黃先寧

（國(guó)家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃院，浙江 杭州 310019）

1 研究目標(biāo)

2015年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》頒布實(shí)施，林權(quán)登記正式納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，林業(yè)部門(mén)和自然資源部門(mén)共同推進(jìn)林權(quán)登記職責(zé)整合，實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”的改革目標(biāo)。為配合新《森林法》實(shí)施，適應(yīng)林業(yè)改革需要，2020年自然資源部辦公廳、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》，要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)《土地管理法》《森林法》《農(nóng)村土地承包法》等明確規(guī)定的權(quán)利類型，依法對(duì)林地和林木進(jìn)行登記，并按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，充分利用已有成果，創(chuàng)新方式開(kāi)展林權(quán)地籍調(diào)查，切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益，依法依規(guī)解決林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問(wèn)題。

因歷史、政策及技術(shù)等多方面因素，林權(quán)登記歷史遺留問(wèn)題時(shí)間跨度大、矛盾積累多、涉及部門(mén)廣、成因復(fù)雜，嚴(yán)重制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧健康發(fā)展，亟需探尋合適的解決方法。本項(xiàng)目全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記視察福建省沙縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的重要指示精神，按照“尊重歷史、尊重現(xiàn)實(shí)、尊重鄉(xiāng)風(fēng)民俗，妥善解決問(wèn)題”的原則，借助激光雷達(dá)和航空影像數(shù)據(jù)，制作三維實(shí)景森林，明確林地權(quán)屬界線類型、宗地區(qū)劃、權(quán)屬界線位置、宗地四至認(rèn)定，建立林權(quán)空間數(shù)據(jù)庫(kù)，形成符合國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范要求的林權(quán)成果。

2 項(xiàng)目區(qū)基本情況

選取安徽省績(jī)溪縣瀛洲鎮(zhèn)巧川村作為研究區(qū)域，經(jīng)過(guò)收集現(xiàn)有的林權(quán)登記相關(guān)資料后整理，項(xiàng)目區(qū)共有2007年集體林權(quán)制度改革時(shí)林權(quán)存量數(shù)據(jù)登記小班84個(gè)，宗地1810宗，涉及發(fā)證面積784hm2。在存量數(shù)據(jù)梳理過(guò)程中排查的問(wèn)題主要為登記信息問(wèn)題21個(gè)，權(quán)屬重疊問(wèn)題126個(gè)，與三調(diào)地類沖突問(wèn)題553個(gè)。

3 研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度分析了林權(quán)登記歷史遺留問(wèn)題成因并提出解決策略。因受不同制度因素影響，國(guó)外學(xué)者對(duì)林權(quán)產(chǎn)權(quán)制度改革研究成果相對(duì)較少，國(guó)內(nèi)學(xué)者研究成果相對(duì)豐富。

3.1 國(guó)外林權(quán)研究綜述

國(guó)外學(xué)者圍繞林權(quán)制度的研究主要從林權(quán)模式、林權(quán)界定的必要性、林權(quán)的確認(rèn)、林權(quán)制度實(shí)踐效果等方面展開(kāi)。林權(quán)制度實(shí)踐目標(biāo)多貼近“森林永續(xù)利用理論”“森林多效應(yīng)理論”“森林可持續(xù)發(fā)展理論”等。針對(duì)森林所有權(quán)的多角度研究中指出，對(duì)森林所有權(quán)類別和所有者類型，采取新的管理辦法，為有不同需要的所有者提供最佳支持，從而發(fā)揮森林的多功能屬性。[1]

3.2 國(guó)內(nèi)林權(quán)研究綜述

由于集體林權(quán)制度實(shí)施涉及范圍廣、時(shí)間長(zhǎng)，且經(jīng)過(guò)多次調(diào)整完善、持續(xù)性較好，學(xué)者從多方面對(duì)林權(quán)制度改革效果進(jìn)行了研究。林權(quán)糾紛是導(dǎo)致林權(quán)產(chǎn)權(quán)制度落實(shí)不到位，制約林區(qū)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。林權(quán)糾紛的發(fā)生源于林權(quán)界定，而大量林權(quán)糾紛的出現(xiàn)使林權(quán)功能發(fā)揮程度降低從而抑制了改革效果[2]。農(nóng)民獲得產(chǎn)權(quán)的不完整性是導(dǎo)致數(shù)量眾多林權(quán)糾紛產(chǎn)生的主要原因。集體林權(quán)沖突的解決是完善、明確集體林權(quán)歸屬促進(jìn)鄉(xiāng)村治理科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，提升集體林權(quán)制度綜合績(jī)效的有效途徑[3]。林權(quán)糾紛對(duì)主體經(jīng)營(yíng)投入意愿產(chǎn)生影響，糾紛的頻發(fā)還會(huì)降低其經(jīng)營(yíng)意愿減少投入。隨著以明晰產(chǎn)權(quán)、擴(kuò)大權(quán)能為核心的林權(quán)制度改革深入，林權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)日趨活躍，登記業(yè)務(wù)需求大幅增長(zhǎng)，登記機(jī)構(gòu)履職能力和服務(wù)水平受到考驗(yàn)。林權(quán)確權(quán)登記在納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記以前，因歷史等客觀原因存在界址不清晰、權(quán)利人相對(duì)復(fù)雜、檔案資料不全不準(zhǔn)等實(shí)際問(wèn)題，導(dǎo)致林權(quán)確權(quán)登記納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后登記流程復(fù)雜，工作難度大、耗時(shí)長(zhǎng)，規(guī)范化程度不高。

