壽歡 劉金利

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策的實(shí)施，全民健身在我國呈現(xiàn)出巨大的需求。在全民健身發(fā)展過程中也存在供給不充分、不平衡等問題，本文從公共產(chǎn)品融資角度對(duì)全面健身路徑的融資模式進(jìn)行分析并給出建議。全民健身路徑的融資模式和其他單純依靠政府財(cái)政支持的公益項(xiàng)目有所不同，政府作為全民健身路徑融資主體，采用發(fā)行體育彩票的融資方式籌集資金，從體育彩票的銷售收入中抽取一部分彩票公益金作為建設(shè)全民健身路徑的資金。為落實(shí)全民健身公共服務(wù)：（1）精準(zhǔn)投入、城鄉(xiāng)覆蓋、造福于民；（2）政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、平衡利益；（3）政府職能轉(zhuǎn)變、鼓勵(lì)供給模式創(chuàng)新、爭取實(shí)現(xiàn)收支平衡。

1 前言

公共產(chǎn)品是政府為改善民生、滿足社會(huì)需求、解決就業(yè)等主導(dǎo)建設(shè)的不以非盈利為目的產(chǎn)品，資金問題一直以來都是制約政府提供公共服務(wù)的重要問題。在全民健身火熱的背景下，本文運(yùn)用文獻(xiàn)資料法和實(shí)地考察法，從全民健身路徑這一具體案例出發(fā)，對(duì)其融資模式進(jìn)行分析，梳理其建設(shè)的資金來源和方式，為公共產(chǎn)品的融資模式提供新思路和建議。

2 研究背景

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及相關(guān)體育政策的實(shí)施，全民健身呈現(xiàn)爆發(fā)式的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)于體育健身的需求呈現(xiàn)出總量大、多樣化、多層次的特點(diǎn)。從當(dāng)前全民健身存在的問題看，相較于人民日益增長的健身需求，全民健身公共服務(wù)供給不充分、不平衡的問題依然突出，解決群眾“健身難”問題仍然是構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系不能回避的問題。加大全民健身公共服務(wù)資金投入顯然能解決一部分問題，但傳統(tǒng)的政府財(cái)政支出模式顯現(xiàn)出短板，單一政府財(cái)政支出不僅使國家財(cái)政入不敷出，同時(shí)也把社會(huì)力量排除在外。長遠(yuǎn)來看，建設(shè)體育強(qiáng)國、推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展均對(duì)全民健身發(fā)展提出了新要求。經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，公共產(chǎn)品投融資模式改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“補(bǔ)短板”的重要抓手，要求加快推進(jìn)公共產(chǎn)品融資“市場化”，拓展公共產(chǎn)品融資渠道，降低融資成本；加速政府職能轉(zhuǎn)變。在此背景下，本文從全民健身路徑融資模式這一具體案例進(jìn)行分析。

全民健身路徑指的是設(shè)置在戶外的由多種不同功能構(gòu)成的，簡單美觀而又實(shí)用的運(yùn)動(dòng)器械組合配套的公共體育器材設(shè)施。我國全民健身路徑工程是新時(shí)期落實(shí)《全民健身計(jì)劃綱要》的重要內(nèi)容之一，也是滿足人們健康需求的物質(zhì)載體。國內(nèi)學(xué)者將全民健身路徑定義為一種公共產(chǎn)品，建設(shè)全民健身路徑工程耗資巨大且無法盈利，考慮到資金來源的問題，1997年，原國家體委下發(fā)了《關(guān)于1996年度體育彩票公益金用于實(shí)施全民健身計(jì)劃的通知》，決定將體育彩票公益金（國家體委提存部分）的60%用于實(shí)施全民健身計(jì)劃，在2019年體育彩票公益金的分配中，這一比例提升至70%。本文從具體情況出發(fā)，對(duì)全民健身路徑資金來源及方式等進(jìn)行梳理，探尋路徑背后資金的籌集和運(yùn)作的具體內(nèi)容。

