郭俊華,王 陽(yáng)

(西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西 西安 710127)

一、引 言

脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興是中國(guó)為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)而接續(xù)推進(jìn)的兩大國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)，是落實(shí)以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵內(nèi)容之一。黨的十八大以來(lái),經(jīng)過(guò)八年“精準(zhǔn)扶貧”,歷史性地解決了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困,現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9 899萬(wàn)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口全部脫貧,832個(gè)貧困縣全部摘帽、12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列[1]。在此背景下，2020年12月29日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是‘三農(nóng)’工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。要堅(jiān)決守住脫貧攻堅(jiān)成果，做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，工作不留空檔，政策不留空白?！盵2]現(xiàn)階段,如何做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作是抓住鄉(xiāng)村振興發(fā)展機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)共同富裕和中國(guó)式現(xiàn)代化的重中之重。2022年10月16日，習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告指出，“中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。人與自然是生命共同體，無(wú)止境地向自然索取甚至破壞自然必然會(huì)遭到大自然的報(bào)復(fù)。我們堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)自然和生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”[3]因此，在邁向全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程中，生態(tài)振興為助推鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供了強(qiáng)大的后勁與潛力，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，承擔(dān)著支撐鄉(xiāng)村振興的重要功能。

近年來(lái)，從中央到地方先后出臺(tái)了多項(xiàng)支持農(nóng)村“生態(tài)宜居”的政策，目前已取得基本成效。但現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)振興仍面臨著法規(guī)政策體系仍不健全、治理監(jiān)管還不到位、缺少生態(tài)環(huán)境治理的資金和人才等難題，亟需加強(qiáng)政策引導(dǎo)和扶持。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過(guò)渡期內(nèi)，如何優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)村生態(tài)政策，識(shí)別現(xiàn)有農(nóng)村生態(tài)政策退出、延續(xù)、升級(jí)、新增的優(yōu)化調(diào)整清單，是亟需關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

二、文獻(xiàn)綜述

本文從生態(tài)扶貧、易地扶貧搬遷和危房改造同生態(tài)振興有效銜接、政策效力量化評(píng)估兩個(gè)方面對(duì)學(xué)術(shù)界相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理、總結(jié)。

(一)關(guān)于生態(tài)扶貧、易地扶貧搬遷和危房改造同生態(tài)振興有效銜接的文獻(xiàn)綜述

首先,生態(tài)扶貧同生態(tài)振興的有效銜接。一是理念銜接,以“兩山理論”為指導(dǎo),實(shí)現(xiàn)生態(tài)振興與產(chǎn)業(yè)振興融合,達(dá)到雙贏(曾恒源和高強(qiáng)[4],2021)。二是政策銜接,以已有生態(tài)扶貧和生態(tài)振興政策退出、延續(xù)、升級(jí)、新增的優(yōu)化調(diào)整清單為基礎(chǔ),做好“5年過(guò)渡期”內(nèi)生態(tài)扶貧與生態(tài)振興政策的有效銜接(白永秀和寧啟[5],2021)。三是實(shí)踐銜接,因地制宜地采取多樣化生態(tài)振興手段,靈活運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償性政策和生態(tài)產(chǎn)業(yè)、碳匯交易等市場(chǎng)化生態(tài)振興手段,做好生態(tài)扶貧與生態(tài)振興實(shí)踐的有效銜接(豆書龍和葉敬忠[6],2019;張琦和馮丹萌[7],2018;涂圣偉[8],2020)。

其次,易地扶貧搬遷同生態(tài)振興的有效銜接。一是做好易地扶貧搬遷安置點(diǎn)的選址,因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),提升易地搬遷人口就業(yè)能力,強(qiáng)化文化融入新舉措,避免出現(xiàn)二次搬遷(白永秀和寧啟[9],2018;郭俊華和趙培[10],2020)。二是為鄉(xiāng)村振興階段的村莊搬遷、整合提供模版,為解決日后村莊搬遷過(guò)程中面臨的社區(qū)管理、搬遷人口就業(yè)、文化融入、土地處置、成本控制、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題提供借鑒(汪三貴和馮紫曦[11],2019;白永秀和寧啟[5],2021)。

