王 晶

（國(guó)家文物局考古研究中心，北京 100013）

水下文化遺產(chǎn)是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要因素，也是海洋治理體系中不可或缺的部分。中國(guó)300多萬(wàn)km2管轄海域內(nèi)沉沒(méi)有史前時(shí)期到近代的沉船和船載文物、居址、古港口、水利工程、海防海戰(zhàn)遺跡等多種類型的水下文化遺產(chǎn)，隨著我國(guó)海洋建設(shè)開(kāi)發(fā)和海洋資源勘探技術(shù)的發(fā)展，水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從立法方面而言，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法》）未涵蓋我國(guó)境外的水下文物，且所規(guī)定的措施主要針對(duì)陸地文物，未充分考慮水下文物及其保護(hù)管理的特殊性，《中華人民共和國(guó)水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《水下條例》）修訂新增的基本建設(shè)前考古調(diào)查、執(zhí)法機(jī)制等需細(xì)化落實(shí)。劃設(shè)水下文物保護(hù)區(qū)等預(yù)防性保護(hù)措施的落實(shí)需要國(guó)家、地方及相關(guān)部門(mén)間責(zé)權(quán)明晰，以免水下文物被工程、盜撈、拖網(wǎng)捕撈等行為破壞而不可再生，使所攜帶的歷史信息隨之湮滅。

聯(lián)合國(guó)教科文組織2001年《保護(hù)水下文化遺產(chǎn)公約》（Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage，以下簡(jiǎn)稱為《水下公約》）第2條規(guī)定：水下文化遺產(chǎn)包括遺存及其考古和自然背景環(huán)境?！渡锒鄻有怨s》（Convention on Biological Diversity）把海洋保護(hù)區(qū)（Marine Protected Area，MPA）界定為海洋環(huán)境內(nèi)或與其毗鄰的任何確定區(qū)域，包括其覆蓋水域及相關(guān)動(dòng)植物和歷史文化遺存①原文為：Maine and coastal protected area means any defined area within or adjacent to the marine environment,together with its overlying waters and associated flora,fauna and historical and cultural features,which has been reserved by legislation or other effective means,including custom,with the effect that its marine and/or coastal biodiversity enjoys a higher level of protection that is surroundings.[1]。兩者保護(hù)對(duì)象的交疊指向水下文化遺產(chǎn)行政管理協(xié)調(diào)的必要性。我國(guó)由文物行政部門(mén)負(fù)責(zé)其行政水域水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)，但缺乏涉海管理的經(jīng)驗(yàn)和工作基礎(chǔ)，海洋行政管理部門(mén)依部門(mén)法保護(hù)領(lǐng)海外管轄海域中相應(yīng)的歷史文化遺存，但保護(hù)范圍和程度有限。澳大利亞走過(guò)了從州、文物部門(mén)立法保護(hù)水下文化遺產(chǎn)到由海洋部門(mén)保護(hù)管理的歷程，了解澳大利亞在海洋環(huán)境生態(tài)保護(hù)管理中進(jìn)行水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的模式，借鑒其部門(mén)間、聯(lián)邦和州之間的分工協(xié)作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于破解我國(guó)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理主體間銜接不暢等問(wèn)題有所助益，通過(guò)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)立法和國(guó)際法治有助于參與水下文化遺產(chǎn)保護(hù)國(guó)際治理并把握話語(yǔ)權(quán)。