3 相關(guān)概念

3.1 全民健身路徑融資模式

融資模式指的是在對(duì)于具有共同融資特性的某類融資項(xiàng)目進(jìn)行融資活動(dòng)時(shí)可供融資主體選擇和重復(fù)使用的一套完整的方案。融資主體、融資渠道和融資方式等三個(gè)基本要素構(gòu)成了融資模式的主要內(nèi)容。全民健身路徑融資模式即是全民健身路徑融資主體進(jìn)行融資時(shí)可以選擇的、重復(fù)使用的一整套完整的方案。全民健身融資模式包括三個(gè)基本要素：全民健身路徑融資主體、融資渠道和融資方式。

3.2 體育彩票公益金

依據(jù)《彩票公益金管理辦法》，彩票公益金是指按照國家規(guī)定發(fā)行彩票取得銷售收入扣除返獎(jiǎng)獎(jiǎng)金、發(fā)行經(jīng)費(fèi)后的凈收入，包括彩票發(fā)行銷售收入和逾期未兌獎(jiǎng)的獎(jiǎng)金，是政府非稅收入形式之一。

4 公共產(chǎn)品融資模式概述

改革開放以來，我國公共產(chǎn)品投融資模式發(fā)生了明顯的變化，從20世紀(jì)90年代，我國城市建設(shè)支出幾乎全部來源于國家財(cái)政，政府既扮演投資者的角色，也扮演融資者角色，到大力發(fā)展政府和社會(huì)資本合作模式以及各種新型融資模式，從來沒有停下創(chuàng)新的步伐。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的開展和人們?nèi)諠u增長的健身鍛煉的需求，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)在滿足人們的需求方面受到挑戰(zhàn)。但毫無疑問的是，公共產(chǎn)品的建設(shè)不僅是人民基本生活和社會(huì)穩(wěn)定的保障，而且是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。但受到多種因素的影響，例如資金、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等，政府全權(quán)接管投資于社會(huì)公共領(lǐng)域行為是不現(xiàn)實(shí)的，因此市場化運(yùn)作和多渠道資金來源是必然選擇。政府投資公共領(lǐng)域的依據(jù)是市場失靈，主要體現(xiàn)在，公共產(chǎn)品盈利困難，受益者識(shí)別度低，無法形成有效市場或市場機(jī)制不充分，需要針對(duì)不同公共領(lǐng)域特征選擇合適的投融資模式。目前PPP融資模式是許多國家流行的做法，在我國也已經(jīng)有三十多年的發(fā)展史，是一種被廣泛認(rèn)可的發(fā)展模式，此外，還有BOT、TOT等多種模式。

5 全民健身路徑融資模式解析

全民健身路徑融資模式包括三個(gè)基本要素：融資主體、融資渠道和融資方式。有的學(xué)者把融資主體又稱之為供給主體，指的是融資活動(dòng)的主導(dǎo)者或發(fā)起人，從資金的供需關(guān)系來看也就是資金的需求者。融資渠道即資金的來源，從資金的供需關(guān)系來看也就是資金的供給者，通常有這樣幾種渠道：政府財(cái)政、企業(yè)盈余、銀行機(jī)構(gòu)、非銀行機(jī)構(gòu)、個(gè)人、非盈利組織等。融資方式即是籌集和取得資金的具體方法和形式，一般分為內(nèi)源融資方式和外源融資、直接融資和間接融資等方式。

5.1 融資主體分析

政府作為全民健身路徑的融資主體（供給主體）主要有以下幾個(gè)方面原因：首先，在建設(shè)全民健身路徑過程中，政府扮演著發(fā)起者和政策制定者的角色，政府職責(zé)包括但不限于制定體育彩票的管理制度、監(jiān)督制度，設(shè)立各等級(jí)機(jī)構(gòu)發(fā)行并銷售體育彩票，籌集體育彩票公益金用于各種公益事業(yè)的建設(shè)等。彩票是政府壟斷行業(yè)，彩票的發(fā)行和銷售都由政府統(tǒng)一規(guī)劃。其次，全民健身路徑資金來源于體育彩票，因此作為唯一有權(quán)發(fā)行彩票的主體，在引入新的資本渠道之前，只能由政府作為全民健身路徑融資主體（供給主體）。最后，盡管體育彩票線下銷售網(wǎng)點(diǎn)和全民健身路徑工程承包方是非政府主體，但是，由于受托從事相關(guān)工作的經(jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)際上是作為政府的代理人，代表政府的目標(biāo)和利益行事，所以一般而言，政府實(shí)質(zhì)上是公共品融資的融入方。

