■周利華

一、基層央行預(yù)算績效管理存在的問題

1.績效管理工作以上級要求為主，自主性不足。三年支出規(guī)劃與本年預(yù)算的編制都與上年績效評價有著不可分割的聯(lián)系，中期部門項目支出績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控工作的開展也是績效評價的重要參考依據(jù)。績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控及評價主要基于上級行的工作要求開展和執(zhí)行，仍局限于“要我怎么做”，而不是“我要怎么做”，在績效具體目標(biāo)、選擇評價項目的自主性、開展績效自評及評價的主動性方面仍顯不足。

2.績效目標(biāo)不夠具體?；鶎有锌冃繕?biāo)以上級行下達的批復(fù)目標(biāo)為準(zhǔn)，局限于填列數(shù)量指標(biāo)中的目標(biāo)值，其他定性目標(biāo)照搬下達的目標(biāo)值，未結(jié)合自身實際情況改進或增加具體目標(biāo)。績效目標(biāo)會隨著預(yù)算調(diào)整情況相應(yīng)進行目標(biāo)調(diào)整，基層行除了初次批復(fù)績效目標(biāo)外普遍未有調(diào)整目標(biāo)表，離全過程績效目標(biāo)管理仍有差距。

3.績效監(jiān)控執(zhí)行不嚴(yán)?；鶎有锌冃ПO(jiān)控停留在預(yù)算執(zhí)行進度監(jiān)控，每月編制預(yù)算執(zhí)行進度及費用對比表，年中開展一次績效監(jiān)控。預(yù)算調(diào)整一般集中在年底，對于調(diào)整后的績效目標(biāo)監(jiān)控處于空白，導(dǎo)致績效目標(biāo)與監(jiān)控脫節(jié)情況發(fā)生。

4.評價結(jié)果不夠客觀?；鶎有许椖恐С隹冃гu價留存資料為評價報告，未有績效評價基礎(chǔ)資料和業(yè)務(wù)部門自評報告，對項目有關(guān)基礎(chǔ)資料的全面性、真實性以及數(shù)據(jù)口徑的一致性進行核實也處于空白，績效結(jié)果多為滿分，但無充分的依據(jù)資料支撐，評價結(jié)果缺乏客觀性和科學(xué)性，直接影響評價效果及應(yīng)用。

5.績效應(yīng)用較少?；鶎有袑冃гu價結(jié)果應(yīng)用較少，范圍局限于業(yè)務(wù)年終考評，作為業(yè)務(wù)綜合考評的依據(jù)之一。預(yù)算分配主要參考定額標(biāo)準(zhǔn)和特殊事項等因素，很少考慮績效考評結(jié)果因素；預(yù)算編制主要基于業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)規(guī)劃，沒有對績效考評結(jié)果不合格的項目相應(yīng)不納入預(yù)算安排。績效考評結(jié)果也未納入預(yù)算公開機制范圍內(nèi)。

二、基層央行預(yù)算績效管理存在問題的原因剖析

基層央行存在問題較多屬于基層央行預(yù)算績效管理的共性問題，離全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理還存在一定的差距，需深層次分析產(chǎn)生問題的原因，有效發(fā)揮預(yù)算績效管理作用，加快績效管理在基層央行高效推進的步伐。

1.績效管理意識不強?；鶎有袑τ诳冃繕?biāo)、績效評價工作重視程度不夠，業(yè)務(wù)部門參與績效管理的程度較低，業(yè)務(wù)部門紙質(zhì)留痕較少，未充分發(fā)揮矩陣式管理要求。預(yù)算管理更側(cè)重于資金使用的合規(guī)性，業(yè)務(wù)部門專注于事權(quán)管理或事項辦理，業(yè)務(wù)部門績效觀念和成本意識淡薄，離“花錢必問效，無效必問責(zé)”的要求甚遠(yuǎn)。

2.績效管理體系仍不健全，評價結(jié)果運用尚不充分?；鶎有兄饕陨霞壭兄贫茸鳛榭冃Ч芾韰⒄找罁?jù)，很難建立起符合自身業(yè)務(wù)發(fā)展、反映自身績效實現(xiàn)程度的績效評價相關(guān)制度?？冃гu價方法較為單一，缺乏有效的技術(shù)手段和控制措施，致使評價指標(biāo)設(shè)置的主觀性較強，定性指標(biāo)多于定量指標(biāo)，未形成統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)?？冃гu價的運用與預(yù)算管理存在“兩張皮”現(xiàn)象，大多為了評價而評價，為了結(jié)果應(yīng)用而評價，績效評價應(yīng)發(fā)揮的實質(zhì)效果不夠充分。

