廣州市城市規(guī)劃設(shè)計有限公司 楊光

一、背景

2022年我國發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，其中提到“統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃，嚴格規(guī)范村莊撤并”①，編制實用性村莊規(guī)劃是村莊建設(shè)發(fā)展中重要的一環(huán)。以往同一片鄉(xiāng)村空間多種規(guī)劃同時并存，內(nèi)容、深度、側(cè)重點、發(fā)揮作用等有所不同，不可避免地造成規(guī)劃間存在不一致甚至矛盾的情況出現(xiàn)。國土空間規(guī)劃后，將國土和規(guī)劃部門統(tǒng)一形成自然資源部門，減少了規(guī)劃矛盾的情況。

二、傳統(tǒng)村莊規(guī)劃體系特點

（一）鄉(xiāng)村治理從自治到國家統(tǒng)一管理，形成政府主導、村民參與的模式

鄉(xiāng)村治理在我國主要經(jīng)歷農(nóng)耕文明的鄉(xiāng)村自治時期、以國家統(tǒng)一管理為特征的人民公社時間、以“蘇南模式”為代表的鄉(xiāng)政村治時期、以提高空間治理效能為目標的政府主導村莊參與時期[1]。鄉(xiāng)村治理從自治到國家統(tǒng)一管理，再到政府主導、村民參與的過程，村莊規(guī)劃的編制思路也從自上而下的編制，越來越多地考慮到村民的基本需要的轉(zhuǎn)化。

（二）村莊發(fā)展從附屬城鎮(zhèn)到獨立統(tǒng)籌

改革開放后，我國村莊規(guī)劃體系從附屬于城鎮(zhèn)到獨立統(tǒng)籌，鄉(xiāng)村規(guī)劃的獨立的主體地位和鄉(xiāng)村本位思維得到確立[2]。在2006年以前，鄉(xiāng)村規(guī)劃處于無據(jù)可依階段，鄉(xiāng)村屬于從屬于城市的階段。在《縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制暫行辦法》（建設(shè)部2006年）頒布后，縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制內(nèi)容開始明確，但村仍是作為鎮(zhèn)的附屬，沒有編制獨立的村莊規(guī)劃高層次指引，各地編制的村莊規(guī)劃處于被動的狀態(tài)，制約了村莊的有序發(fā)展。在2006年到2018年間，村莊越來越得到重視，村莊規(guī)劃也處于長期探索的階段。在2018年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》頒布之后，鄉(xiāng)村開始走向舞臺中央，不再作為城鎮(zhèn)建設(shè)的附屬，各地也在多輪探索以村莊發(fā)展為導向的村莊規(guī)劃。

（三）村莊規(guī)劃“多規(guī)分立”到“多規(guī)合一”

國土空間規(guī)劃前村莊規(guī)劃編制體系主要有兩套系統(tǒng)，一套是原住建系列下的村莊規(guī)劃，參考住建部門在2014年7月發(fā)布的村莊規(guī)劃用地分類指南編制的規(guī)范、指引及通知②；另一套是原國土系統(tǒng)下的村莊規(guī)劃，參考原國土資源部在2017年9月發(fā)布的村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導則編制的規(guī)范、指引及通知③。

總體上看，住建系列的村莊規(guī)劃，側(cè)重于居民點（自然村）的規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境整治、歷史文化保護等，對行政村村域的研究相對薄弱；國土系列的村莊規(guī)劃，側(cè)重于行政村村域?qū)用娴耐恋乩冒才?、永久基本農(nóng)田保護和土地整理等，對于居民點（自然村）物質(zhì)空間環(huán)境的改善提升關(guān)注較少（見表1）。

表1 村莊規(guī)劃系統(tǒng)總結(jié)

國土空間規(guī)劃時期，各省自然資源部門編制的村莊規(guī)劃指南，總體來說結(jié)合了原體系的優(yōu)點，將實施性與控制性結(jié)合起來。重點內(nèi)容聚焦在總體目標、耕地及永久基本農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、防災減災、歷史文化保護、生態(tài)修復、建設(shè)用地布局、近期建設(shè)規(guī)劃。成果上簡化了村莊規(guī)劃成果內(nèi)容，側(cè)重于宏觀控制，減少了具體自然村的詳細設(shè)計內(nèi)容（見表2）。

表2 省村莊規(guī)劃系統(tǒng)總結(jié)

三、國土空間規(guī)劃后村莊規(guī)劃面臨的問題

（一）發(fā)展與保護的矛盾

國土空間背景下，村莊的發(fā)展需要在建設(shè)與保護中找到平衡，建設(shè)與保護的矛盾主要體現(xiàn)在空間上的矛盾，村莊的生態(tài)用地、耕地的保護與建設(shè)用地的擴張是矛盾的主要表現(xiàn)形式。

