中共河南省委黨校 劉曉玉

十八大以來，河南在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中形成了以黨建為核心引領(lǐng)，多元共建共治共享，運用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺以及居民（村）代表提案制等城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理模式。河南在取得成績的同時，還存在農(nóng)村“空心化”、合并社區(qū)管理難度大、社區(qū)管理者素質(zhì)參差不齊以及協(xié)商形式主義等突出問題與治理困境，因此，需進(jìn)一步探索優(yōu)化完善河南城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的實踐路徑。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的重要意義

（一）符合新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要求

十八大以來，國家加大頂層設(shè)計與資源分配，全國上下著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)卓有成效，截至2020年全國城鎮(zhèn)化率已超過60%。新型城鎮(zhèn)化的“新”在于以人為本，把人民群眾獲得感、幸福感、安全感的提升作為衡量和實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的核心要素。2014—2020年我國完成了1 億農(nóng)民工入城落戶、1 億城鎮(zhèn)村居民改造、1 億中西部地區(qū)農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃。就城鎮(zhèn)而言，這新增的3 億群眾的利益訴求、發(fā)展?fàn)顩r，民生保障當(dāng)然需要滿足，他們產(chǎn)生的矛盾糾葛、困難問題當(dāng)然需要協(xié)調(diào)，堅持以人為本，就是要把他們作為治理主體，引導(dǎo)其通過社區(qū)協(xié)商的方式更好地融入社區(qū)，融入城市。

（二）符合新型城鎮(zhèn)化的時代命題

對照國家“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)，河南前瞻30 年、謀劃15 年，立足未來5 年的發(fā)展方向，并將“實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”作為“確保河南高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)代化和高水平實現(xiàn)現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)的十大戰(zhàn)略之一。這一時期的新型城鎮(zhèn)化著眼于社會全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，未來不論是美化更新城市、改造老舊小區(qū)，建設(shè)城市“避險工程”，提高城市防御災(zāi)害能力，還是建設(shè)智慧城市，創(chuàng)造宜居、宜養(yǎng)城市等，都需要眾多力量的加入奉獻(xiàn)。我們以創(chuàng)新推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的方式推動力量整合，共識凝聚，正是新時期在更高質(zhì)量、更高水平推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的時代要求。

（三）符合基層多元共治的本質(zhì)要求

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商?！币皇潜砻魍ㄟ^創(chuàng)新發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商符合我們黨“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的“以人民為中心”的發(fā)展理念，“隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，全國各地涌現(xiàn)出各種各樣的協(xié)商治理實踐，以公眾參與為支撐的協(xié)商治理為解決爭議、協(xié)調(diào)利益和處理重大社會問題提供了有益工具和程序方法”。二是有助于構(gòu)建基層多元共治的社會治理格局，更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下河南城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理存在的問題

（一）城鄉(xiāng)人口以及產(chǎn)業(yè)分布的改變給治理帶來挑戰(zhàn)

十八大以來，河南省在推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中持續(xù)發(fā)力。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)悄然改變，這種人口結(jié)構(gòu)的分布變化引發(fā)了社會生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)乃至社會治理結(jié)構(gòu)的變化。因為農(nóng)村生存資源的相對稀缺，農(nóng)村的青壯年人口大量外流，老人、婦女、兒童組成了留守家園的“386199 部隊”。鄉(xiāng)村治理需要知村為村的村干部，但是，僅有誤工補(bǔ)貼沒有額外副業(yè)收入的非專職村干部、村黨員也不得不加入外出務(wù)工的隊伍。這也是一直以來基層黨建弱化，村民大會、村黨員大會，甚至村支部會議無法正常召開的直接原因。這在很大程度上影響了村務(wù)治理。而這些以勞務(wù)輸出為主要謀生方式的農(nóng)民工也給傳統(tǒng)的城市治理帶來挑戰(zhàn)。面對較高的城市生活成本，一些務(wù)工者不得不居住在簡易工地或租住在城中村與普通民居中，其城市身份識別的疏離性以及較高的生產(chǎn)生活流動性也給城市的平安建設(shè)、衛(wèi)生防疫等帶來治理挑戰(zhàn)。

