郭紅蓮

（揚(yáng)中市財政局，江蘇 揚(yáng)中 212200）

一、前言

地方政府以信用作擔(dān)保向其他債權(quán)人籌集的財政資金屬于地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)的形成與該地政府財政支出計劃有關(guān)，政府財政體制的不完善也會加劇政府負(fù)債。地方政府負(fù)債看似是政府自身資金運(yùn)轉(zhuǎn)問題，實(shí)際其負(fù)債的增長對社會各階層都有一定的影響。“十四五”時期，政府債務(wù)管理面臨著更大的挑戰(zhàn)，地方政府債務(wù)規(guī)?？焖贁U(kuò)大，政府總體債務(wù)比重持續(xù)上升，這意味著各地政府債務(wù)風(fēng)險在不斷增加。為盡可能減輕地方政府債務(wù)對地方經(jīng)濟(jì)可能造成的影響，地方政府應(yīng)完善財稅機(jī)制，強(qiáng)化債務(wù)管理、監(jiān)督工作，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險、規(guī)范舉債。

二、地方政府債務(wù)概述

（一）形成原因

我國于1994年建立分稅制，將政府（包括地方）財政權(quán)與事權(quán)分開，令同時承擔(dān)社會管理與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的地方政府只能通過其他渠道籌集經(jīng)濟(jì)建設(shè)等多出來那部分的建設(shè)資金，這是我國政府債務(wù)的雛形。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府負(fù)債也間接完成了部分經(jīng)濟(jì)調(diào)控工作，體現(xiàn)為促進(jìn)地方基礎(chǔ)建設(shè)，政府加大招商引資力度，而有時候?yàn)橼s超其他地區(qū)發(fā)展，也會考慮擴(kuò)大負(fù)債規(guī)模。然而政府負(fù)債行為拉動了投資，帶來了一些正向的收益，一些管理亂象也隨之出現(xiàn)，如政府融資平臺不考慮資不抵債情況，不斷加大投資杠桿力度，使地方產(chǎn)業(yè)過于繁榮，反而加劇了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險，如不強(qiáng)化管理，后果將不堪設(shè)想。

（二）債務(wù)分類

地方政府債務(wù)可根據(jù)國務(wù)院辦公廳2016年下達(dá)的《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》分為一類、二類、三類三種，因《通知》規(guī)定我國地方政府債務(wù)包括有償還義務(wù)的債務(wù)和對外違規(guī)擔(dān)保產(chǎn)生的責(zé)任和債務(wù)，所以地方政府債務(wù)分類基本是根據(jù)債務(wù)類型來劃分。一類債務(wù)是地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)（由財政資金支付），如政府債券等；二類債務(wù)是地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)（地方政府先用非政府資金支付，后由借債單位償還），如政府擔(dān)保融資平臺向企業(yè)放貸；三類債務(wù)是地方政府承擔(dān)救助責(zé)任產(chǎn)生的債務(wù)，如一些公益事業(yè)，當(dāng)債務(wù)單位無力償還債務(wù)時，地方政府應(yīng)當(dāng)提供救助。不過不論債務(wù)是否由財政部門支出，地方政府債務(wù)過多都會對社會投資與家庭消費(fèi)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，即地方政府通過控制金融機(jī)構(gòu)放貸投向占用銀行等金融機(jī)構(gòu)的配額，縮減社會資本和一般家庭的貸款額度，而高利率負(fù)債的出臺還會無形中增加企業(yè)融資成本，企業(yè)融資難的問題也時有發(fā)生。

三、地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）債務(wù)管理機(jī)制不完善

由于地方政府的財政權(quán)和事權(quán)是分開的，且經(jīng)歷了二十幾年的發(fā)展，二者的距離越來越遠(yuǎn)，地方政府支出責(zé)任的劃分與事權(quán)也常出現(xiàn)不匹配的情況。加上政府面臨城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)壓力，開啟了與融資平臺合作發(fā)放基金的變相舉債模式，如此作用之下，地方政府債務(wù)管理難度愈發(fā)加大。而地方政府債務(wù)管理的欠缺之處還體現(xiàn)在投資預(yù)算的后期管理上，一部分地方政府在完成重大投資項目后并沒有對項目的后續(xù)收益進(jìn)行評估，對政府資金的使用效率也缺少相關(guān)調(diào)研評價，導(dǎo)致監(jiān)督環(huán)節(jié)形同虛設(shè)。

