魏丹丹

（重慶理工大學(xué)，重慶 400054）

伴隨著高校事業(yè)高速發(fā)展的背景下，國家非常重視教育事業(yè)的建設(shè)。2019年國家實(shí)施了《政府會(huì)計(jì)制度》，徹底明晰了高校和事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度的區(qū)別和規(guī)則。2020年為了強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，國家頒布了新《預(yù)算法》。校內(nèi)預(yù)算編制工作既要遵守新法新制度的要求，又要適應(yīng)高速發(fā)展的高校建設(shè)事業(yè)的需要，亟須加以重視。

一、高校校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目管理概述

（一）高校校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目管理的主要內(nèi)容

第一，年初預(yù)算項(xiàng)目編制確定校內(nèi)預(yù)算總盤子。在新《預(yù)算法》不做赤字預(yù)算的制度規(guī)定下，校內(nèi)年初預(yù)算項(xiàng)目規(guī)劃多出的經(jīng)費(fèi)需要使用歷年校內(nèi)累計(jì)盈余的資金補(bǔ)足。臨時(shí)需要增加經(jīng)費(fèi)的地方，需要從預(yù)備費(fèi)和發(fā)展專項(xiàng)兩個(gè)年初預(yù)算預(yù)留的經(jīng)費(fèi)中申請。

第二，年初預(yù)算項(xiàng)目安排主要分為保民生、穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)和促發(fā)展三類。保民生的項(xiàng)目特點(diǎn)是和人員生活福利有關(guān)的項(xiàng)目，可以通過人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)較為準(zhǔn)確地估算。穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目特點(diǎn)是保障部門工作開展基本的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，可以通過人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)較為準(zhǔn)確地估算。促發(fā)展的項(xiàng)目特點(diǎn)是高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和方向的經(jīng)費(fèi)保障，比方學(xué)科建設(shè)費(fèi)、高層次人才引進(jìn)費(fèi)、專業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、科研配套經(jīng)費(fèi)等。

第三，年初預(yù)算項(xiàng)目中促發(fā)展的專項(xiàng)項(xiàng)目，可以通過二次分配給具體的項(xiàng)目。例如課程建設(shè)、教研教改、導(dǎo)師團(tuán)隊(duì)、案例庫、聯(lián)合培養(yǎng)基地、專業(yè)建設(shè)費(fèi)、學(xué)科建設(shè)費(fèi)、科研啟動(dòng)費(fèi)、科研配套費(fèi)等。二次分配的具體項(xiàng)目根據(jù)分類歸口不同的經(jīng)費(fèi)主管部門管理，這些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都由主管部門制定了專門的經(jīng)費(fèi)管理辦法，跨年度項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)按照分年度下?lián)芊绞?，年收年給，經(jīng)費(fèi)原則上不結(jié)轉(zhuǎn)。而重點(diǎn)專項(xiàng)項(xiàng)目，目前實(shí)現(xiàn)了春季開學(xué)財(cái)政經(jīng)費(fèi)一經(jīng)下達(dá)，10個(gè)工作日內(nèi)下達(dá)到具體執(zhí)行的項(xiàng)目和部門。重點(diǎn)專項(xiàng)都是財(cái)政經(jīng)費(fèi)到達(dá)后才二次分配，重點(diǎn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專款專用，要求當(dāng)年12月關(guān)賬前支付使用完畢。

（二）加強(qiáng)高校校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目管理的現(xiàn)實(shí)意義

第一，加強(qiáng)高校校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目管理有利于更好地實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展規(guī)劃。校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目分類管理，一方面可以清晰地分辨出來哪些錢不能少，例如一方面可以清晰地明白整個(gè)學(xué)校的運(yùn)行需要多少經(jīng)費(fèi)保障，例如穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目；另一方面可以清晰地明確出來還有多少錢可以用來投入發(fā)展。從全局來看，例如學(xué)科建設(shè)中某個(gè)學(xué)科投入太多，而其他學(xué)科又支持不夠。或是學(xué)科建設(shè)過程，完全沒有基礎(chǔ)建設(shè)開支，違背了高校發(fā)展規(guī)劃等等情況。