最后,危房改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同生態(tài)振興有效銜接。脫貧攻堅(jiān)期間危房改造政策解決的是“有沒有”的問(wèn)題,通過(guò)為貧困村危房改造、修路搭橋、通電架網(wǎng),重點(diǎn)解決貧困戶有沒有安全住房的問(wèn)題,解決有沒有基礎(chǔ)設(shè)施的問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興期間生態(tài)振興政策則重點(diǎn)解決的是“好不好”的問(wèn)題,以提升人民群眾生活品質(zhì)為目標(biāo)和重點(diǎn),通過(guò)整治農(nóng)村人居環(huán)境、開展“廁所革命”“污水革命”等,建立“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的長(zhǎng)效機(jī)制(蔡松濤[12],2020;王介勇等[13],2020;黃承偉[14],2021)。

(二)關(guān)于政策效力量化評(píng)估的文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界一般使用PMC指數(shù)模型、S-CAD法、“三維”政策效力評(píng)估模型、雙重差分法(DID)來(lái)進(jìn)行政策效力的量化評(píng)估。一是以PMC指數(shù)模型對(duì)政策效力進(jìn)行量化評(píng)估。封鐵英和南妍(2021)使用PMC指數(shù)模型,對(duì)社會(huì)保障應(yīng)急政策進(jìn)行量化評(píng)估,研究發(fā)現(xiàn)各政策整體表現(xiàn)良好,但仍存在政策內(nèi)容預(yù)測(cè)性不足、政策主體權(quán)責(zé)模糊、政策工具組合有效性低、政策評(píng)估機(jī)制缺失等問(wèn)題[15]。翟運(yùn)開等(2022)通過(guò)計(jì)算PMC指數(shù)、繪制PMC曲線圖,對(duì)我國(guó)7項(xiàng)遠(yuǎn)程醫(yī)療政策文本進(jìn)行評(píng)價(jià),研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政策設(shè)計(jì)總體較合理,能有效促進(jìn)我國(guó)遠(yuǎn)程醫(yī)療的發(fā)展[16]。郭俊華和王陽(yáng)(2022)運(yùn)用PMC指數(shù)模型,對(duì)2013—2021年中央層面農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行評(píng)估,研究發(fā)現(xiàn)政策效力整體處于良好及以上,部分政策在政策受眾、政策作用方式等方面存在不足[17]。二是以S-CAD法對(duì)政策效力進(jìn)行量化評(píng)估。李冬雪等(2020)以南京市玄武區(qū)為研究對(duì)象,運(yùn)用S-CAD法對(duì)其城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策進(jìn)行政策評(píng)估,研究發(fā)現(xiàn)玄武區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型效果明顯,其核心競(jìng)爭(zhēng)力、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)水平、產(chǎn)業(yè)集聚度、產(chǎn)業(yè)高端化水平正在不斷提升[18]。郭諶達(dá)等(2022)以加拿大金斯頓市《巴瑞菲爾德遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)新計(jì)劃》為研究對(duì)象,運(yùn)用S-CAD法對(duì)其進(jìn)行政策評(píng)估,研究發(fā)現(xiàn)該政策各環(huán)節(jié)之間具有較高的效應(yīng)、提升管理能力是該政策主要目的之一、該政策的需要性優(yōu)于充分性等[19]。三是以三維模型對(duì)政策效力進(jìn)行量化評(píng)估。徐美宵和李輝(2018)運(yùn)用三維政策效力評(píng)估模型對(duì)2013—2017年北京47份機(jī)動(dòng)車污染防治政策進(jìn)行量化評(píng)估,研究發(fā)現(xiàn)政策平均效力明顯偏低且變化不明顯、政策目標(biāo)和措施的具體化和標(biāo)準(zhǔn)化程度都較高、貢獻(xiàn)度較大[20]。王幫俊和喻攀(2022)以2010—2020年中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策為研究對(duì)象,運(yùn)用三維政策效力模型對(duì)其進(jìn)行量化評(píng)估,研究發(fā)現(xiàn)政策數(shù)量與政策整體效力演變趨勢(shì)基本一致，但波動(dòng)較大；政策目標(biāo)和政策措施表現(xiàn)良好,但政策力度表現(xiàn)不佳[21]。四是以雙重差分法(DID)對(duì)政策效力進(jìn)行量化評(píng)估,徐燦和高洪波(2021)利用2008—2019年中國(guó)貴州、四川兩省34個(gè)縣的數(shù)據(jù),運(yùn)用雙重差分法,評(píng)估精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,研究發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策顯著促進(jìn)貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展,顯著改善了貧困縣融資環(huán)境,顯著提升了貧困縣第二產(chǎn)業(yè)水平[22]。羅舟和胡尊國(guó)(2021)利用2007—2017中國(guó)城市數(shù)據(jù),運(yùn)用雙重差分法,評(píng)估中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策對(duì)外商直接投資的影響,研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策顯著提升試點(diǎn)地區(qū)外商直接投資水平[23]。梁若冰等(2021)利用2008—2013年和2015—2019年中國(guó)上市房地產(chǎn)企業(yè)的數(shù)據(jù),運(yùn)用雙重差分法,評(píng)估限購(gòu)政策對(duì)上市房地產(chǎn)企業(yè)價(jià)值的影響,研究發(fā)現(xiàn)限購(gòu)政策顯著降低了上市房地產(chǎn)企業(yè)價(jià)值[24]。