5.2 融資方式分析

體育彩票公益金是全民健身路徑主要資金來源，公益金來自于體育彩票銷售收入扣除返獎(jiǎng)獎(jiǎng)金、發(fā)行經(jīng)費(fèi)后的凈收入，逾期未兌獎(jiǎng)的獎(jiǎng)金也納入公益金之中。為籌集體彩資金，體育行政部門設(shè)有體育彩票管理中心負(fù)責(zé)彩票的發(fā)行和組織銷售工作，省級(jí)體育彩票中心及分支機(jī)構(gòu)在發(fā)行機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一組織下負(fù)責(zé)本區(qū)域的體育彩票的銷售工作。目前我國體育彩票采用線下銷售，并不能在網(wǎng)上銷售。線下銷售有兩種方式，分別是專營和兼營。通過和投注站簽訂彩票代銷合同發(fā)行代銷證，實(shí)現(xiàn)線下網(wǎng)點(diǎn)銷售，體彩相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)線下門店的促銷支持、培訓(xùn)支持、技術(shù)支持、形象支持等一系列過程。彩票銷售對(duì)銷售場所要求并不高，營業(yè)空間只需0.2平方米至0.5平方米的空間即可，最少只需要投入幾千元。常見的銷售場所（投注站）包括線下小賣部、超市、火車站、加油站等。分布密集的線下網(wǎng)點(diǎn)將各種類型的彩票售賣給消費(fèi)者從而為全民健身路徑籌集所需資金。

5.3 融資渠道分析

全民健身路徑工程所需資金來源于體育彩票銷售所獲資金，但并非所有銷售資金都用于全民健身路徑的建設(shè)。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的彩票公益金分配政策，彩票公益金分為中央集中彩票公益金和地方留成彩票公益金，各占50%。地方留成彩票公益金由省級(jí)財(cái)政部門與民政、體育等有關(guān)部門商討研究確定分配原則。中央集中彩票公益金在社?；饡?huì)、中央專項(xiàng)彩票公益金、民政部和體育總局之間分別按60%、30%、5%和5%的比例分配。2019年，體育彩票發(fā)行量達(dá)2，308.15億元，籌集公益金583.18億元。按照5%的分配比例，國家體育總局用于群眾體育和競技體育的資金在29億元左右。《2019年中國體育彩票責(zé)任報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，29億元的70%用于群眾體育，30%用于競技體育。在群眾體育中，有6.22億元用于全民健身路徑工程。彩票收益是國家非稅收形式之一，堅(jiān)持“來之于民，用之于民”的宗旨，目前來看，全民健身路徑資金渠道比較單一，只有體育彩票公益金一個(gè)資金來源。

6 結(jié)論與建議

6.1 結(jié)論

政府作為全民健身路徑供給主體有其必然性，采取發(fā)行體育彩票這樣的融資方式將極大的減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，為我國公益事業(yè)提供源源不斷的資金。通過以上分析，我國全民健身路徑融資模式即是政府作為供給主體，采取發(fā)行體育彩票的方式，將籌集到的資金進(jìn)行分配從而進(jìn)行全民健身路徑工程建設(shè)的一整套實(shí)施過程。全民健身路徑融資模式具有一定優(yōu)越性，擺脫了政府財(cái)政單一支出模式，動(dòng)員了社會(huì)力量。

6.1.1 政府作為全民健身路徑融資主體

在建設(shè)全民健身路徑過程中，政府扮演著發(fā)起者和政策制定者的角色。彩票是政府壟斷行業(yè)，全民健身路徑資金來源于體育彩票，因此是唯一有權(quán)發(fā)行彩票的主體。即使在未來引入多元供給主體，但政府作為全民健身路徑領(lǐng)導(dǎo)者這一角色定位不容改變。