1 澳大利亞水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的立法背景

澳大利亞作為南半球重要的島嶼國(guó)家，特殊的地理位置使其擁有豐富的水下文化遺產(chǎn)。史前時(shí)期，澳大利亞便同印度尼西亞和大洋洲島國(guó)有著海洋交往，澳大利亞大陸及其島嶼之間以及與新幾內(nèi)亞之間的水域沉沒(méi)有1萬(wàn)年前的原住民居址。大航海時(shí)代的貿(mào)易船舶滿載船貨來(lái)往于歐洲與澳大利亞及東南亞、東亞，西澳大利亞海岸和珊瑚海已發(fā)現(xiàn)數(shù)艘歷史沉船。“二戰(zhàn)”期間，澳大利亞作為重要的戰(zhàn)略基地，其附近海域及大洋洲沉沒(méi)了大量他國(guó)船舶、飛機(jī)、坦克等[2-3]?？梢?jiàn)，澳大利亞的水下文化遺產(chǎn)計(jì)有外國(guó)軍艦、殖民沉船船貨、居址等，類型豐富、權(quán)利來(lái)源多樣，加之棲息在水下遺址的海洋生物豐富，其水下文化遺產(chǎn)立法和實(shí)踐能夠比較全面地反映水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理所涉及的問(wèn)題。

1.1 國(guó)家海洋政策的綜合管理導(dǎo)向

1.1.1 海域管轄的劃分

1967年《水下石油勘探法》（Petroleum（Submerged Lands) Act）清單2列明了澳大利亞6個(gè)州、北部領(lǐng)地、阿什莫爾和卡捷群島的鄰接水域（adjacent area），1973年《海洋與沉沒(méi)土地法》（Seas and Submerged Lands Act）將領(lǐng)海擴(kuò)展到12 n mile、澳大利亞管轄海域擴(kuò)展到包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架在內(nèi)的1 600萬(wàn)km2，但新海域概念確定的聯(lián)邦權(quán)利引發(fā)了與州和領(lǐng)地鄰接水域的權(quán)利沖突[4]。1980年《沿岸水域（州權(quán)力）法》（Coastal Waters （State Power) Act）、《沿岸水域（北部領(lǐng)地權(quán)力）法》（Coastal Waters (Northern Territory Powers) Act）規(guī)定了州、北部領(lǐng)地對(duì)沿岸水域的具體立法權(quán)，并將沿岸水域定義為領(lǐng)海和領(lǐng)海向陸一側(cè)位于鄰接水域的部分，同年《沿岸水域（州權(quán)源）法》（Coastal Waters （State Title)Act）規(guī)定對(duì)于鄰接州的沿岸水域，州享有除聯(lián)邦主權(quán)以外的權(quán)利，均規(guī)定州和北部領(lǐng)地的權(quán)利永不超出領(lǐng)?；€外3 n mile。在后續(xù)協(xié)商中，一系列《近岸憲法解決方案》（Offshore Constitutional Settlement）的宗旨是對(duì)沿岸3 n mile給予以州為主的立法和行政權(quán)力。

1.1.2 基于劃區(qū)的海洋綜合管理

聯(lián)邦通過(guò)海岸帶行動(dòng)以功能區(qū)劃進(jìn)行近海綜合管理，確定具體問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施和負(fù)責(zé)層級(jí)，避免了聯(lián)邦與地方管轄海域保護(hù)利用的分層，也鞏固了聯(lián)邦與州和領(lǐng)地間的海域管轄分工和范圍。1998年發(fā)布的《澳大利亞海洋政策》（Australia’s Oceans Policy）第一次在國(guó)家層面確定了以海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合規(guī)劃和管理框架，目標(biāo)包括識(shí)別和保護(hù)海洋自然和文化遺產(chǎn)，以海洋保護(hù)區(qū)為具有代表性的重要管理因素。與1992年海洋生態(tài)可持續(xù)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略（National Strategy for Ecologically Sustainable Development）分領(lǐng)域采取行動(dòng)而缺乏一體性不同，該政策以對(duì)聯(lián)邦所有部門(mén)具有約束力的區(qū)域海洋規(guī)劃（Regional Marine Plans）為核心，旨在提高不同部門(mén)間、管轄主體間的連接，各區(qū)域按照資源集聚情況確定保護(hù)要求，避免了不同部門(mén)間的潛在沖突，并在后續(xù)實(shí)施中重整了聯(lián)邦涉海部門(mén)。