3.人員素質(zhì)參差不齊，第三方力量參與較少?？冃Ч芾砉ぷ飨鄬碚f工作量較大，涉及部門較多、領(lǐng)域?qū)?，專業(yè)性較強，需要高素質(zhì)的專業(yè)人員深度參與。會計財務(wù)部門被賦予預(yù)算績效管理職能，但專業(yè)從事預(yù)算績效管理工作的人員少之又少，能力水平參差不齊，無法滿足高質(zhì)量績效管理工作的需求。由于受客觀環(huán)境的制約，對作為績效評價重要參與者的外部專家學(xué)者、中介等第三方力量的運用較為欠缺，可以利用的能夠獨立承擔(dān)績效評價工作的中介機構(gòu)較少甚至為零，績效評價專家?guī)旖ㄔO(shè)滯后，導(dǎo)致能夠參與基層央行績效評價的第三方力量較為薄弱。

三、完善預(yù)算績效管理的相關(guān)建議

1.完善矩陣式管理，強化績效理念。加大對財務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式的概念、必要性、主要內(nèi)容等方面的宣傳培訓(xùn)，使相關(guān)人員從思想上認(rèn)識到粗放式財務(wù)預(yù)算管理方式的弊端。加強對績效管理的解讀，在開展績效評價重要項目的同時，總結(jié)經(jīng)驗，以行帶行，推動績效自評與評價的全覆蓋，落實部門的主體責(zé)任。同時，轉(zhuǎn)變?yōu)樵u價而評價的觀念，從保證基礎(chǔ)資料詳實、深入現(xiàn)場勘查、充分聽取被評價單位的反饋、客觀評價等方面做實績效評價工作，推進績效評價工作全面、深入開展。

2.細(xì)化績效目標(biāo)，落實目標(biāo)責(zé)任。發(fā)揮矩陣式管理模式作用，落實業(yè)務(wù)部門績效目標(biāo)管理責(zé)任，績效目標(biāo)應(yīng)符合人民銀行職能和業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關(guān)。目標(biāo)盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述，但應(yīng)具有可衡量性。重點論證項目必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性等，符合客觀實際，能夠在一定期限內(nèi)如期實現(xiàn)。

3.加強績效監(jiān)控，確保進度合理和目標(biāo)實現(xiàn)。預(yù)算執(zhí)行進度監(jiān)控不僅局限于分析表及情況說明，應(yīng)完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控問題發(fā)現(xiàn)及解決機制，重點對執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題以風(fēng)險提示等方式進行提示，發(fā)揮預(yù)算資金監(jiān)督作用。同時對績效目標(biāo)進行定時監(jiān)控，確定季度監(jiān)控時點，分析監(jiān)控預(yù)算績效目標(biāo)的完成情況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，對不符合現(xiàn)行政策、績效低下、改進措施效果不明顯的項目要及時處理。

4.健全績效評價體系，提升績效評價工作質(zhì)量。加強對績效評價體系的健全和完善，深化對評價理論、評價方法的理解，著重構(gòu)建一個具有系統(tǒng)性、完整性、導(dǎo)向性的評價體系，結(jié)合項目特點與績效特色，突出“質(zhì)”與“量”，細(xì)化量化績效評價指標(biāo)，共性指標(biāo)與個性指標(biāo)相融合，歷史數(shù)據(jù)與現(xiàn)行數(shù)據(jù)相銜接，客觀、真實地體現(xiàn)預(yù)算資金的使用效益與目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

5.加大績效評價結(jié)果應(yīng)用，發(fā)揮績效監(jiān)督作用?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用是實施全過程預(yù)算績效管理的目的和落腳點，它能促進績效評價工作不斷改進和完善，也是對預(yù)算執(zhí)行成果的最終反映，對部門下一周期的預(yù)算安排有著重要的參考價值。建立評價長效機制，對預(yù)算項目進行連續(xù)和長久的評價，與上周期的評價結(jié)果進行比較，以便明確項目的改進程度。建立項目間對比機制，在規(guī)范化指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對不同項目的評價結(jié)果區(qū)分優(yōu)劣，對績效評價結(jié)果優(yōu)良的項目，可根據(jù)實際情況在以后年度預(yù)算中優(yōu)先安排；對績效考評結(jié)果不合格的項目，可提出建議減少預(yù)算安排或不納入預(yù)算安排。此外，還要將績效考評結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開。

6.提升人員專業(yè)素質(zhì)，大力引入第三方力量。重視專業(yè)性人才建設(shè)，通過“走出去”、“請進來”等方式加強對績效管理人員的培訓(xùn)力度，建立“以老帶新”的領(lǐng)學(xué)機制，對預(yù)算績效全過程管理的機制理論與實務(wù)操作進行全面學(xué)習(xí)，著力提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。同時，建立績效評價專家?guī)?，擴大與外部第三方力量的合作，促進績效評價主體的多元化，注重績效評價專家的意見，彌補自身的缺陷與不足，提高績效評價工作質(zhì)量。