綜上所述,學(xué)術(shù)界對(duì)從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村生態(tài)政策優(yōu)化調(diào)整研究仍處于探索階段,且主要是針對(duì)“5年過(guò)渡期”農(nóng)村生態(tài)政策轉(zhuǎn)型的定性研究,鮮有對(duì)農(nóng)村生態(tài)政策優(yōu)化調(diào)整的量化評(píng)估。基于此,本文梳理了2013—2021年中國(guó)農(nóng)村生態(tài)政策的歷史演進(jìn)及趨勢(shì),運(yùn)用政策工具法、政策效力評(píng)估模型對(duì)現(xiàn)有生態(tài)政策進(jìn)行量化評(píng)估,并構(gòu)建現(xiàn)有生態(tài)政策退出、延續(xù)、升級(jí)、新增的優(yōu)化調(diào)整清單,以期為我國(guó)抓住鄉(xiāng)村振興發(fā)展機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)共同富裕和中國(guó)式現(xiàn)代化提供生態(tài)政策優(yōu)化調(diào)整建議。

三、從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興:農(nóng)村生態(tài)政策的歷史演進(jìn)及趨勢(shì)

(一)樣本選取

為保證政策文本的準(zhǔn)確性、權(quán)威性與科學(xué)性,本文以2013—2021年國(guó)家層面農(nóng)村生態(tài)政策文本為研究對(duì)象,所用政策文本主要依托于各級(jí)政府官網(wǎng)和“北大法寶”政策數(shù)據(jù)庫(kù)。以“生態(tài)補(bǔ)償”“造林綠化”“退耕還林還草”“林下經(jīng)濟(jì)”“森林旅游”“綠色種養(yǎng)”“人居環(huán)境”等為主題詞進(jìn)行檢索,排除政策內(nèi)容與研究對(duì)象無(wú)關(guān)的政策文本,最終收集到現(xiàn)行有效的農(nóng)村生態(tài)政策共計(jì)99份,如表1所示(部分政策因篇幅有限未能展示)。