至此，州和領(lǐng)地海岸至領(lǐng)?；€以外3 n mile歸各自控制，為沿岸水域（coastal waters）；3 n mile以外領(lǐng)海、大陸架上覆水域歸聯(lián)邦管轄，為聯(lián)邦水域（commonwealth waters）；沿岸水域、聯(lián)邦水域，以及不屬于州的內(nèi)陸水域?yàn)榘拇罄麃喫颍ˋustralian waters）。聯(lián)邦負(fù)責(zé)全國(guó)海洋管理立法、海洋政策，并為州和地方政府的立法確定標(biāo)準(zhǔn)，如果聯(lián)邦和州政府在海洋管理中出現(xiàn)異議，則由聯(lián)邦總理領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)部長(zhǎng)、州長(zhǎng)、專家組成的理事會(huì)協(xié)調(diào)裁決。

1.2 水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理合作機(jī)制

1.2.1 聯(lián)邦和地方的分工

由于水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理涉及海洋、環(huán)境、漁業(yè)、文化等不同領(lǐng)域的數(shù)百部立法以及國(guó)家和地方不同層級(jí)，在前述海洋資源綜合管理的制度背景下，2010年出臺(tái)的《澳大利亞水下文化遺產(chǎn)保護(hù)政府間協(xié)定》（Australian Underwater Cultural Heritage Intergovernmental Agreement）確立了澳大利亞水下文化遺產(chǎn)從認(rèn)定到保護(hù)和闡釋的全過(guò)程中聯(lián)邦、州、北部領(lǐng)地各自的角色和責(zé)任，并以《水下公約》附件規(guī)定的國(guó)際最佳實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理澳大利亞水下文化遺產(chǎn)。該協(xié)定通過(guò)聯(lián)邦形成國(guó)家措施，明確了決策后果的責(zé)任方，簡(jiǎn)化了立法和行政體系，旨在保障政府間合作及決策的確定性[5]（表1）。

表1 澳大利亞水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理中聯(lián)邦與州和領(lǐng)地的分工

1.2.2 國(guó)家協(xié)調(diào)機(jī)制

該協(xié)定確定環(huán)境保護(hù)與遺產(chǎn)理事會(huì)（Environment Protection and Heritage Council，EPHC）或其后續(xù)機(jī)構(gòu)為負(fù)責(zé)水下文化遺產(chǎn)相關(guān)決定的國(guó)家機(jī)構(gòu)，它的角色和責(zé)任包括為水下文化遺產(chǎn)國(guó)家措施制定政策和戰(zhàn)略，并進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估等，就緊急國(guó)際事務(wù)形成一致措施，包括澳大利亞水下文化遺產(chǎn)咨詢委員會(huì)（Australian Underwater Cultural Heritage Advisory Committee）在內(nèi)的遺產(chǎn)資源管理工作建立國(guó)家合作機(jī)制。EPHC通過(guò)建立國(guó)家層面的咨詢機(jī)構(gòu)—澳大利亞水下文化遺產(chǎn)咨詢委員會(huì)—來(lái)提供國(guó)家指導(dǎo)，該委員會(huì)對(duì)具有國(guó)際和國(guó)家重要性的水下文化遺產(chǎn)問(wèn)題為EPHC和其他部門(mén)提供專業(yè)建議，主要功能包括向EPHC做年度報(bào)告、為EPHC提供水下文化遺產(chǎn)政策和項(xiàng)目建議、為水下文化遺產(chǎn)研究和監(jiān)測(cè)等提供建議、協(xié)調(diào)不同管轄主體采取一致措施、識(shí)別優(yōu)先事項(xiàng)并為水下文化遺產(chǎn)管理提供建議、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)知和管理等。