3.3 林權(quán)地籍調(diào)查方法應(yīng)用現(xiàn)狀

目前林權(quán)地籍調(diào)查主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)主管人員具體負(fù)責(zé)，組織參加過(guò)林業(yè)“三定”工作分組分山的人員、熟知山林地界的老一輩村干部、林權(quán)權(quán)利人共同到現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)林權(quán)證上四至記錄進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指界，再由林業(yè)技術(shù)人員將村民指出的實(shí)地界線勾繪到1：10000地形圖上，并記錄相關(guān)信息，該方法存在工作效率低、調(diào)查精度低、外業(yè)勘察量大、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大等問(wèn)題。

4 技術(shù)方案

4.1 技術(shù)關(guān)鍵

項(xiàng)目區(qū)林權(quán)現(xiàn)狀及資料比較復(fù)雜，林權(quán)地籍調(diào)查完全采用實(shí)地勘界沒(méi)有可操作性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）林權(quán)資料中沒(méi)有矢量數(shù)據(jù)，只有手繪宗地示意圖，無(wú)法準(zhǔn)確定位，只能作為外業(yè)勘界參考。

（2）林權(quán)四至記載以小地名為主，村民基本不清楚具體位置。

（3）除一些老人外，其余村民不清楚本村林地的具體位置，特別是遠(yuǎn)離村駐地的插花山，熟知山場(chǎng)且當(dāng)年參加林改的人大多年齡過(guò)大，上山實(shí)地指界已難以實(shí)行。

（4）由于山林茂密、信號(hào)穿透性差，許多地方實(shí)地界線不明顯，難以準(zhǔn)確定位，實(shí)地勘界存在很大技術(shù)困難。

（5）隨著時(shí)間推移，宗地四至中描述的 “標(biāo)志”已消失或發(fā)生了變化。

4.2 技術(shù)路線

（1）按內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔原則，對(duì)精度原因產(chǎn)生的林權(quán)宗地權(quán)屬重疊和地類沖突問(wèn)題，利用三維實(shí)景森林調(diào)整宗地邊界，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委的組織下，由原林改小組成員、各權(quán)利人，核實(shí)宗地范圍，通過(guò)技術(shù)處理，在不影響圖斑閉合面積且保證整體圖形大致相同的情況下，調(diào)整相鄰宗地界線解決問(wèn)題。

（2）對(duì)非精度原因產(chǎn)生的權(quán)屬重疊和地類沖突問(wèn)題的林權(quán)宗地，先由原林改小組成員、小班內(nèi)的各權(quán)利人、技術(shù)人員利用三維實(shí)景森林，共同確定宗地范圍；難以確定或其他原因需到實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)確定的，到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)確定。

5 工作方法

5.1 工作手段

激光雷達(dá)是一項(xiàng)通過(guò)測(cè)定傳感器所發(fā)出的激光抵達(dá)目標(biāo)物的返回時(shí)間來(lái)獲取兩者之間距離的主動(dòng)遙感技術(shù)。通過(guò)采用激光點(diǎn)云、航空遙感為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)源，實(shí)現(xiàn)高效、低成本大規(guī)模場(chǎng)景的高精度三角網(wǎng)格，運(yùn)用云計(jì)算理念搭建全新的三維時(shí)空信息平臺(tái)架構(gòu)體系，為規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問(wèn)題提供適用各種場(chǎng)景的、全流程的時(shí)空信息服務(wù)。

三維實(shí)景作為數(shù)字化應(yīng)用的數(shù)據(jù)底座，是貫徹落實(shí)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重要舉措，是落實(shí)國(guó)家新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體部署，是服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。2021年自然資源部辦公廳印發(fā)《實(shí)景三維中國(guó)建設(shè)技術(shù)大綱》，為切實(shí)做好實(shí)景三維建設(shè)指明了方向。三維實(shí)景技術(shù)應(yīng)用在自然資源管理的方方面面，數(shù)字林業(yè)建設(shè)中，三維實(shí)景森林通過(guò)可視化實(shí)景的方式展示出森林資源的實(shí)際狀況，很好地處理了攝影測(cè)量時(shí)森林中冠層密度變化帶來(lái)的圖像不清晰問(wèn)題[4]。