城市化發(fā)展所帶來的政府債務(wù)管理不牢的問題不可避免，但讓政府重新掌握財政債務(wù)的管理卻是地方政府落實(shí)新政策的必由之路，政府方面應(yīng)該對原有管理機(jī)制不完善導(dǎo)致的支出責(zé)任與事權(quán)劃分不明確、政府與平臺合作發(fā)放基金分擔(dān)債務(wù)、對重大投資項目收益缺乏后續(xù)跟蹤調(diào)查等問題進(jìn)行排查，并建立相應(yīng)的監(jiān)管制度，避免類似問題再次發(fā)生。也可明確劃分投資與債務(wù)處理，通過動態(tài)監(jiān)測與管理投資收益，由政府重新掌控債務(wù)管理權(quán)，宏觀調(diào)控地方發(fā)展，確保地方經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

（二）債務(wù)管理透明度不足

我國法律對地方政府債務(wù)公開情況沒有相應(yīng)的規(guī)定，雖在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中有過此方面的表述，但內(nèi)容粗略，不夠全面，加之政府財政報告制度尚未建立完善，地方政府無法全面了解債務(wù)情況。實(shí)際上，基于債務(wù)風(fēng)險防范，地方政府債務(wù)應(yīng)將債務(wù)資金應(yīng)用渠道、償還標(biāo)準(zhǔn)及時間等債務(wù)主體詳細(xì)體現(xiàn)出來，否則缺乏社會監(jiān)督，一些地方政府的隱性負(fù)債就會在與資本的合作之下快速膨脹，從而導(dǎo)致地方整體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險加劇。

地方政府要謀求地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，不能只看表面上政策對經(jīng)濟(jì)的拉動，還要切實(shí)分析落實(shí)經(jīng)濟(jì)政策后地方經(jīng)濟(jì)的隱性風(fēng)險系數(shù)，如拉動經(jīng)濟(jì)造成地方政府隱性負(fù)債不斷增加，其整體抗風(fēng)險的能力也會有所降低，地方經(jīng)濟(jì)很難支撐地方的長效發(fā)展，其帶來的后果也是地方或相關(guān)機(jī)構(gòu)難以承受的。要改善這一情況，必須從提高地方政府債務(wù)管理透明度著手，實(shí)時透明地反映地方債務(wù)情況，讓與政府合作的平臺更有針對性地設(shè)計合作方式，幫助政府在限定期內(nèi)完成債務(wù)的償還和管理，或?qū)⒄畟鶆?wù)控制在一個可控的范圍內(nèi)，避免產(chǎn)生過大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。同時，來自社會各界的群眾也可積極參與到監(jiān)督政府債務(wù)管理的工作中，促進(jìn)其制定并實(shí)施相應(yīng)的措施，明確好各部門責(zé)任，進(jìn)而落實(shí)債務(wù)管理工作。

（三）債務(wù)監(jiān)督落實(shí)不充分

政府債務(wù)的管理和運(yùn)作如果不成熟、不透明，便需要有效的監(jiān)督機(jī)制來作為防御債務(wù)風(fēng)險的最后一道防線。地方政府債務(wù)監(jiān)督工作通常由各級人大負(fù)責(zé)，但如今仍有部分地區(qū)的預(yù)算編制工作沒有進(jìn)入債務(wù)預(yù)算管理當(dāng)中，地方政府債務(wù)資金的使用和償還信息不能在地方年度預(yù)算中得到體現(xiàn)，這阻礙了各級人大的監(jiān)督工作。除各級人大外，國家審計、發(fā)改委及金融監(jiān)督等多個部門也可對地方政府舉債及償還情況進(jìn)行不同角度的監(jiān)管。但由于當(dāng)前的監(jiān)督制度并沒有明確具體權(quán)責(zé)與監(jiān)管程序、有效協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門無法科學(xué)分工，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管主體缺位的局面。群眾監(jiān)督畢竟只是地方政府債務(wù)管理工作監(jiān)督的一方面，其能對地方政府債務(wù)管理發(fā)揮提醒、建議的作用，卻無法支持地方政府有效運(yùn)行債務(wù)管理機(jī)制。各級人大雖然負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督與審查工作，國家審計、發(fā)改委也可以提供相應(yīng)的幫助和支持，但問題在于缺少對應(yīng)的監(jiān)督制度，各部門的工作開展也無從協(xié)調(diào)，理論與實(shí)際存在較大的落差，地方政府的債務(wù)管理監(jiān)管無法真正落實(shí)，到頭來地方債務(wù)管理還是容易陷入混亂，為國家財政的宏觀控制帶來較大隱患。