該協(xié)定與1998年《聯(lián)邦與州的環(huán)境保護(hù)角色與責(zé)任的負(fù)責(zé)人協(xié)定》（Heads of Agreement on Commonwealth and States Roles and Responsibilities for the Environment）及此前的《環(huán)境保護(hù)政府間協(xié)定》（Intergovernmental Agreement on the Environment）和后續(xù)落實(shí)它的1999年《環(huán)境和生物多樣性保護(hù)法》（Environment Protection and Biodiversity Conservation Act）保持一致[6]，并依據(jù)2004年《國(guó)家遺產(chǎn)宣言》（National Heritage Protocol）、2006年《環(huán)境與遺產(chǎn)修正法》（Environment and Heritage Legislation Amendment Act）[7]和2018年《水下文化遺產(chǎn)法》（Underwater Cultural Heritage Act）做了修訂，避免了遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)方的競(jìng)合，利于提高程序效率和執(zhí)行的有效性。

2 澳大利亞水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的保護(hù)地體系

2.1 遺產(chǎn)保護(hù)法背景

2.1.1 遺產(chǎn)資源綜合保護(hù)的國(guó)家立法和基本規(guī)定

旨在落實(shí)自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)國(guó)際公約要求的1999年《環(huán)境和生態(tài)多樣性保護(hù)法》（Environment Protection and Biodiversity Conservation Act，EPBC）是包括水下文化遺產(chǎn)在內(nèi)的聯(lián)邦和地方遺產(chǎn)保護(hù)管理的主要依據(jù)。該法規(guī)定按照遺產(chǎn)價(jià)值將遺產(chǎn)地列入國(guó)家遺產(chǎn)名錄（national heritage list，具有自然、無(wú)形和歷史遺產(chǎn)或其他價(jià)值）、聯(lián)邦遺產(chǎn)名錄（commonwealth heritage list，具有自然、無(wú)形和歷史遺產(chǎn)價(jià)值），以及作為非法律文件的具有澳大利亞歷史價(jià)值的海外（遺產(chǎn)）地名錄（list of overseas places of historic significance to Australia）。該法第344條（2）項(xiàng)規(guī)定：具有歷史、考古價(jià)值的遺產(chǎn)可指定為聯(lián)邦保留地（commonwealth reserve），并通過(guò)管理規(guī)劃許可、條例來(lái)控制保留地內(nèi)的活動(dòng)。聯(lián)邦遺產(chǎn)按照《環(huán)境和生態(tài)多樣性保護(hù)條例》（EPBC Regulations）中的聯(lián)邦遺產(chǎn)管理原則（Commonwealth Heritage Management Principles）進(jìn)行管理，該原則基本與國(guó)家遺產(chǎn)名錄的管理原則一致，包括尊重該遺產(chǎn)所有的遺產(chǎn)價(jià)值，遺產(chǎn)利用、闡釋與其價(jià)值保護(hù)相一致，定期監(jiān)測(cè)、檢視、報(bào)告遺產(chǎn)價(jià)值保護(hù)情況，社區(qū)參與等，并力圖整合聯(lián)邦、州或領(lǐng)地、地方政府的相關(guān)職能。

2.1.2 地方立法進(jìn)行遺產(chǎn)綜合保護(hù)

EPBC奠定了澳大利亞遺產(chǎn)資源綜合性保護(hù)管理的立法基礎(chǔ)，比如，新南威爾士州的州遺產(chǎn)名錄（state heritage register）將科學(xué)、歷史、文化、社會(huì)、考古、建筑、藝術(shù)和自然價(jià)值一起考慮，1983年《大堡礁海洋公園條例》（Great Barrier Reef Marine Park Regulations）劃區(qū)規(guī)劃中含有涉及水下文化遺產(chǎn)的海洋文化遺產(chǎn)特別管理區(qū)（Maritime Cultural Heritage Protection SMA）、緊急特別管理區(qū)（emergency special management areas）。地方立法以涵蓋各級(jí)遺產(chǎn)地、水下文化遺產(chǎn)、原住民遺產(chǎn)的《遺產(chǎn)法》為主，比如，維多利亞州2007年《遺產(chǎn)法》（Heritage Act）、昆士蘭州1992年《遺產(chǎn)法》、新南威爾士州1977年《遺產(chǎn)法》、北部領(lǐng)地2011年《遺產(chǎn)法》、南澳大利亞1993年《遺產(chǎn)地法》（Heritage Places Act）③塔斯馬尼亞政府把1970年《國(guó)家公園與野生動(dòng)物法案》（national parks and wildlife act 1970）適用于保護(hù)“悉尼灣號(hào)”（Sydney Cove）沉船，這是第六艘印度與殖民地早期進(jìn)行貿(mào)易的印度船，1797年從西澳大利亞向新南威爾士航行途中在巴斯海峽觸礁沉沒(méi)。。