借助激光雷達(dá)數(shù)據(jù)建設(shè)三維實(shí)景森林，真實(shí)再現(xiàn)森林的地理空間分布，實(shí)現(xiàn)山、林要素的三維空間一體化，為規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問(wèn)題打下技術(shù)基礎(chǔ)。三維實(shí)景森林不僅真實(shí)、立體、時(shí)序化反映生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的時(shí)空信息，同時(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)字空間與現(xiàn)實(shí)空間的實(shí)時(shí)關(guān)聯(lián)互通，提升工作質(zhì)量和效率，從技術(shù)層面輔助林權(quán)勘界。對(duì)于林權(quán)重點(diǎn)區(qū)域、缺失宗地紅線圖、權(quán)屬不清晰、權(quán)證不對(duì)應(yīng)、四至描述模糊、林地地形復(fù)雜等林權(quán)確權(quán)常見(jiàn)問(wèn)題，采用三維實(shí)景森林組織室內(nèi)指界的方法解決。

5.2 工作流程

通過(guò)三維實(shí)景森林組織林權(quán)權(quán)利人室內(nèi)指界，將每一宗山林落實(shí)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)大地2000坐標(biāo)的地形圖上，實(shí)現(xiàn)林權(quán)證與空間地塊的對(duì)應(yīng)查詢，有效保護(hù)林農(nóng)合法權(quán)益，推進(jìn)林權(quán)制度改革。由于三維實(shí)景森林立體直觀、影像清晰，可以多角度、不同高度、近距離觀察地形及山林，比實(shí)地更容易分辨確認(rèn)位置，從而提高工作效率和準(zhǔn)確度。

5.3 精度驗(yàn)證

為驗(yàn)證三維實(shí)景森林的應(yīng)用精度，項(xiàng)目區(qū)選取45塊宗地，選取林權(quán)宗地界址明顯的地方進(jìn)行實(shí)地勘界，根據(jù)外業(yè)實(shí)測(cè)點(diǎn)與利用三維實(shí)景森林內(nèi)業(yè)指界的界址點(diǎn)進(jìn)行精度比對(duì)，其結(jié)果如表1所示。

表1 界址點(diǎn)坐標(biāo)精度檢查記錄表

由上表可以計(jì)算真誤差的平方和 ∑△L2=74.46；

6 結(jié)論

三維實(shí)景森林技術(shù)為規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問(wèn)題提供了一條切實(shí)可行的技術(shù)路線。三維實(shí)景森林具有場(chǎng)景形象逼真，創(chuàng)建后可以反復(fù)使用；全天候作業(yè)、工作效率高；增加公眾參與度和落界準(zhǔn)確性；現(xiàn)場(chǎng)可以充分舉證磋商，落界成果可靠；不需上山，勞動(dòng)強(qiáng)度小，調(diào)查成本低等優(yōu)勢(shì)。

（1）三維實(shí)景森林技術(shù)不但可以全天候室內(nèi)作業(yè)，而且當(dāng)年參與林業(yè)三定、熟知林地位置、四至界線的老同志能參與勘界工作，確保準(zhǔn)確落界，直接提升工作效率。經(jīng)測(cè)算，每平方公里平均技術(shù)人員用工量0.78工，與傳統(tǒng)勘界方法比較效率提高數(shù)倍。

（2）在堅(jiān)持內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔的原則下，保證宗地調(diào)整的精度和準(zhǔn)確度。

（3）三維實(shí)景森林能夠真實(shí)全面地還原和反映森林的全貌，具備直觀表達(dá)對(duì)象整體空間信息的能力。利用激光點(diǎn)云生成三維實(shí)景森林精度高、畫(huà)面清晰的特點(diǎn)，修正了因?yàn)榫仍虍a(chǎn)生的林權(quán)宗地與三調(diào)耕地、園地等地類重疊問(wèn)題。

（4）三維實(shí)景森林技術(shù)的應(yīng)用降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一是充分保障林權(quán)所有者知情權(quán)、增加公眾參與度，減少糾紛發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。二是由于項(xiàng)目在室內(nèi)實(shí)施，不需要爬山作業(yè)，勞動(dòng)強(qiáng)度和人身安全等作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)均大幅度下降。

（5）三維實(shí)景森林技術(shù)的應(yīng)用節(jié)約林權(quán)勘界成本。室內(nèi)勘界直接減少外業(yè)成本支出，多個(gè)交界主體一次性充分協(xié)商確認(rèn)，便于組織、減少誤工。