表1 農(nóng)村生態(tài)政策部分文本

(二)政策類別分析

黨的十八大以來(lái),中央出臺(tái)了一系列農(nóng)村生態(tài)政策,將其根據(jù)政策目標(biāo)分類,具體可分為生態(tài)扶貧政策和生態(tài)振興政策。其中,生態(tài)扶貧政策進(jìn)一步細(xì)分為生態(tài)綜合扶貧政策、生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策、國(guó)土綠化扶貧政策、生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧政策和生態(tài)環(huán)保扶貧政策等,其在推動(dòng)我國(guó)如期實(shí)現(xiàn)全面脫貧扮演了不可替代的重要角色。生態(tài)振興政策進(jìn)一步細(xì)分為生態(tài)振興綜合政策、生態(tài)環(huán)境振興政策、科技支撐類政策和生態(tài)產(chǎn)業(yè)振興政策等,其有助于推動(dòng)我國(guó)落實(shí)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的重大戰(zhàn)略部署和抓住鄉(xiāng)村振興發(fā)展機(jī)遇。如表2所示,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策占比最高,約14.14%,表明近年來(lái)為落實(shí)“發(fā)展為要,環(huán)境優(yōu)先”,我國(guó)愈發(fā)重視農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)脫貧攻堅(jiān)偉大勝利的主攻方向。生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策占比較多,約12.12%, 表明脫貧攻堅(jiān)期間, 政府傾向于從生態(tài)補(bǔ)償角度來(lái)解決貧困地區(qū)因生態(tài)保護(hù)而無(wú)法發(fā)展產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題,從而使貧困戶增收的同時(shí)推動(dòng)全國(guó)碳達(dá)峰、碳中和的落實(shí)。農(nóng)村人居環(huán)境政策較多,約12.12%,表明政府傾向于推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)開展“廁所革命”“污水革命”,切實(shí)改善農(nóng)村人居環(huán)境,同時(shí)將打造“生態(tài)宜居”新農(nóng)村作為抓住鄉(xiāng)村振興發(fā)展機(jī)遇的助推器。相比之下,選聘生態(tài)護(hù)林員等政策占比較少,約1.01%,表明引導(dǎo)貧困人口有序轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等“造血型”幫扶政策力度不夠,目前生態(tài)脆弱地區(qū)貧困邊緣戶“內(nèi)生動(dòng)力”依舊不足,返貧風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視。

表2 農(nóng)村生態(tài)政策類別表

(三)政策主題詞分析

首先,本文將收集的99份政策文本導(dǎo)入CH-coder軟件進(jìn)行提取高頻主題詞處理。其次,以軟件初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ),在去除地區(qū)、國(guó)家、鄉(xiāng)村、主體等無(wú)實(shí)義詞語(yǔ)后,得到我國(guó)2013—2021年農(nóng)村生態(tài)政策文本主題詞及詞頻,如表3所示。

表3 2013—2021年農(nóng)村生態(tài)政策文本主題詞及詞頻

對(duì)政策文本高頻主題詞進(jìn)行分析能夠快速聚焦政策文本核心內(nèi)容。表3結(jié)果顯示,①脫貧攻堅(jiān)期間,政府重點(diǎn)支持貧困地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、支持發(fā)展森林旅游、選聘生態(tài)護(hù)林員、發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、發(fā)展林業(yè)等,在促進(jìn)貧困戶增收的同時(shí)保持貧困地區(qū)生態(tài)屏障功能穩(wěn)定。②政府堅(jiān)持以綠色發(fā)展為理念,重點(diǎn)從天保工程、退耕還林還草、財(cái)政補(bǔ)助、造林綠化等方面來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)。③政府鼓勵(lì)建立森林旅游、退耕還林等生態(tài)示范區(qū)并積極培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展環(huán)境。④政府重點(diǎn)通過(guò)開展農(nóng)村“廁所革命”、新建道路等基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境,推動(dòng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活方式變革,推動(dòng)鄉(xiāng)村真正實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”。⑤在“5年過(guò)渡期”,政府重視綠色農(nóng)產(chǎn)品“三品一標(biāo)”品牌的建設(shè),用品牌保證人們對(duì)綠色農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的信心。

(四)政策主體分析

如圖1所示,2013—2021年農(nóng)村生態(tài)政策的發(fā)布主體共有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局等29個(gè)部門。其中,農(nóng)村生態(tài)政策發(fā)布數(shù)量最多的主體是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(共發(fā)布54項(xiàng)政策,其中聯(lián)合發(fā)布占比約61.1%),隨后依次為財(cái)政部(共發(fā)布34項(xiàng)政策,其中聯(lián)合發(fā)布占比約85.3%)、國(guó)家林業(yè)和草原局(共發(fā)布31項(xiàng)政策,其中聯(lián)合發(fā)布占比約41.9%)。同時(shí),部分政策主體間合作程度遠(yuǎn)高于整體,存在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)和草原局、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委為核心的“局部聚集”現(xiàn)象,其他部門的功能和作用未得到充分發(fā)揮。做好鄉(xiāng)村振興是一篇大文章,需要確立多部門政策協(xié)作理念,建立牽頭部門統(tǒng)籌規(guī)劃、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的工作平臺(tái)。