（二）“合村并居”加大了合并社區(qū)管理的強(qiáng)度和復(fù)雜性

隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和農(nóng)村“空心化”的出現(xiàn)，一些地方通過“合村并居”的方式進(jìn)一步釋放土地流轉(zhuǎn)空間，推進(jìn)城鎮(zhèn)化?！昂洗濉币话銜⒍鄠€行政村合并成一個較大的社區(qū)?！昂洗宀⒕印焙筠r(nóng)民從散落的村莊走進(jìn)了集中連片的社區(qū)，生活環(huán)境大為改善，但也要面臨許多新的適應(yīng)困境。在身份認(rèn)同上，農(nóng)民要有一個從村民向居民的認(rèn)同轉(zhuǎn)化；在生產(chǎn)方式上，農(nóng)民上樓后傳統(tǒng)耕種的生活方式已難以維繼，與此同時，新生活的開支在加大，如果附近沒有可供就業(yè)的產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民難免會陷入財政危機(jī)。在基層政權(quán)建制上，多個行政村合并后一般能起到精簡基層政權(quán)，降低行政成本的作用。為了方便管理，會讓原村干部充斥到新的村委會中，誰擔(dān)任書記，誰加入兩委、監(jiān)委，如何開展工作建立組織權(quán)威和個人威信，如何平衡和協(xié)調(diào)關(guān)系等問題都使得這類社區(qū)的協(xié)商治理表現(xiàn)出復(fù)雜性。

（三）社區(qū)管理者素質(zhì)參差不齊，居民協(xié)商意識與能力有待提高

現(xiàn)代化社區(qū)治理要求社區(qū)工作人員不再局限于過去某一項工作，而是打破界限，具備“一崗多責(zé)、一專多能”的基本素質(zhì)。然而現(xiàn)在大部分的社區(qū)管理從業(yè)者，整體文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力并不高，也缺乏對黨和國家方針政策的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和深入理解，在面對基層突發(fā)事件和處理棘手問題時，往往出現(xiàn)應(yīng)對偏差。當(dāng)然，基層群體既包括干部管理者，也包括基層群眾。社區(qū)中的群眾都是以獨門獨戶的空間形式存在，容易陷入“各掃門前雪，休管他人瓦上霜”的狹隘意識中，大家只關(guān)心個人利害得失，對涉及公共利益、公共財產(chǎn)、公共環(huán)境的社區(qū)事務(wù)參與度不高。事實上居民作為協(xié)商主體，其參與社區(qū)協(xié)商治理的程度不僅取決于協(xié)商意識的提高，而且受其協(xié)商能力的影響，他們的政治覺悟、文化素質(zhì)、個人修養(yǎng)、道德水準(zhǔn)、專業(yè)知識等都會影響到社區(qū)協(xié)商治理效能的發(fā)揮。

（四）一些地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商還存在形式主義的問題

近幾年，在河南省委省政府的推廣督導(dǎo)下，全省各地市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的四步協(xié)商機(jī)制與協(xié)商程序已經(jīng)建立起來，基層組織與基層群眾的協(xié)商意識與協(xié)商能力也得到提升。但是因為地方治理能力的差異，一些地區(qū)在推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)中還存在形式主義的問題：有些地方社區(qū)的協(xié)商制度只是以一種上級文件的形式而存在，用來應(yīng)付上級的專項巡視督查，在具體的基層自治運轉(zhuǎn)中沒有真正貫徹實行；有些地方特別是在農(nóng)村社區(qū)，雖然協(xié)商機(jī)制初步建立，但因為村民外出務(wù)工者眾多，或者當(dāng)?shù)卮迕窠M織動員能力欠缺，導(dǎo)致協(xié)商主體參與度不高，協(xié)商民主的廣泛性與代表性不能真正展現(xiàn)；有些地方雖然在一些協(xié)商議題中能夠廣泛動員利益相關(guān)者參與協(xié)商，也有相應(yīng)的協(xié)商程序運轉(zhuǎn)，但協(xié)商過程流于表面，程序大于內(nèi)容，最終協(xié)商結(jié)果的科學(xué)性也大打折扣；有些地方只把協(xié)商作為利益博弈的手段，協(xié)商結(jié)果并未真正施行，長此以往，組織開展協(xié)商的政府公信力也因之受到質(zhì)疑；有些地方只把社區(qū)協(xié)商作為地方政府進(jìn)行民主政治建設(shè)的政績工程，協(xié)商治理的精神內(nèi)核沒有展現(xiàn)，治理效果更無從談起。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下完善河南城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的路徑選擇