2.2 《歷史沉船法》與《水下文化遺產(chǎn)法》中的保護(hù)區(qū)規(guī)定

1976年《歷史沉船法》（Historic Shipwrecks Act）的保護(hù)對(duì)象分為歷史沉船、歷史文物2種，由環(huán)境部長(zhǎng)指定，根據(jù)是否位于澳大利亞領(lǐng)海、非州水域的內(nèi)海水、大陸架上覆水域中的州或領(lǐng)地鄰接水域適用不同的指定標(biāo)準(zhǔn)和程序④《歷史沉船法》第4條規(guī)定：位于非鄰接水域部長(zhǎng)經(jīng)通知公布；位于領(lǐng)地鄰接水域部長(zhǎng)經(jīng)書(shū)面通知公布；位于州（以及北部領(lǐng)地、諾?？藣u）鄰接水域還需其行政長(zhǎng)官書(shū)面通知部長(zhǎng)本州政府同意此項(xiàng)指定?！稓v史沉船法》第6條規(guī)定：位于非鄰接水域部長(zhǎng)可暫時(shí)指定，若非很快撤銷(xiāo)，該通知的有效期為公布之日起5年。。鑒于20世紀(jì)末聯(lián)邦與地方的管轄海域劃分已趨于成熟，2018年《水下文化遺產(chǎn)法》（Underwater Cultural Heritage Act）的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)改變?yōu)榛跁r(shí)間和客體性質(zhì)更為清晰易行，并在指定保護(hù)之外，增加了以沒(méi)入水下75年為標(biāo)準(zhǔn)的自動(dòng)保護(hù)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)了對(duì)具有歷史價(jià)值的水下文化遺產(chǎn)的普遍和及時(shí)保護(hù)管理。

2.2.1 水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的禁止限制規(guī)定

《歷史沉船法》規(guī)定環(huán)境部長(zhǎng)可以為歷史沉船、歷史文物指定不超過(guò)2 km2的保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)標(biāo)入澳大利亞海軍水文圖表，由海岸警衛(wèi)隊(duì)（customs coastwatch）監(jiān)控，禁止行為包括拋錨、拖網(wǎng)、潛水等水下活動(dòng)，并禁止或限制把潛水、打撈或搜索、爆破設(shè)備和可能影響遺址的儀器、工具帶入或在保護(hù)區(qū)內(nèi)使用，以及船舶停泊、休閑、商業(yè)捕撈。《水下文化遺產(chǎn)法》用專章規(guī)定了保護(hù)區(qū)的相關(guān)制度，并考慮到對(duì)水下文化遺產(chǎn)的考古背景及自然環(huán)境的保護(hù)。

2.2.2 水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)

與嚴(yán)格的禁止限制行為相對(duì)應(yīng)的是公布保護(hù)區(qū)的原因不再僅基于保護(hù)沉船和文物本體的需求，而是考慮到與環(huán)境、公眾、社會(huì)和國(guó)際社會(huì)的互動(dòng)?！痘谒挛幕z產(chǎn)法公布的保護(hù)區(qū)指南》（A Guide to the Protected Zones Declared Under the Underwater Cultural Heritage Act）列出了7種指定為保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，包括水下文化遺產(chǎn)稀缺或具有特殊的國(guó)家或國(guó)際重要性，因其環(huán)境、社會(huì)、考古敏感性而需限制開(kāi)放，處于侵?jǐn)_、毀壞、破壞或移出危險(xiǎn)中，水下文化遺產(chǎn)及其周邊環(huán)境或受開(kāi)發(fā)行為的影響而需要提升管理，為保障對(duì)偏遠(yuǎn)水下文化遺產(chǎn)的有效監(jiān)控，危及公眾，以及部長(zhǎng)認(rèn)可的相關(guān)因素[8]。