1.村莊建設(shè)發(fā)展用地與保護的矛盾

原土地利用規(guī)劃將地勢較為平坦、土壤條件較好的耕地用地劃定為永久基本農(nóng)田，實現(xiàn)耕地保護的目的。建設(shè)用地也是優(yōu)先選擇平坦的用地，將平坦的用地劃定為永久基本農(nóng)田，雖然保護了耕地，同時限制了村莊建設(shè)用地的落地，使村民新增產(chǎn)業(yè)用地的需要得不到滿足。村民提出的建設(shè)用地需求與耕地保護在空間上高度重合，村莊如何在落實保護的基礎(chǔ)上建設(shè)發(fā)展，是國土空間后村莊規(guī)劃的核心工作之一。

2.公共設(shè)施用地建設(shè)與保護的矛盾

部分位于山地的村莊，沒有辦法與集鎮(zhèn)共用集中的供水方式及污水處理方式，需要分散建設(shè)此類公共設(shè)施。供水設(shè)施往往是建于山地，處于生態(tài)保護紅線周邊的村莊，被生態(tài)保護紅線包圍，不能在生態(tài)保護紅線內(nèi)的山地新建相關(guān)設(shè)施，限制了村莊供水條件。污水處理設(shè)施常建于河邊無人地帶，而這些地方往往會劃定為永久基本農(nóng)田，按現(xiàn)行規(guī)定無法在永久基本農(nóng)田落實相關(guān)設(shè)施。村莊建設(shè)公墓，能更有效地節(jié)約用地，但居民墓地選址與林地保護在空間上亦高度重合。這些情況，都嚴重制約了村莊生活基礎(chǔ)條件的改善。鄉(xiāng)村建設(shè)的收縮是大的趨勢[3]，但村民的思維觀念依然難以轉(zhuǎn)變，建設(shè)和保護的矛盾在村莊發(fā)展中的問題需要重點進行解決。

（二）村民法律法規(guī)意識淡薄

村民法律法規(guī)意識較為淡薄，村莊規(guī)劃編制后很難執(zhí)行。村莊在規(guī)劃執(zhí)行和管理層面，專業(yè)技術(shù)人員缺少，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理隊伍力量薄弱，法律法規(guī)知識較少，在村莊規(guī)劃編制的過程中，容易存在誤解與政策說明不到位。

1.缺乏遵守法定規(guī)劃的基本意識

村莊規(guī)劃編制的過程中，村民的要求有時會突破底線要求，使得村莊規(guī)劃難以推進。村莊規(guī)劃的法律法規(guī)意識淡薄主要體現(xiàn)在四個方面，一是對規(guī)?？刂迫狈σ庾R，村民要求超過實際需求的建設(shè)用地規(guī)模，突破了村莊規(guī)劃所規(guī)定的建設(shè)容量；二是永久基本農(nóng)田保護意識淡薄，要求建設(shè)用地設(shè)置在臨近現(xiàn)有村莊旁的永久基本農(nóng)田；三是要求改變生態(tài)保護紅線性質(zhì)，調(diào)整為園地或其他農(nóng)用地以提高經(jīng)濟收益；四是對村莊規(guī)劃的嚴肅性認識不足，村民存在懈怠情緒，參與的積極性不高。在村莊規(guī)劃的過程中，這幾種情況考驗了村莊規(guī)劃工作的溝通能力與基層政府的執(zhí)行能力。

2.缺乏基層專業(yè)人員技術(shù)指導

在村莊基層組織中，城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)專業(yè)人才極度缺乏。城市對村莊人才的虹吸，使村莊的人才日益凋敝，村莊出現(xiàn)了“空心化”的現(xiàn)象，在村中常住的多是老人及小孩[4]。在村莊發(fā)展建設(shè)的過程中，村民在選擇建設(shè)用地時，一般是根據(jù)自己的經(jīng)驗，使用自己村的農(nóng)用地進行建設(shè)，申請建設(shè)用地需要向鎮(zhèn)政府申請，而鎮(zhèn)級人民政府缺乏對建設(shè)用地選址的合規(guī)性進行技術(shù)審查的專業(yè)技術(shù)人員，無法對合規(guī)性進行審查，出現(xiàn)占用不符合規(guī)劃的建設(shè)用地審批，產(chǎn)生行政風險，也無法有效引導村莊建設(shè)的有序進行。