（四）債務(wù)資金利用率較低

地方政府債務(wù)管理的主要內(nèi)容之一便是對債務(wù)資金的利用，這在上文中也曾多次提及，然而當(dāng)前地方政府債務(wù)資金利用率低的原因不只是債務(wù)管理機(jī)制不完善、展開程序不透明，只要深入追溯就會發(fā)現(xiàn)債務(wù)管理部門涉及的銀監(jiān)局、審計部門等都是自我管理，沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，也沒有單獨(dú)建立債務(wù)管理部門，這種各自為政的情況造就了地方政府債務(wù)管理主體分散的局面，各級政府只好兼顧管理和監(jiān)督兩項工作。由于角色定位混亂，地方政府的債務(wù)資金利用信息無法分明，這也是其債務(wù)管理出現(xiàn)問題的關(guān)鍵原因之一。理論上來說，明確債務(wù)資金的應(yīng)用渠道、路徑，讓債務(wù)資金的走向變得明確，地方政府就能采取相應(yīng)的追查、監(jiān)督措施，確保資金投入與收益能實(shí)現(xiàn)債務(wù)的填補(bǔ)和經(jīng)濟(jì)效益的增加。而如今，債務(wù)資金利用情況在各部門的分開管理下難以明確，政府要再明確債務(wù)資金路徑十分困難，導(dǎo)致地方政府債務(wù)管理有心無力。因此，地方政府必須協(xié)調(diào)各層級部門的工作，明確各部門、機(jī)構(gòu)的責(zé)任與工作范疇，在相互不沖突、重復(fù)的情況下協(xié)調(diào)開展債務(wù)資金的追溯工作，在明確地方債務(wù)資金路徑的同時，對其的管理更加得心應(yīng)手。

四、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的路徑

（一）加快財稅體制改革

向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家借鑒經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)，不論是美國還是俄羅斯都十分注重加大地方政府債務(wù)預(yù)算管理的力度，基本都會在次年的預(yù)算中列出前一年的債務(wù)償還明細(xì)及余額情況，毫無疑問，這能夠幫助地方政府從根本上控制舉債的規(guī)模和數(shù)量。因此我國地方政府也應(yīng)當(dāng)從債務(wù)預(yù)算部門及制度的建立角度著手，推進(jìn)財稅體制改革（加強(qiáng)財政權(quán)與事權(quán)的聯(lián)系，使二者同步），為地方政務(wù)舉債的管理提供便利。同時，地方政府債務(wù)主管部門還應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上明確具體管理流程及分工，尤其要跟蹤評價項目投資后的收益情況，記錄政府債務(wù)資金的使用情況。Wind數(shù)據(jù)顯示全國范圍內(nèi)的地方融資平臺數(shù)量多達(dá)678個（截至2020年底）。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（2014）指出，地方政府不得再借助融資平臺變相舉債，并逐步控制地方政府債，這限制了地方債務(wù)資金的規(guī)模，也進(jìn)一步推動了地方政府記錄債務(wù)資金使用情況。隨著財政權(quán)與事權(quán)回歸地方政府管理，地方長期、短期債權(quán)的發(fā)放比重也能得到宏觀調(diào)控，即長期債券與短期債券組合發(fā)放，能有效降低發(fā)債成本，從而有力地應(yīng)對市場變化下的利率沖擊。如此一來，地方債務(wù)風(fēng)險就可在源頭上得到良好的控制，避免了此后一系列風(fēng)險的生成。

（二）設(shè)置債務(wù)信息公開制度

在地方政府舉債、償還的過程中，為規(guī)避其與當(dāng)?shù)刭Y本合作擴(kuò)大隱性舉債規(guī)模所導(dǎo)致的風(fēng)險，地方政府有必要采取政府債務(wù)信息公開披露制度，以加強(qiáng)社會大眾對政府債務(wù)信息的監(jiān)督、監(jiān)管。事實(shí)上，國際上也有很多國家在政府債務(wù)透明化方面作出了良好的示范，如債務(wù)報告制度的制定，其要求地方政府對債券償還能力、可提供的償還利率、具體的財務(wù)狀況作出公開匯報，此后才可以向社會發(fā)行公債，且在債務(wù)存續(xù)期間，公眾也有權(quán)知曉有關(guān)政府債務(wù)狀況的大事件。