3 在海洋綜合管理中保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的建議

澳大利亞水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的一體化體現(xiàn)在資源綜合保護(hù)管理、設(shè)立專門(mén)委員會(huì)、部門(mén)間及聯(lián)邦和州之間明確分工3個(gè)方面，是其海洋綜合治理的組成部分。水下文化遺產(chǎn)的禁止或開(kāi)放應(yīng)基于嚴(yán)格的許可制度，環(huán)境部長(zhǎng)進(jìn)行許可便于水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理與海洋開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一，指定保護(hù)區(qū)作為預(yù)防性保護(hù)措施，有利于水下文物保護(hù)管理與其他海洋保護(hù)地的銜接。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革后，許多地方文物行政部門(mén)并入文化體育新聞部門(mén)，同時(shí)，海洋行政管理部門(mén)并入資源管理部門(mén)，意味著在資源綜合保護(hù)管理的趨勢(shì)下，應(yīng)重新考慮水下文化遺產(chǎn)在海洋管理中的位置，據(jù)此調(diào)整部門(mén)協(xié)調(diào)保護(hù)水下文化遺產(chǎn)的具體措施。為落實(shí)2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“劃定水下文物保護(hù)區(qū)”“建立涵括水下文化遺產(chǎn)的海洋歷史文化遺址公園”的要求，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2017年《建立國(guó)家公園體制總體方案》指出的資源類型整合保護(hù)管理趨勢(shì)[9]，以及2019年《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》的保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)推進(jìn)沿線文物和文化資源的要求，可從以下4個(gè)方面推進(jìn)對(duì)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理。

3.1 明確區(qū)域核心資源下的部門(mén)合作

由于海洋環(huán)境和海洋資源對(duì)其具有特別重要的意義，澳大利亞首先確定了通過(guò)大區(qū)域海洋生態(tài)可持續(xù)發(fā)展來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等海洋多重利用的政策和立法核心要素，在此前提下，地方按照資源富集情況確定各自的發(fā)展要點(diǎn)和措施，這使得水下文化遺產(chǎn)相關(guān)立法的實(shí)施能夠保持統(tǒng)一、明確、穩(wěn)定。

我國(guó)設(shè)有專門(mén)的文物行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理，但從實(shí)際工作來(lái)看，顯然無(wú)法將水下文化遺產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境部、自然資源部的海洋保護(hù)管理職能截然分開(kāi)?！董h(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等的保護(hù)客體雖包括歷史遺跡及其所在區(qū)域，但僅見(jiàn)山東威海劉公島、山東蓬萊海洋公園、遼寧綏中碣石等少量實(shí)踐，而在廣西徐聞、山東廟島群島等富有水下文化遺產(chǎn)的、區(qū)域劃設(shè)的海洋保護(hù)地，并未加入此因素，故需從國(guó)家政策層面進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)，打破遺產(chǎn)資源保護(hù)管理的部門(mén)間壁壘。同時(shí)，海岸帶綜合管理包括歷史文化廊道在內(nèi)的多種保護(hù)管理因素，可參考澳大利亞通過(guò)海洋政策明確保護(hù)管理核心因素和優(yōu)先級(jí)的做法，以符合各地實(shí)際和利于后續(xù)實(shí)施中的部門(mén)協(xié)調(diào)配合。