第二，加強(qiáng)高校校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目管理有利于項(xiàng)目全過程管理理念更好的落實(shí)。之前經(jīng)費(fèi)按照部門管理，沒有按照項(xiàng)目負(fù)責(zé)人方式管理。財(cái)務(wù)人員只有在報(bào)賬的時(shí)候，才知道某個(gè)學(xué)院做了什么項(xiàng)目。因?yàn)榻?jīng)費(fèi)已經(jīng)先使用了，所以財(cái)務(wù)人員經(jīng)常出現(xiàn)被迫的報(bào)銷經(jīng)費(fèi)和被迫調(diào)整預(yù)算的情況?，F(xiàn)在提倡通過貫徹項(xiàng)目全過程管理理念，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人申報(bào)項(xiàng)目的時(shí)候，編制項(xiàng)目預(yù)算，需要報(bào)財(cái)務(wù)處審核，如果是財(cái)政專項(xiàng)還需要經(jīng)過財(cái)務(wù)處上報(bào)教委，這樣財(cái)務(wù)工作人員就比較了解項(xiàng)目的背景、項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目概況及項(xiàng)目績效等情況。項(xiàng)目按照預(yù)算進(jìn)行使用，遇到需要調(diào)整預(yù)算的情況，經(jīng)過財(cái)務(wù)處審核。最后項(xiàng)目結(jié)題的時(shí)候，需要項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，財(cái)務(wù)處可以根據(jù)項(xiàng)目明細(xì)賬及經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析。只有各個(gè)職能部門通力合作，都真切地參與進(jìn)去，才能力往一處使，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的最大效益。

第三，加強(qiáng)高校校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目管理有利于校內(nèi)預(yù)算更加貼合校外預(yù)算。目前高校預(yù)算正在快速地轉(zhuǎn)變思維，正由“校外預(yù)算是向教委要錢的思維”，向“校外預(yù)算是反映高考發(fā)展規(guī)劃的實(shí)際落地支出”轉(zhuǎn)變。由于校外預(yù)算編制時(shí)間是上一年的10-11月，而實(shí)際校內(nèi)預(yù)算下達(dá)時(shí)間是年初1月8日，這使得兩本預(yù)算天然就會(huì)產(chǎn)生差距。往年財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)校內(nèi)預(yù)算是需要結(jié)轉(zhuǎn)下年的，而校外預(yù)算一般不辦理結(jié)轉(zhuǎn)，以資金置換的方式使用完畢財(cái)政資金。再加上上年結(jié)轉(zhuǎn)的其他項(xiàng)目資金，就使得校內(nèi)預(yù)算大于校外預(yù)算。為了使校內(nèi)預(yù)算與校外預(yù)算最大程度地貼合，不做赤字預(yù)算，校外預(yù)算也需要編制上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，并使用事業(yè)基金彌補(bǔ)財(cái)政收入和事業(yè)收入的不足。只有資金按項(xiàng)目管理起來，才能更好地發(fā)現(xiàn)和解決校內(nèi)校外預(yù)算不一致的問題。

二、高校校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行存在差異，存在錢等項(xiàng)目或項(xiàng)目等錢的情況

首先，對于校外預(yù)算的非重點(diǎn)專項(xiàng)項(xiàng)目，有些對應(yīng)兩個(gè)及以上校內(nèi)預(yù)算部門。而校外預(yù)算體現(xiàn)是一個(gè)項(xiàng)目，校內(nèi)預(yù)算為了方便管理和使用拆分出了兩個(gè)項(xiàng)目。但是校外編制預(yù)算的時(shí)候，則是各個(gè)部門各自編制，最后由財(cái)務(wù)處做機(jī)械的加合提交。但是時(shí)間緊任務(wù)重，往往無奈整合。這就使得預(yù)算項(xiàng)目天然存在預(yù)算和執(zhí)行上的差異。

其次，校外預(yù)算通常編制時(shí)間提前5個(gè)月，由各部門辦公室工作人員負(fù)責(zé)編制，但是具體執(zhí)行是第二年，通常項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是專業(yè)的技術(shù)人員，與預(yù)算編制人員不是同一人。編制預(yù)算往往有應(yīng)付工作的情緒，沒有意識(shí)到預(yù)算工作的重要性。