圖1 2013—2021年農(nóng)村生態(tài)政策文本主體及數(shù)量分布

(五)政策工具分析

政策工具是政府治理的手段和途徑,是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁。本文參考付琳等[25](2022)、楊佳雯等[26](2022)、牛星等[27](2022)的相關(guān)研究成果,將政策工具分為三類: 供給型、需求型和環(huán)境型。供給型政策工具主要體現(xiàn)為政府通過(guò)對(duì)針對(duì)性措施、人才支持、資金支持、金融支持和信息技術(shù)支持,直接推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)扶貧和生態(tài)振興的開展,對(duì)實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”產(chǎn)生直接影響。需求型政策工具主要體現(xiàn)為政府通過(guò)政策約束、品牌認(rèn)證、產(chǎn)銷對(duì)接、示范工程、聘請(qǐng)貧困戶為生態(tài)保護(hù)人員、公私合作、政府補(bǔ)貼等措施,增加貧困戶自身的“造血能力”,引導(dǎo)鄉(xiāng)村自主發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、重視生態(tài)文明建設(shè),對(duì)實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”產(chǎn)生拉動(dòng)作用。環(huán)境型政策主要體現(xiàn)為政府通過(guò)制定目標(biāo)規(guī)劃、新建基礎(chǔ)設(shè)施、開展監(jiān)督管制、宣傳、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作,為鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍,對(duì)實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”產(chǎn)生間接影響。

由于復(fù)合型政策的重復(fù)計(jì)數(shù),本文政策工具響應(yīng)頻數(shù)共385次。總體來(lái)看,農(nóng)村生態(tài)政策兼顧了三種類型的政策工具,但各政策工具的響應(yīng)頻率存在差別,具體結(jié)果如表4所示。①環(huán)境型政策工具使用頻率最高,占比約44.68%。其中目標(biāo)規(guī)劃占比最多(約20.26%),表明政府注重目標(biāo)規(guī)劃類政策對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)。宣傳工作占比較多(約10.65%),表明政府較為重視挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)典型,講好生態(tài)文明建設(shè)的“中國(guó)故事”。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策工具占比較小(約1.04%和3.64%),亟需在“5年過(guò)渡期”內(nèi)增加。②其次是供給型政策工具,占比約33.36%,其中針對(duì)性措施占比最多(約12.21%),表明政府較多根據(jù)不同的生態(tài)文明建設(shè)方式,提出針對(duì)性的幫扶措施。資金支持占比較多(約11.95%),表明政府較為重視通過(guò)劃撥專項(xiàng)資金等方式來(lái)支持生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)工作。人才支持和金融支持政策工具占比較小(約2.34%和2.86%),亟需在“5年過(guò)渡期”內(nèi)增加。③需求型政策工具使用頻率最低,占比約18.96%。增加貧困戶自身“造血能力”、引導(dǎo)鄉(xiāng)村自主發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、重視生態(tài)文明建設(shè)等方面的政策約束、品牌認(rèn)證、產(chǎn)銷對(duì)接、聘請(qǐng)貧困戶為生態(tài)保護(hù)人員、公私合作、政府補(bǔ)貼等需求型政策工具尚未得到足夠重視,亟需在“5年過(guò)渡期”內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。

表4 農(nóng)村生態(tài)政策工具統(tǒng)計(jì)

四、從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興:農(nóng)村生態(tài)政策效力的量化評(píng)估