（一）始終堅持加強(qiáng)基層黨組織的黨建引領(lǐng)作用

“基層黨建工作與發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。基層黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的政治方向，基層黨組織是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的基礎(chǔ)保障”。因此，在當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨、堅持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的背景下，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的發(fā)展完善，就必須始終堅持和加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。圍繞協(xié)商治理加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，首先，要求加強(qiáng)市、縣、鄉(xiāng)、村四級有效聯(lián)動，其中，市、縣一級黨委和政府應(yīng)把城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作納入重要議事日程和目標(biāo)管理，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的組織領(lǐng)導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)和督促檢查。村（社區(qū)）一級黨組織要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委和政府提出工作建議，確保協(xié)商活動依法開展、穩(wěn)妥有序。其次，要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織的“領(lǐng)頭羊”作用，加強(qiáng)社區(qū)干部隊伍的人才儲備建設(shè)，培養(yǎng)造就一批熱愛城鄉(xiāng)社區(qū)工作的干部隊伍，推進(jìn)開展基層協(xié)商治理納入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系，并通過全省正在施行的“蹲苗育苗”工程，引導(dǎo)幫助一批青年干部、優(yōu)秀畢業(yè)生服務(wù)于基層、鍛煉于基層，成長于基層。再次，要加強(qiáng)基層干部的政治能力建設(shè)，牢固樹立底線思維，“在城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實踐中，對于什么事情、什么話題是可以協(xié)商的，什么是不可以協(xié)商的”要有把握方向的能力，對“明顯違反黨的政策、相關(guān)法律法規(guī)的事項，上級黨委政府明確要求、明文規(guī)定必須執(zhí)行的事項，以及明顯帶有歧視性、不公平的事項”，明確其不可協(xié)商性，始終注意防范和化解“消極協(xié)商”帶來的治理風(fēng)險。

（二）豐富城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商主體，提高協(xié)商意識與能力

優(yōu)化完善河南省城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新發(fā)展，既要有條件地支持社會組織作為第三方力量參與社區(qū)治理，也要更廣泛地動員與培養(yǎng)有條件的城鄉(xiāng)居民參與社區(qū)協(xié)商，進(jìn)一步提高社區(qū)治理效能。在新時代社區(qū)協(xié)商治理領(lǐng)域，社會組織作為第三方的客觀性與專業(yè)性應(yīng)當(dāng)給予更大的賦能空間。這就需要在厘清國家與社會、政府與社會組織權(quán)責(zé)邊界的前提下，有序推進(jìn)社會組織的“去行政化”，達(dá)成政社良性互動，并在法治框架下依法規(guī)范社會組織協(xié)商行為。另外，要加大扶持有條件的社會組織開展黨建工作，培育社會組織的紅色基因。除了社會組織作為協(xié)商主體，還有數(shù)量和能量更為巨大的居民群體應(yīng)當(dāng)成為協(xié)商治理的主力軍。近年，隨著中國人口結(jié)構(gòu)的變化以及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的進(jìn)步，不論是城市還是鄉(xiāng)村，都出現(xiàn)了60 歲左右老人增多的情況，這一群體中的老干部、老教師、老戰(zhàn)士、老專家、老模范等“五老”是當(dāng)前農(nóng)村基層最基礎(chǔ)的力量，也是基層協(xié)商治理力量之源。賀雪峰教授說：“農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的重心不在于其正式化、官僚化，也不在于引入外界的鄉(xiāng)賢力量，而在于走群眾路線，將本來就存在于農(nóng)村中的能量極大熱情極高無所不在的‘負(fù)擔(dān)不重的人’的積極性調(diào)動起來，讓他們參與到基層治理中?！睘榱斯?jié)省基層治理成本，提高治理效率，我們通過規(guī)范性、組織化的建設(shè)方式把這一批人員凝聚調(diào)動起來。有條件的地區(qū)還可以建立區(qū)域化“社區(qū)協(xié)商人才數(shù)據(jù)庫”，根據(jù)人才庫人員的住地、專長、意愿進(jìn)行協(xié)商主題的調(diào)配，進(jìn)一步提高協(xié)商治理的精準(zhǔn)性與有效性。