最后，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在申報(bào)項(xiàng)目的時(shí)候，沒有預(yù)計(jì)到財(cái)政資金遲遲不到位，項(xiàng)目已經(jīng)開展實(shí)施。甚至有時(shí)設(shè)備已經(jīng)采購使用，拖欠第三方設(shè)備資金，第三方出于對高校的信任，容忍了沒有按合同時(shí)間支付的情況。有的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人項(xiàng)目比較多，使用其他項(xiàng)目資金支付這個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)，來緩解資金緊張的局面。上述情況會(huì)造成資金使用與項(xiàng)目之間的混亂。

（二）項(xiàng)目的財(cái)政資金與配套資金無法區(qū)分，導(dǎo)致教委審計(jì)困難的情況

2021年以前財(cái)政重點(diǎn)專項(xiàng)項(xiàng)目，有些需要高校1：1配套安排資金，尤其一些教研教改項(xiàng)目。比方市級(jí)一流專業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，一個(gè)專業(yè)教委3年內(nèi)資金下達(dá)200萬，要求高校配套200萬。對于市級(jí)一流專業(yè)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)主管部門教務(wù)處來說，認(rèn)為這個(gè)專業(yè)就擁有了400萬的建設(shè)經(jīng)費(fèi)。因此對于這個(gè)專業(yè)只設(shè)置了一個(gè)項(xiàng)目，就是市級(jí)一流專業(yè)建設(shè)項(xiàng)目-A專業(yè)。但是財(cái)政資金分三年下達(dá)，總計(jì)200萬，校內(nèi)還要配套200萬。這就給高校很多空間操作。該如何操作才能符合審計(jì)要求呢？比方，2019年-2021年A專業(yè)財(cái)政資金下達(dá)100萬，50萬，50萬。這三年的財(cái)政資金按要求應(yīng)該年收年給，但是又會(huì)擔(dān)憂在教委審計(jì)時(shí)，2019年的100萬還沒有花完，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說財(cái)務(wù)處把錢收走了，沒有辦法完成項(xiàng)目任務(wù)。但都2022年了，實(shí)際2019年，2021年的財(cái)政資金早就沒有了，都變成校內(nèi)資金在支撐這些跨年度的財(cái)政項(xiàng)目。而且這個(gè)市級(jí)一流專業(yè)建設(shè)項(xiàng)目上的余額，分不清楚哪些是財(cái)政資金，哪些是配套資金，甚至花費(fèi)的每一筆錢都分不清楚資金來源。

再有一種情況，由于經(jīng)費(fèi)主管部門更換了工作負(fù)責(zé)人，新接手的工作人員不了解以前的情況。為了對自己經(jīng)手的工作負(fù)責(zé)，只好等到新項(xiàng)目的款項(xiàng)到達(dá)后再統(tǒng)一進(jìn)行立項(xiàng)。但是財(cái)務(wù)處工作人員并不了解這個(gè)項(xiàng)目曾經(jīng)是跨年度項(xiàng)目，而且由于很多項(xiàng)目的項(xiàng)目名稱都很相似。這就會(huì)出現(xiàn)當(dāng)上級(jí)部門要檢查某類項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況時(shí)，大家滿系統(tǒng)的找項(xiàng)目，分析這個(gè)項(xiàng)目到底是不是某類文件的項(xiàng)目，給財(cái)務(wù)工作人員與項(xiàng)目管理部門造成了很大的工作困擾。

（三）跨年度項(xiàng)目上年經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)過大，存在一定財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目的任務(wù)書往往已制定就是3到5年的項(xiàng)目，確實(shí)項(xiàng)目任務(wù)的執(zhí)行需要一個(gè)周期，但是高校資金來源都是年收年給的。這就造成校內(nèi)預(yù)算上年結(jié)轉(zhuǎn)部分沒有資金來源。為了使上年結(jié)轉(zhuǎn)金額保持在財(cái)務(wù)安全的范圍內(nèi)，校內(nèi)預(yù)算控制了部分學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目和教研教改項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下達(dá)的使用時(shí)長，要求經(jīng)費(fèi)分年度下?lián)?，同時(shí)要求年收年給。但是對于一些人才引進(jìn)項(xiàng)目，比方科研啟動(dòng)金等由于人才引進(jìn)時(shí)簽署了用工合同，仍舊保障5年的長期使用年限。