6.1.2 發(fā)行體育彩票是全民健身路徑的融資方式

通過發(fā)行體育彩票的方式來為全民健身路徑籌集資金，既緩解了國家財(cái)政壓力，也踐行了“取之于民，用之于民”的準(zhǔn)則。但隨著我國人民群眾日益增長的需求總量和多樣性，全民健身路徑內(nèi)涵也應(yīng)隨需求而增大，用于全民健身路徑和公共服務(wù)的資金來源方式理應(yīng)多樣化。

6.1.3 體育彩票公益金是全民健身路徑的融資渠道

發(fā)行體育彩票解決了籌集資金的方式問題，全民健身路徑融資渠道即資金的來源問題，根據(jù)批準(zhǔn)的公益金的分配政策，全民健身路徑資金來源于分配給體育總局5%的體育彩票公益金的一部分。從總量上來看，用于全民健身路徑的資金比例并不大，但并不是一味的加大投入，滿足人民群眾的需求才是應(yīng)該達(dá)到的目的。

6.2 建議

6.2.1 精準(zhǔn)投入、城鄉(xiāng)覆蓋、造福于民

我國是世界人口數(shù)量最多的國家，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的國家之一。人民的愿望逐漸從滿足溫飽轉(zhuǎn)變?yōu)樯硇慕】担鎸?duì)龐大的需求和人民的愿望，不僅是全民健身路徑工程，也包括所有惠及民生的工程不僅要加大投入，也要精準(zhǔn)投入，了解社會(huì)群眾需求和個(gè)性化，因地制宜，減少浪費(fèi)。推動(dòng)全民健身基本公共服務(wù)均等化，不僅在城市中建設(shè)全民健身路徑，也要保障城鄉(xiāng)居民均享有基本公共服務(wù)，在政策上向較困難地區(qū)傾斜，保障各類人群的基本健身需求。

6.2.2 政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、平衡利益

倡導(dǎo)政府領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)參與的供給模式，堅(jiān)持政府作為全民健身服務(wù)體系的主導(dǎo)者。從目的上來說，社會(huì)企業(yè)把盈利當(dāng)作第一目的，而政府則是出于造福社會(huì)而非盈利目的，因此在建設(shè)全民健身服務(wù)體系時(shí)更能保持初心，整體把握前進(jìn)方向，持續(xù)發(fā)展。同時(shí)也要看到市場的優(yōu)勢，積極動(dòng)員社會(huì)力量，共同提供高質(zhì)量、多元化、高效率的全民健身公共服務(wù)。注意平衡全民健身公共服務(wù)體系中各方利益，既要保障群眾權(quán)益，也需要通過政府補(bǔ)貼、政策支持、合理稅收等手段使企業(yè)取得合理的收益，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性。完善全民健身公共服務(wù)售后標(biāo)準(zhǔn)和程序，真正做到可持續(xù)發(fā)展。

6.2.3 政府職能轉(zhuǎn)變、鼓勵(lì)供給模式創(chuàng)新、爭取實(shí)現(xiàn)收支平衡

公共產(chǎn)品依靠傳統(tǒng)的政府財(cái)政支出模式將使國家財(cái)政入不敷出，因此需要引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府角色從臺(tái)前走向幕后，簡政放權(quán)，培育市場主體。逐步實(shí)現(xiàn)由“政府單一”供給向“政府、市場、社會(huì)”多方參與的供給模式轉(zhuǎn)變，建立政府“兜底”、市場融入、社會(huì)參與的資金建設(shè)模式，給予企業(yè)更多的投資渠道，降低政府的財(cái)政壓力，同時(shí)利用PPP、政府購買公共體育服務(wù)等新興模式，建立政府與社會(huì)體育組織互利共贏的合作關(guān)系。加大體育彩票基金對(duì)全民健身公共體育服務(wù)的資金投入比例，拓寬融資渠道，根據(jù)經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)公共品項(xiàng)目、純公益項(xiàng)目類別靈活運(yùn)用公司運(yùn)營、合同委托、特許經(jīng)營、服務(wù)外包等提供全民健身基本公共服務(wù)的方式。對(duì)于盈利困難的準(zhǔn)公共品項(xiàng)目和純公益項(xiàng)目，采用政府補(bǔ)貼、降低稅收、政府投資等手段，開發(fā)新型融資手段，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自負(fù)盈虧。

（作者單位：杭州師范大學(xué)體育學(xué)院）