲備情況、預算執(zhí)行情況、審計反映問題、績效評價結果、事前績效評估結果掛鉤的“五掛鉤”工作機制。

“預算安排不是預算工作的終結。《實施意見》提出預算安排的‘五掛鉤’工作機制體現(xiàn)激勵約束機制的要求。而《實施意見》對預算編制還有程序約束，比如 ‘三重一大’（即重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資決策和大額資金使用事項）的集體決策規(guī)定要求。《實施意見》指出，各單位要規(guī)范預算編制、資金分配和調劑等決策程序，嚴格執(zhí)行‘三重一大’事項集體決策規(guī)定，避免資金分配隨意性，防范資金管理決策風險?！睏钪居抡f。

此外，為進一步提升項目管理水平，《實施意見》要求“深入推進零基預算改革”，提出預算安排要取消以往年度預算基數(shù)，取消支出與收入掛鉤，打破基數(shù)概念和支出固化格局，對原有專項資金進行清理整合，改變“基數(shù)+增長”的預算安排模式。

實施零基預算，在楊志勇看來，意味著預算安排模式的變化。

“零基預算是支出理念的突破，是預算編制理念的更新。零基預算并不影響預算單位合理項目的推進，但必然會突破既得利益的約束，實施難度很大?！秾嵤┮庖姟返囊蟪浞终f明汕頭預算改革的勇氣，是在‘吃螃蟹’，是在啃‘硬骨頭’，是在做多年想做卻一直未能充分做到的事?！睏钪居赂嬖V《中國經(jīng)濟周刊》記者，“關于零基預算，準確的理解是，只要項目有實施的必要，就仍有推進的可能，改變的是，一個預算單位不能將過去花錢當作現(xiàn)在繼續(xù)花錢的理由，不能過去花了多少，現(xiàn)在還要花多少。”

建立資金“蓄水池”，提升財力統(tǒng)籌能力

《實施意見》提出的第二項重點任務，即“提升財力統(tǒng)籌能力，提高政府性資產(chǎn)資源利用效率”。

財力統(tǒng)籌，說白了，就是要挖掘財政收入潛力，而稅收收入在財政收入中排第一位，稅收征管的重要性不言而喻。

關于稅收征管，《實施意見》要求“提升稅收征管效能”，提出堅持依法依規(guī)征稅收費，不折不扣落實好各項減稅降費政策。加快建立健全綜合治稅體系，依托大數(shù)據(jù)智能化應用，深入推進地方稅種協(xié)同治稅，實現(xiàn)稅收應收盡收。建立健全以“信用+風險”為基礎的新型監(jiān)管體制，加強重點領域稅收風險防控和監(jiān)管。

《實施意見》提出以建設“資金蓄水池”為載體，提升財力統(tǒng)籌能力。通過建設“資金蓄水池”，統(tǒng)籌各類資金資產(chǎn)資源，強化國有企業(yè)和政策性基金履行政策性出資責任，多渠道通過市場化方式依法合規(guī)籌集重大項目建設資金。

“這不僅僅是財政部門直接支配資金發(fā)揮作用，而且要求強化國有企業(yè)政策性基金的政策性出資責任?！睏钪居卤硎?。

統(tǒng)籌財力，不僅表現(xiàn)在資金統(tǒng)籌上，還包括國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌。《實施意見》要求“推動盤活存量資產(chǎn)資源”。

“這首先涉及土地出讓收入的可延續(xù)性，讓資源儲備兌現(xiàn)為財政收入；其次是通過建立財政資金‘三項清理’制度，盤活各類資金；最后是探索建立公物倉，推進國有資產(chǎn)跨部門共享共用?！睏钪居孪颉吨袊?jīng)濟周刊》記者分析。

關于提高政府性資產(chǎn)資源利用效率，《實施意見》要求“加強政府性資源統(tǒng)籌管理”。

“這涉及政府性資源的方方面面，包括依托行政權力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權拍賣收入、收費基金、國有資本收益、市屬國有資產(chǎn)資源存量的盤活收益等，從多方面保證‘資金蓄水池’的資金來源?！睏钪居抡f。

統(tǒng)籌上來的財力需要有效利用，就必須準確定位財政資金投入領域?！秾嵤┮庖姟穼Υ俗髁藢ｉT規(guī)定，明確規(guī)定對經(jīng)營性領域和項目，財政資金原則上不直接投入。

馬海濤認為，《實施意見》的頒布實施，進一步推動預算管理改革向縱深發(fā)展，發(fā)揮“牽一發(fā)而動全身”的效應，通過改革創(chuàng)新引領財政事業(yè)發(fā)展，為落實中央重大決策部署和省、市重點工作任務提供有力的財政保障。