（四）經(jīng)費(fèi)主管部門二次分配經(jīng)費(fèi)后，缺乏后續(xù)管控

經(jīng)費(fèi)主管部門把大量的精力花費(fèi)在申報(bào)項(xiàng)目的審核批準(zhǔn)上，而對于二次分配后的子項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并沒有精力后續(xù)跟進(jìn)。比方，很多子項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況不好，年年申請結(jié)轉(zhuǎn)。比方，很多子項(xiàng)目一次性撥款到位，到底能不能按任務(wù)書完成，經(jīng)費(fèi)主管部門已無力控制。比方，很多子項(xiàng)目設(shè)定的績效指標(biāo)非常低，或是明知道設(shè)置這種指標(biāo)一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目績效指標(biāo)的設(shè)定和執(zhí)行沒有第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀的監(jiān)督，容易出現(xiàn)虎頭蛇尾的情況。

（五）預(yù)算項(xiàng)目績效管理不嚴(yán)格

項(xiàng)目績效管理指標(biāo)編制不科學(xué)。通常項(xiàng)目績效指標(biāo)的編制人員沒有接受專業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不了解各級(jí)指標(biāo)代表的意義，在編制績效指標(biāo)時(shí)存在想當(dāng)然的情況。一方面，項(xiàng)目績效管理由哪個(gè)部門牽頭，哪些部門配合，權(quán)責(zé)劃分不明確，存在推諉情況。另一方面，一些廋狗類型的老項(xiàng)目，各種原因不能砍下去；一些金牛類型的好項(xiàng)目，又得不到后續(xù)資金的大力支持；明星類等待好好培育的項(xiàng)目，又爭先恐后；有問題的項(xiàng)目，相關(guān)問題又長期得不到有效解決，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)停滯不前。這就使得預(yù)算項(xiàng)目的績效管理流于形式，難以落實(shí)。

三、優(yōu)化高校校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目管理的具體建議

（一）逐級(jí)建立項(xiàng)目庫，解決錢等項(xiàng)目或項(xiàng)目等錢的情形

預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中存在差異，在所難免。但是可以盡量避免錢等項(xiàng)目或項(xiàng)目找錢的情形。目前教委也在積極推動(dòng)預(yù)算一體化系統(tǒng)的項(xiàng)目庫建設(shè)。項(xiàng)目庫建設(shè)中提到了為項(xiàng)目排序，資金優(yōu)先保障排位靠前的項(xiàng)目。教委的預(yù)算一體化系統(tǒng)里的項(xiàng)目，應(yīng)該是校內(nèi)很多項(xiàng)目選出來需要優(yōu)先執(zhí)行的。因此教委預(yù)算一體化系統(tǒng)里的項(xiàng)目是校內(nèi)項(xiàng)目庫評(píng)選出來的結(jié)果。當(dāng)然，不是所有的項(xiàng)目都參與項(xiàng)目庫競爭，保民生和穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)項(xiàng)目主要是保障工資福利工作的正常運(yùn)行應(yīng)該不參與競爭，而促發(fā)展的項(xiàng)目則應(yīng)該拿出來參與項(xiàng)目庫建設(shè)。這是第一個(gè)級(jí)別的項(xiàng)目庫建設(shè)，直接對接校外預(yù)算。

另外，高校校內(nèi)預(yù)算管理部門還需要建立部門項(xiàng)目庫，例如各經(jīng)費(fèi)主管部門建立主管經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目庫、教改項(xiàng)目庫、學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目等，資金優(yōu)先保障排序靠前的項(xiàng)目。這個(gè)級(jí)別的項(xiàng)目庫建設(shè)，保障的是二次分配項(xiàng)目資金合理安排，是校內(nèi)申報(bào)的項(xiàng)目，可以選出執(zhí)行情況好的項(xiàng)目，進(jìn)行校外申報(bào)。因此，校內(nèi)部門項(xiàng)目庫的建設(shè)是校外項(xiàng)目庫的基礎(chǔ)。