因此，國內(nèi)的地方政府負(fù)債管理也可在債務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提下披露各地政府階段性債務(wù)信息，并通過各媒體平臺向社會公開，以實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的透明化。近年財稅政策的改革呈現(xiàn)出政府控制財政風(fēng)險的決心，在如此強(qiáng)勁的政策下，各地方政府負(fù)債規(guī)模也得到了相應(yīng)的控制，當(dāng)前各地政府負(fù)債率不超過36%，與國際上其他國家相對比已屬于中上水平。為使這一局面能夠長久循序（或優(yōu)化），各地政府紛紛秉持誰舉債、誰負(fù)責(zé)的原則，進(jìn)一步落實(shí)了地方債務(wù)的責(zé)任，要求債務(wù)人與債權(quán)人共同依法承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險，并使有關(guān)人員定期匯報債務(wù)承擔(dān)情況，讓社會各階層人士都能監(jiān)督地方債務(wù)資金的償還與使用，積極推動地方債務(wù)風(fēng)險的化解。

（三）完善債務(wù)管理監(jiān)督體系

僅僅讓社會大眾對地方政府債務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督不足以保障債務(wù)管理的規(guī)范性，地方政府還要建立專門的監(jiān)督體系以加強(qiáng)對債務(wù)管理的監(jiān)督。在具體的債務(wù)管理監(jiān)督體系構(gòu)建方面，澳大利亞等國采取的是多種國際評級制度，我國則通過《預(yù)算法》（新）構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理監(jiān)督的基本框架，雖然框架下的具體實(shí)施方法、內(nèi)容還不完善，但監(jiān)督體系的基本方向已然能夠確定，即關(guān)注地方政府債務(wù)的規(guī)模、資金用途，以減少信息欺詐等舉債風(fēng)險。而要具體實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還要在中央設(shè)置集中監(jiān)管地方政府債務(wù)的機(jī)制，并通過整合各有關(guān)部門的監(jiān)管內(nèi)容，協(xié)調(diào)好監(jiān)督管理工作。

（四）加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析和地方債務(wù)渠道管理

分析地方政府債務(wù)資金利用情況可知，地方政府債務(wù)資金信息之所以無法明確，主要是因?yàn)檎畟鶆?wù)管理涉及的諸多部門基本都在各自為政的環(huán)境下開展工作、履行管理地方政府債務(wù)的職責(zé)，而這種政府債務(wù)管理主體過于分散的管理模式顯然不能同時適用于地方政府的債務(wù)管理和監(jiān)督。要明晰政府債務(wù)資金使用情況，必須從源頭處完善各政府部門管理政府債務(wù)的協(xié)同模式，使其協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并確立具體規(guī)章制度，而這不僅需要中央成立地方債務(wù)監(jiān)管小組，還要加強(qiáng)對數(shù)據(jù)化分析方式的運(yùn)用，以打破各管理、監(jiān)督部門之間的數(shù)據(jù)、信息壁壘，讓有關(guān)地方債務(wù)的數(shù)據(jù)分析更加細(xì)致、精準(zhǔn)和全面。

數(shù)據(jù)的采集與分析實(shí)際是地方稅收征管工作的基礎(chǔ)，但對其進(jìn)行強(qiáng)化能在一定范圍內(nèi)加強(qiáng)對地方債務(wù)數(shù)據(jù)的征管，重塑稅務(wù)機(jī)關(guān)的管控模式，所以轉(zhuǎn)換地方債務(wù)征管的數(shù)據(jù)管理模式?？纱龠M(jìn)各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)合作，如加強(qiáng)對地方企業(yè)資金往來信息的征集，提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量，并建立稅收信息的數(shù)字平臺，讓地方稅收數(shù)據(jù)的分析與處理得到質(zhì)的飛躍，如此各部門獲得的信息必然更加全面、準(zhǔn)確，協(xié)作工作的開展必將更加細(xì)致、深入，地方政府債務(wù)管理也能得到良好的監(jiān)督。

五、結(jié)語

為解決地方政府債務(wù)管理的制度不規(guī)范、監(jiān)督不系統(tǒng)、債務(wù)資金利用率低等問題，相關(guān)部門必須加快財稅體制改革，公開政府（地方）債務(wù)信息、杜絕不合理舉債，并強(qiáng)化統(tǒng)一的監(jiān)督管理，助力社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。