（三）健全城鄉(xiāng)社區(qū)自治、德治、法治相結(jié)合的治理體系

黨的十九屆四中全會明確要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。三治結(jié)合，意味著不論城鄉(xiāng)基層治理都不能單純依賴某種治理方式和治理路徑。根據(jù)三治內(nèi)涵，基層社會的治理主體可以劃分為不同類型，其中村民（街道）委員會，一些社會組織，如鄉(xiāng)村中的紅白理事會，普通城鄉(xiāng)居民就是自治型主體；由城鄉(xiāng)“五老”、新鄉(xiāng)賢等發(fā)揮道德規(guī)范作用的主體就屬于德治型主體；像街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)就屬于法治型主體，主要依靠國家法律、黨內(nèi)法規(guī)等進(jìn)行治理?，F(xiàn)在建立健全基層治理體系的主體路徑，可以按照“自治型主體為主導(dǎo)、法治型主體來指導(dǎo)、德治型主體為輔導(dǎo)”的思路進(jìn)行，并從制定、實施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行機(jī)制完善。首先，法治型主體制定正式規(guī)范時應(yīng)最大限度擴(kuò)大協(xié)商主體參與范圍，并因地制宜地將非正式規(guī)范融入到正式規(guī)范的制定中。其次，對基層治理規(guī)范的實施要確保在法律框架下綜合運用各方力量，規(guī)范與群眾最緊密接觸政府職能部門、黨政干部的行為。再次，完善監(jiān)督機(jī)制，將基層政府及其派出機(jī)關(guān)、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會、村（居）民小組、駐村（社區(qū)）單位等外部監(jiān)督主體與社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、居民代表等內(nèi)部監(jiān)督主體相結(jié)合，確保自治、法治、德治相結(jié)合的三治體系有效運轉(zhuǎn)。

（四）因地制宜地推動協(xié)商民主程序有效運行

當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理效能的提高，有賴于“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”這四大基層民主程序的建構(gòu)完善與有效運行。針對“民主選舉”程序，應(yīng)著力于更大程度保障群眾參選便利性與公平性的設(shè)計，比如“應(yīng)將選舉工作盡量安排在返鄉(xiāng)探親的高峰期，并且建立起與外出務(wù)工村民溝通的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制”；針對“民主決策”程序，應(yīng)當(dāng)著力于各地創(chuàng)新探索的各類工作法從文件到現(xiàn)實的落地生效；針對“民主管理”程序，有條件的地區(qū)應(yīng)當(dāng)整合市縣各級黨校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)資源，加大協(xié)商主體專項技能與參與意識的培訓(xùn)；針對“民主監(jiān)督”程序，要加強(qiáng)村務(wù)（社區(qū)居務(wù)）監(jiān)督委員會的組織建設(shè)，賦予其監(jiān)督權(quán)限，確保民主監(jiān)督既“不越權(quán)”也“不失位”。當(dāng)然“協(xié)商民主有自身的工作程序和方法，要做好協(xié)商民主，必須注意協(xié)商細(xì)節(jié)、程序和過程本身”。而有效運行協(xié)商民主的基本程序與環(huán)節(jié)，應(yīng)掌握和運用好規(guī)范性與靈活性，科學(xué)性與有效性相結(jié)合的原則。比如發(fā)源于鄧州市的“四議兩公開”工作法已成當(dāng)?shù)厝罕娒裰鳑Q議的行動共識，但隨著近幾年新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，有的農(nóng)村如果嚴(yán)格按照全部程序?qū)λ谢鶎邮聞?wù)進(jìn)行民主協(xié)商，往往會因為相關(guān)人員缺席而無法進(jìn)行，或是所涉群眾事務(wù)利益糾葛不大，疲于運行復(fù)雜程序反流于形式主義。為了應(yīng)對這種新情況，可由當(dāng)?shù)攸h委會牽頭在葆有民主精神前提下將協(xié)商程序合并，即“村支部提議”與“村兩委商議”合并，“黨員大會審議”與“村民代表會決議”合并，合并后程序雖然簡化，但基層民主協(xié)商的理念與精神內(nèi)核依然不變，涉及基層群眾利益的重大事務(wù)民主決策的治理方式依然不變。