本文參考徐美宵和李輝[20](2018)、王幫俊和朱榮[28](2019)、陳新明等[29](2020)、王幫俊和喻攀[21](2022)的相關(guān)研究成果,擬采用彭紀(jì)生等[30](2008)構(gòu)建的“政策力度—政策目標(biāo)—政策措施”的三維政策效力評(píng)估模型。同時(shí),由于生態(tài)扶貧和生態(tài)振興政策的特殊性,“政策受眾”維度是兩類政策政策效力評(píng)估的重要方面。因此,本文將“政策受眾”納入三維政策效力評(píng)估模型中,形成“政策力度—政策目標(biāo)—政策受眾—政策措施”優(yōu)化的政策效力評(píng)估模型。

(一)政策效力量化標(biāo)準(zhǔn)

本文參考彭紀(jì)生等[30](2008)的政策量化標(biāo)準(zhǔn)操作手冊(cè)和徐美宵和李輝[20](2018)、王幫俊和朱榮[28](2019)、陳新明等[29](2020)、王幫俊和喻攀[21](2022)對(duì)這一手冊(cè)的操作與應(yīng)用,并結(jié)合農(nóng)村生態(tài)政策特點(diǎn),構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)政策量化標(biāo)準(zhǔn),對(duì)政策力度、政策目標(biāo)、政策受眾、政策措施四個(gè)維度分別進(jìn)行賦值。具體量化標(biāo)準(zhǔn)及賦值如表5所示。

表5 政策量化標(biāo)準(zhǔn)及賦值

(二)模型構(gòu)建

參考蔣園園和楊秀云[31](2018)的相關(guān)研究成果,設(shè)PE為政策力度,PG為政策目標(biāo),PA為政策受眾,PM為政策措施,APE為政策效力，則政策效力APE的計(jì)算公式為:

APE=(PG+PA+PM)×PE

(1)

(三)結(jié)果分析

依據(jù)政策評(píng)估模型的構(gòu)建方法,采用內(nèi)容分析法和文本挖掘法對(duì)表1所示99項(xiàng)農(nóng)村生態(tài)政策進(jìn)行賦值,并根據(jù)式1計(jì)算各政策的政策效力(結(jié)果保留至小數(shù)點(diǎn)后兩位),具體計(jì)算結(jié)果如表6所示(表6中政策編號(hào)與表1對(duì)應(yīng),政策名稱因篇幅有限未能展示)。

表6 農(nóng)村生態(tài)政策政策效力評(píng)估表

續(xù)表

如表6所示,大部分農(nóng)村生態(tài)政策政策效力較高(大于10),表明國(guó)家層面的農(nóng)村生態(tài)政策是我國(guó)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)全面勝利的有效助推器。然而,部分農(nóng)村生態(tài)政策在力度、目標(biāo)、受眾、措施等方面存在欠缺,尤其是政策力度明顯偏低,農(nóng)村生態(tài)政策文件多為部委通知,缺乏頂層設(shè)計(jì)?；诖?本文構(gòu)建了農(nóng)村生態(tài)政策退出、延續(xù)、升級(jí)、新增的優(yōu)化調(diào)整清單,如表7所示。

表7 農(nóng)村生態(tài)政策的優(yōu)化調(diào)整清單

“十四五”期間,部分農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平依舊薄弱,農(nóng)村生態(tài)政策體系中“利在長(zhǎng)遠(yuǎn)類”政策和“基礎(chǔ)設(shè)施類”政策,需要進(jìn)一步延續(xù)。在“基礎(chǔ)設(shè)施類”政策方面,欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施仍然比較落后,通過(guò)頒布“廁所革命”、新建道路等基礎(chǔ)設(shè)施類政策來(lái)整治鄉(xiāng)村人居環(huán)境，仍是鄉(xiāng)村振興中“生態(tài)宜居”的重點(diǎn),也為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果起基礎(chǔ)支撐作用。在“利在長(zhǎng)遠(yuǎn)類”政策方面,脫貧攻堅(jiān)期間出臺(tái)的各項(xiàng)針對(duì)鄉(xiāng)村振興生態(tài)文明建設(shè)類的政策,在鄉(xiāng)村振興期間要進(jìn)一步延續(xù)。