3.2 央地統(tǒng)籌保護(hù)管理

與陸地文化遺產(chǎn)屬地管理不同，海洋中的水下文化遺產(chǎn)涉及國(guó)家、地方行政管轄的劃分。由于沉船具有集中性散布的特點(diǎn)，大量水下文化遺產(chǎn)位于地方行政管轄海域之外，或跨行政區(qū)域，并涉及諸多國(guó)家行業(yè)主管部門(mén)。我國(guó)領(lǐng)海已劃定縣際海域行政區(qū)域界線，按照《文物保護(hù)法》的規(guī)定，水下文化遺產(chǎn)應(yīng)按照文物保護(hù)單位級(jí)別進(jìn)行屬地管理，而文物保護(hù)單位中僅有數(shù)10處位于水下，其他亟待調(diào)查或公布并作相應(yīng)保護(hù)。領(lǐng)海外國(guó)家管轄海域的文物管轄權(quán)亟須落實(shí)，中央和地方之間如何合理有效地分配對(duì)水下文化遺產(chǎn)的管轄將是我國(guó)文物管理領(lǐng)域面臨的新問(wèn)題，可借鑒澳大利亞對(duì)沉船沉物擬定管轄權(quán)⑤《歷史沉船法》第3A條，《水下文化遺產(chǎn)法》延續(xù)和細(xì)化了該規(guī)定。的做法對(duì)跨行政海域的水下文化遺產(chǎn)確定保護(hù)管理主體，并通過(guò)類似《政府間協(xié)定》的方式明確且細(xì)化區(qū)分各自的管理內(nèi)容和職責(zé)。

3.3 以保護(hù)區(qū)作為重要管理工具

水下文化遺產(chǎn)多與海洋生物資源伴生，并體現(xiàn)在當(dāng)代海洋生活中，具有物質(zhì)文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)共生的特點(diǎn)。荷蘭于2016年用綜合性的《遺產(chǎn)法》（Heritage Act）替代了此前的《古跡和歷史建筑法》（Monuments and Historic Buildings Act）。法國(guó)、西班牙、希臘、克羅地亞等多國(guó)立法將水下文化遺產(chǎn)作為遺址來(lái)保護(hù)管理。越南、馬來(lái)西亞及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法納入水下文化遺產(chǎn)周邊環(huán)境，從而形成一定的保護(hù)范圍，背景環(huán)境和景觀是整體性、最大限度地保全文物信息的必要因素。

難于探測(cè)監(jiān)管和易被擾動(dòng)，使劃區(qū)預(yù)防性保護(hù)成為水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的必然需求，實(shí)踐中“南海I號(hào)”水下文物保護(hù)區(qū)、“南澳I號(hào)”水下文物保護(hù)區(qū)、“威海灣一號(hào)沉艦遺址”水下文物保護(hù)區(qū)尚無(wú)具體保護(hù)管理措施[10]。新修訂實(shí)施的《水下條例》第7條明確了它是文物分布集中的整體保護(hù)水域，可參考澳大利亞《環(huán)境和生態(tài)多樣性保護(hù)法》及其條例、水下文化遺產(chǎn)立法及相關(guān)指南中對(duì)多艘沉船保護(hù)區(qū)的規(guī)定，尤其是大堡礁海洋公園立法及其條例等法律文件，及時(shí)建立我國(guó)水下文物保護(hù)區(qū)的具體設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、活動(dòng)規(guī)范等，并考慮到與社會(huì)發(fā)展需求的協(xié)調(diào)。

3.4 擴(kuò)展管轄權(quán)

沿海國(guó)對(duì)沉沒(méi)在其領(lǐng)海外國(guó)家管轄海域的文物進(jìn)行管理缺少明確的國(guó)際法依據(jù)，美國(guó)由國(guó)家海洋與大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）通過(guò)《國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)法》（National Marine Sanctuary Act）將水下文化遺產(chǎn)與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予沿海國(guó)專屬管轄權(quán)的海洋環(huán)境和生物自然資源一起管轄。我國(guó)《水下條例》第2條、第3條規(guī)定：我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海內(nèi)的文物，及中國(guó)管轄海域內(nèi)起源于中國(guó)、起源國(guó)不明的文物屬國(guó)家所有，由國(guó)家行使管轄權(quán)。與此不同，包括澳大利亞在內(nèi)的許多國(guó)家通過(guò)立法或?qū)嵺`對(duì)國(guó)家管轄海域內(nèi)的所有水下文化遺產(chǎn)施行管轄權(quán)，而不論其是否為外國(guó)文物。后者的做法不僅利于擴(kuò)展國(guó)家的管轄權(quán)利和范圍，也是彰顯保護(hù)文化遺產(chǎn)負(fù)責(zé)任國(guó)家形象的需要。