（二）項(xiàng)目的財(cái)政資金與配套資金單獨(dú)立項(xiàng)，解決無法區(qū)分資金性質(zhì)審計(jì)困難的情況

對于2021年以前申報(bào)的項(xiàng)目，文件要求配套。但是之后申報(bào)的項(xiàng)目，要求配套的情況越來越少。主要是校內(nèi)往往沒有足夠的自有資金支持配套。對于文件要求配套的項(xiàng)目，根據(jù)資金來源的不同，分別設(shè)立新的項(xiàng)目，而且按年度不同，分別立項(xiàng)。就是每年一個(gè)新項(xiàng)目，解決了跨年度資金來源，審計(jì)時(shí)不知道哪一筆是哪一年份的問題。財(cái)政資金和配套項(xiàng)目分別新立項(xiàng)，解決了配套資金與財(cái)政資金混用問題，這樣既方便了審計(jì)又方便了查賬。

（三）分年度下達(dá)預(yù)算，解決跨年度項(xiàng)目上年結(jié)轉(zhuǎn)和本年預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理問題

對于跨年度的項(xiàng)目，無論是財(cái)政資金項(xiàng)目還是自有資金項(xiàng)目，都要求分年度下達(dá)預(yù)算。已明確年收入年給的項(xiàng)目，可以使用同一個(gè)項(xiàng)目號(hào)給預(yù)算。類似財(cái)政資金項(xiàng)目，需要上年結(jié)轉(zhuǎn)的，則是分年度下達(dá)預(yù)算，每年一個(gè)新的項(xiàng)目號(hào)。這樣既可以壓縮上年結(jié)轉(zhuǎn)的額度，又能極大限度地給每個(gè)項(xiàng)目找到一一對應(yīng)的資金來源，縮小校內(nèi)預(yù)算赤字。

（四）使用全面預(yù)算網(wǎng)母子項(xiàng)目關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)管理部門動(dòng)態(tài)掌握母子項(xiàng)目執(zhí)行情況

對于經(jīng)費(fèi)主管部門，需要及時(shí)準(zhǔn)確地掌握二次分配下去的項(xiàng)目執(zhí)行情況，方便抓項(xiàng)目績效考核管理。校內(nèi)全面預(yù)算網(wǎng)開通項(xiàng)目關(guān)聯(lián)關(guān)系，授予經(jīng)費(fèi)主管部門二次分配子項(xiàng)目的查詢權(quán)限，就可以實(shí)現(xiàn)查詢母項(xiàng)目的二次分配情況和查詢子項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況。

（五）逐級(jí)建立項(xiàng)目績效管理體系，明確績效管理內(nèi)容和細(xì)化績效管理范圍

對于經(jīng)費(fèi)主管部門，在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人申報(bào)項(xiàng)目的時(shí)候，就需要明確項(xiàng)目的績效管理指標(biāo)，明確哪些內(nèi)容是績效考核的內(nèi)容，例如要求教改類項(xiàng)目，要求至少發(fā)1篇論文等，還可以明確達(dá)標(biāo)項(xiàng)目可以達(dá)到剩余百分之多少的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持等。并且要明確說明怎么進(jìn)行績效考核，例如什么時(shí)候、由誰組織誰參加評(píng)審會(huì)等具體標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，高校采用預(yù)算項(xiàng)目管理方式，理順項(xiàng)目庫管理流程，區(qū)分資金來源和使用年度分別立項(xiàng)，構(gòu)建經(jīng)費(fèi)二次分配母子項(xiàng)目關(guān)聯(lián)體系，通過全面預(yù)算績效管理模式，提升資金使用科學(xué)性和效率性。優(yōu)化高等學(xué)校校內(nèi)可支配資金的二次分配方式，必須依靠各級(jí)項(xiàng)目庫的建設(shè)，力求高校財(cái)力安排緊隨高校發(fā)展規(guī)劃的指揮棒，砥礪前行。切實(shí)抓好項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)管理，減少項(xiàng)目資金固化，大刀闊斧地收回一些高投入低產(chǎn)出的項(xiàng)目，并有效盤活沉淀資金，積極穩(wěn)妥集中財(cái)力辦大事，使校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目安排貼合高校事業(yè)發(fā)展需要。