（三）實施中規(guī)劃項目與實際建設(shè)有偏差

建設(shè)的不確定性體現(xiàn)項目用地落實上，易出現(xiàn)規(guī)劃與實施不同的情況，主要有用地供給的不確定性與資金供給的不確定性?，F(xiàn)今村莊一般不再新增建設(shè)用地規(guī)模，村莊僅能通過用地調(diào)整進行規(guī)模的騰挪，對村莊居民點涉及的土地利益及權(quán)屬等有調(diào)整，使公共服務(wù)建設(shè)項目選址變動較大，在利益難以協(xié)調(diào)的村莊這種情況尤為明顯。

村莊發(fā)展是一個漸進的、系統(tǒng)的工程，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施、培育壯大產(chǎn)業(yè)、改善民居環(huán)境，都需要巨大的資金投入。目前村莊規(guī)劃建設(shè)資金主要來源于省、市、縣三級的財政撥款，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤獲取的部分收益。存在吸納第三方資金難度大，涉農(nóng)項目資金聚集效益差，村莊建設(shè)過度依賴下?lián)艿馁Y金建設(shè)，往往是資金使用完畢時，建設(shè)項目同步結(jié)束，造成建設(shè)項目少于規(guī)劃的情況。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)問題

同一地區(qū)的村莊在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上有較強的同質(zhì)性。在規(guī)劃的過程中，相鄰的村莊發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦往往相近，使得在編制村莊規(guī)劃的過程中，要求“一村一品”有時脫離了村莊的實際情況。筆者在編制規(guī)劃的過程中，某鎮(zhèn)的五個村共享一條景觀本底條件好的河流，將五個村的規(guī)劃分開編制，分開征詢意見，難進行充分的協(xié)調(diào)，易產(chǎn)生設(shè)施的重復建設(shè)與同質(zhì)化競爭。

四、國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃建議

（一）底線思維與準入條件

空間規(guī)劃的改革為全域全要素空間的統(tǒng)籌提供了契機，應強調(diào)面向管理和實施，實施底線思維與準入條件能更好地在保護的基礎(chǔ)上謀發(fā)展（見圖1）。在永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護紅線、耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模總量、防災與減災上，設(shè)置底線要求，明確底線不得突破。在不違背底線控制的其他情況下，設(shè)置明確的準入條件，對建設(shè)用地的騰挪、農(nóng)用地調(diào)整、住宅建筑風格、道路兩側(cè)等設(shè)置相關(guān)條件。

圖1 底線思維與準入條件示意圖

（二）駐村規(guī)劃師機制

駐村規(guī)劃師機制能雙向地幫助村莊發(fā)展，村民的動態(tài)能較快反映給駐村規(guī)劃師。駐村規(guī)劃師也能通過自身的專業(yè)技術(shù)能力，向村莊及基層管理者普及規(guī)劃和土地管理相關(guān)法律法規(guī)知識。村莊規(guī)劃的過程是動員村民、組織村民、教化村民的過程，需要向村民普及法律、法規(guī)等相關(guān)知識，引導村莊建設(shè)發(fā)展在生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田保護的構(gòu)架下進行，樹立生態(tài)優(yōu)先和底線管控的基本意識。村莊規(guī)劃師下沉到村的過程中，能實現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型，真正貼近鄉(xiāng)村的實際需求，不斷提升鄉(xiāng)村基層治理的水平，促進實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（三）建設(shè)項目分級

從我國城鎮(zhèn)化的宏觀趨勢來看，村莊的建設(shè)總量會收縮[5]。對項目的重要性進行分級分類后，村莊在面對未來建設(shè)用地減量時，可以對減量的規(guī)模、范圍、時序及可操作的方案進行明確。明確建設(shè)項目的建設(shè)緊迫性等級，集中資金與土地供應到急需解決的基礎(chǔ)設(shè)施項目。經(jīng)過篩選后，將建設(shè)項目分為基礎(chǔ)項目與提升項目，將有限的資金與土地落實到必要性高的項目上，使得規(guī)劃能更好地應用到建設(shè)中，形成指導建設(shè)的村莊規(guī)劃。

（四）連片編制村莊規(guī)劃

強化同質(zhì)村莊之間的聯(lián)動與合作，村莊規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)空間布局采用幾村共建或鎮(zhèn)域統(tǒng)籌的方法。在鎮(zhèn)級層面進行用地、資金的統(tǒng)籌，形成規(guī)劃合力，避免各村之間的不良競爭。村莊的土地資源利用低效，需要以全域土地綜合整治的思路，以鎮(zhèn)域統(tǒng)籌、鎮(zhèn)村聯(lián)動的方式編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模和空間布局。

注釋

①國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見。

②住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《村莊規(guī)劃用地分類指南》的通知（建村［2014］98號）。

③國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導則的通知（國土資廳發(fā)〔2017〕26號）。