此外，《水下條例》第3條規(guī)定，遺存于外國(guó)領(lǐng)海以外的其他管轄海域和公海區(qū)域內(nèi)的、起源于中國(guó)的文物，國(guó)家享有辨認(rèn)器物物主的權(quán)利，而未做進(jìn)一步的管理規(guī)定。對(duì)于這部分水下文化遺產(chǎn)，澳大利亞《環(huán)境和生態(tài)多樣性保護(hù)法》規(guī)定海外遺產(chǎn)可列入聯(lián)邦遺產(chǎn)名錄，后經(jīng)《水下文化遺產(chǎn)法》進(jìn)一步規(guī)定其國(guó)家船舶和飛行器為聯(lián)邦所有，為主張相關(guān)權(quán)利提供了國(guó)內(nèi)法依據(jù)。同時(shí)，部長(zhǎng)可以為船舶的遺存或其特定、所有相關(guān)物指定所有者以使國(guó)際協(xié)定生效⑥《歷史沉船法》 第20條（3）項(xiàng)、《水下文化遺產(chǎn)法》第51條（1）項(xiàng)，為除本法和澳荷協(xié)定之外的協(xié)定，所有者可以是聯(lián)邦、州、領(lǐng)地及其機(jī)構(gòu)、外國(guó)政府、具體的個(gè)人。。中國(guó)擁有權(quán)源的大量文物沉沒(méi)于未劃界海域，與周邊國(guó)家相比，《水下條例》和實(shí)踐中對(duì)我國(guó)相關(guān)權(quán)利較為限縮。我國(guó)可參考澳大利亞通過(guò)簽訂雙多邊條約，和澳美、澳巴布亞新幾內(nèi)亞主管部門(mén)間簽署備忘錄的方式，協(xié)商確定特定水下文化遺產(chǎn)之利益相關(guān)國(guó)的權(quán)利，根據(jù)海域劃界或文物權(quán)屬等不同爭(zhēng)議情況及對(duì)象國(guó)政策和實(shí)踐，靈活落實(shí)水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理。

澳大利亞水下文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法和實(shí)施也面臨許多問(wèn)題，比如，沿海開(kāi)發(fā)、養(yǎng)殖、油氣開(kāi)發(fā)等缺乏開(kāi)發(fā)者可遵循的明確程序，以評(píng)估項(xiàng)目對(duì)沉船遺址的影響、采取減少影響的措施、獲得開(kāi)發(fā)許可等，尤其是避開(kāi)了區(qū)域性水下文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的制度設(shè)計(jì)。反觀我國(guó)在央地合作、部門(mén)協(xié)調(diào)間具有的制度優(yōu)勢(shì)，可通過(guò)參考借鑒將水下文化遺產(chǎn)納入更科學(xué)完備的區(qū)域性保護(hù)管理系統(tǒng)中[11]。在海洋命運(yùn)共同體理念引領(lǐng)下，中國(guó)應(yīng)構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的水下文化遺產(chǎn)綜合資源保護(hù)體系，在國(guó)家層面統(tǒng)籌確立水下文化遺產(chǎn)保護(hù)政策。作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)應(yīng)把握全球水下文化遺產(chǎn)法律構(gòu)建的機(jī)遇，引領(lǐng)水下文化遺產(chǎn)保護(hù)，推進(jìn)人類命運(yùn)共同體的建設(shè)。