農(nóng)村生態(tài)政策體系中針對(duì)貧困縣、貧困村和建檔立卡貧困戶的“工作延伸類”政策和“對(duì)象拓展類”政策,需加快調(diào)整政策支持重點(diǎn),加快實(shí)現(xiàn)“特惠型”政策向“普惠型”政策轉(zhuǎn)變。針對(duì)“工作延伸類”政策,脫貧攻堅(jiān)期間,部分農(nóng)村地區(qū)“生態(tài)宜居”建設(shè)不徹底,存在缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐、缺乏投入保障機(jī)制等問(wèn)題,為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,生態(tài)振興工作需要在既往工作基礎(chǔ)上繼續(xù)延伸。針對(duì)“對(duì)象拓展類”政策,脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是解決絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困,幫助貧困人口全部脫貧,而鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的政策受眾范圍擴(kuò)大。相關(guān)針對(duì)貧困戶、貧困地區(qū)的農(nóng)村生態(tài)政策亟需在“5年過(guò)渡期”內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

農(nóng)村生態(tài)政策體系中已完成歷史使命的政策,在科學(xué)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上,在“5年過(guò)渡期”內(nèi)要予以逐步退出。

做好生態(tài)振興是一篇大文章,需要在現(xiàn)在農(nóng)村生態(tài)政策的基礎(chǔ)上,設(shè)立一批新政策。根據(jù)表7農(nóng)村生態(tài)政策的優(yōu)化調(diào)整清單,需新增“需求型”政策、“多部門聯(lián)合發(fā)布”政策、“選聘貧困邊緣戶為生態(tài)護(hù)林員”政策、“金融支持”等“供給型”政策、“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”等“環(huán)境型”政策、“頂層設(shè)計(jì)類”政策。

五、結(jié)論與建議

本文以2013—2021年中央層面發(fā)布的99份農(nóng)村生態(tài)政策為研究對(duì)象,梳理2013—2021年中國(guó)農(nóng)村生態(tài)政策的歷史演進(jìn)及趨勢(shì),運(yùn)用政策工具法、政策效力評(píng)估模型對(duì)現(xiàn)有生態(tài)政策進(jìn)行量化評(píng)估。研究發(fā)現(xiàn):①農(nóng)村生態(tài)政策類型顯示:既往農(nóng)村生態(tài)政策中,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策(約14.14%)占比最多,其次為生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策(約12.12%)、農(nóng)村人居環(huán)境政策(約12.12%),占比最少的是選聘生態(tài)護(hù)林員政策約(1.01%)。②農(nóng)村生態(tài)政策主題詞顯示:脫貧攻堅(jiān)期間,政府重點(diǎn)支持貧困地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、支持發(fā)展森林旅游、選聘生態(tài)護(hù)林員、發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、發(fā)展林業(yè)等;在“5年過(guò)渡期”內(nèi),政府重視綠色農(nóng)產(chǎn)品“三品一標(biāo)”品牌的建設(shè),用品牌保證人們對(duì)綠色農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的信心。③農(nóng)村生態(tài)政策發(fā)布主體顯示:政策發(fā)布最多的主體是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(約54.54%),同時(shí)發(fā)布主體網(wǎng)絡(luò)中部分主體間合作程度遠(yuǎn)高于整體,存在局部 “聚集”現(xiàn)象。④農(nóng)村生態(tài)政策政策工具分析顯示:環(huán)境型政策工具使用頻率最高,占比約44.68%,其中目標(biāo)規(guī)劃占比最多(約20.26%),宣傳工作占比較多(約10.65%),風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策工具占比較少(約1.04%和3.64%),亟待在“5年過(guò)渡期”內(nèi)增加;其次是供給型政策工具,占比約 33. 36%,其中針對(duì)性措施占比最多(約12.21%),資金支持占比較多(約11.95%),人才支持和金融支持政策工具占比較少(約2.34%和2.86%),亟待在“5年過(guò)渡期”內(nèi)增加。需求型政策工具使用頻率最小,占比約18.96%,增加貧困戶自身“造血能力”、引導(dǎo)鄉(xiāng)村自主發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、重視生態(tài)文明建設(shè)等方面的政策約束、品牌認(rèn)證、產(chǎn)銷對(duì)接、聘請(qǐng)貧困戶為生態(tài)保護(hù)人員、公私合作、政府補(bǔ)貼等需求型政策工具尚未得到足夠重視。⑤農(nóng)村生態(tài)政策效力評(píng)估顯示:大部分農(nóng)村生態(tài)政策政策效力較高(大于10),表明國(guó)家層面的農(nóng)村生態(tài)政策是我國(guó)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)全面勝利的有效助推器。然而,部分農(nóng)村生態(tài)政策在力度、目標(biāo)、受眾、措施等方面存在欠缺,尤其是政策力度明顯偏低,農(nóng)村生態(tài)政策文件多為部委通知,缺乏頂層設(shè)計(jì)。為此,構(gòu)建了農(nóng)村生態(tài)政策退出、延續(xù)、升級(jí)、新增的優(yōu)化調(diào)整清單?；谏鲜鲅芯拷Y(jié)論,在中國(guó)式現(xiàn)代化視閾下鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過(guò)渡期內(nèi),本文提出如下建議:

(1)在充分鞏固和發(fā)揮環(huán)境型政策工具在生態(tài)振興中作用的前提下,一是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)振興項(xiàng)目的人才支持、資金支持、金融支持、信息技術(shù)支持等,加強(qiáng)供給型政策工具在生態(tài)振興中的作用,直接推動(dòng)生態(tài)振興項(xiàng)目的開展。二是通過(guò)為農(nóng)村生態(tài)發(fā)展制定約束性政策、為綠色農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行“三品一標(biāo)”認(rèn)證、為綠色農(nóng)產(chǎn)品開展產(chǎn)銷會(huì)、政府購(gòu)買等產(chǎn)銷對(duì)接模式、鼓勵(lì)示范工程的建立、鼓勵(lì)與龍頭企業(yè)合作、給予生態(tài)振興項(xiàng)目資金補(bǔ)助、聘請(qǐng)貧困戶為生態(tài)保護(hù)人員等,加強(qiáng)需求型政策工具在生態(tài)振興中的作用,從而拉動(dòng)生態(tài)振興項(xiàng)目的開展。

(2)推動(dòng)特惠性、短期性農(nóng)村生態(tài)政策向普惠性、長(zhǎng)期性轉(zhuǎn)變。一是總結(jié)脫貧攻堅(jiān)期間貧困地區(qū)生態(tài)振興的相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn),從全局考慮借鑒相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)并轉(zhuǎn)變?yōu)槭谷w農(nóng)村受益的生態(tài)振興政策。二是通過(guò)確定農(nóng)村生態(tài)政策的類型、時(shí)效、受眾等,依據(jù)農(nóng)村生態(tài)發(fā)展的實(shí)際情況,采取差異化措施,對(duì)“特惠式”產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行分類處理,促使其向“普惠式”政策轉(zhuǎn)變。

(3)加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)政策的頂層設(shè)計(jì)。通過(guò)提升農(nóng)村生態(tài)政策發(fā)布主體的級(jí)別,讓政策在執(zhí)行過(guò)程中更受重視,從而加強(qiáng)相關(guān)政策的政策效力。同時(shí),確立多部門政策協(xié)作理念,建立起牽頭部門統(tǒng)籌規(guī)劃、相關(guān)部門配合、協(xié)調(diào)的工作平臺(tái)。

(4)在政策內(nèi)容方面,以補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)和利長(zhǎng)遠(yuǎn)為抓手。一是繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)開展“廁所革命”“污水革命”,切實(shí)改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的人居環(huán)境。二是加大對(duì)退耕還林、退耕還草政策的支持力度,繼續(xù)深化農(nóng)村地區(qū)集體林權(quán)制度改革,推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)造林合作社的成立。三是大力推動(dòng)林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,以鄉(xiāng)村豐富的自然資源為依托,因地制宜地開發(fā)林畜、林蜂、林禽等林下養(yǎng)殖業(yè),開發(fā)林果、林藥、林菜等林下種植業(yè)。同時(shí),鼓勵(lì)創(chuàng)辦林下相關(guān)產(chǎn)品加工廠,延長(zhǎng)林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈,在增綠的同時(shí)提高農(nóng)戶收入水平。