張穎 孟娜

國(guó)家高度重視全國(guó)碳匯市場(chǎng)建設(shè)工作，逐步推進(jìn)我國(guó)的碳匯市場(chǎng)建設(shè)，把“雙碳”目標(biāo)納入國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略發(fā)展當(dāng)中[1-2]。但目前有關(guān)“雙碳”目標(biāo)的相關(guān)措施和技術(shù)大多停留在宏觀和中觀層面，對(duì)于如何推進(jìn)縣域等微觀層面的碳匯市場(chǎng)建設(shè)尚不明確，尤其對(duì)縣域碳匯市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯產(chǎn)品開發(fā)等缺少相關(guān)政策規(guī)定，也缺少具體的實(shí)踐探索[3]。

近日在河北省承德市塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)和陜西省榆林市定邊縣進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在縣域碳匯市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯產(chǎn)品開發(fā)等方面缺少實(shí)踐探索，缺少相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)范等，缺少助力農(nóng)民增收的具體措施。

研究后提出的建議包括：通過建立碳匯生態(tài)賬戶、進(jìn)行碳匯生態(tài)積分評(píng)估、開展碳匯生態(tài)積分交易和加強(qiáng)賬戶監(jiān)管等，進(jìn)行縣域碳匯生態(tài)賬戶交易試點(diǎn)推廣，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯產(chǎn)品開發(fā)，助力農(nóng)民增收。

一、調(diào)查地農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯產(chǎn)品開發(fā)現(xiàn)狀

河北省承德市塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)2015年啟動(dòng)首批碳匯造林和森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目。2015年啟動(dòng)實(shí)施的林業(yè)碳匯項(xiàng)目按30年計(jì)入期，共計(jì)474.8512萬噸，核證減排量已在國(guó)家發(fā)改委備案，完成了首批造林碳匯18.275萬噸的簽發(fā)，目前已銷售16.2181萬噸，實(shí)現(xiàn)銷售收入309.0753萬元。2018年，在北京環(huán)境交易所與北京蘭諾世紀(jì)科技有限公司達(dá)成首筆造林碳匯交易，交易量3.6萬噸。2021年6月22日，林場(chǎng)與生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心、圍場(chǎng)縣政府簽署了《關(guān)于共同推進(jìn)綠色低碳發(fā)展推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略合作備忘錄》。期間，中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心向塞罕壩伯斯特君瀾酒店頒發(fā)了碳中和證書，這也是塞罕壩第一家獲得碳中和認(rèn)證的酒店。酒店通過購買塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)提供的575噸核證的二氧化碳當(dāng)量的自愿減排量抵消了相關(guān)溫室氣體排放量，實(shí)現(xiàn)了特定時(shí)段碳中和。

陜西榆林市定邊縣，全縣林地面積98618.02公頃。2020年，定邊縣啟動(dòng)了白于山國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)，計(jì)劃實(shí)施儲(chǔ)備林項(xiàng)目3.33萬公頃，總投資50億元，為全縣碳匯產(chǎn)品開發(fā)奠定基礎(chǔ)。截止2021年，定邊縣累計(jì)完成造林及低產(chǎn)林改造面積5.67萬公頃，封山育林1.05萬公頃，森林撫育0.72萬公頃，義務(wù)植樹768萬株，樟子松基地造林1.29萬公頃。完成經(jīng)濟(jì)林基地建設(shè)核桃造林0.12萬公頃、兩杏基地造林及改造0.29萬公頃，鄉(xiāng)村道路綠化280公里，風(fēng)沙草灘區(qū)農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)37.1公里，完成千村萬戶、美麗鄉(xiāng)村工程103個(gè)行政村的綠化。能源企業(yè)造林投資1.5億元，提高了全縣森林碳儲(chǔ)量和碳匯量，為“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和碳匯產(chǎn)品的市場(chǎng)開發(fā)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和支撐。

二、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的三大問題

（一）碳匯市場(chǎng)建設(shè)存在一定的“牛鞭效應(yīng)”

“牛鞭效應(yīng)”主要指在產(chǎn)品需求-生產(chǎn)過程中，由于市場(chǎng)需求信息缺乏和延遲，使得需求信息扭曲并逐級(jí)放大，最終導(dǎo)致產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)商高估或低估市場(chǎng)需求，從而過多或過少生產(chǎn)、產(chǎn)品積壓或短缺。在從需求-生產(chǎn)信息傳遞過程中，如同甩牛鞭一樣，甩鞭的手甩動(dòng)很小，但鞭尖甩動(dòng)很大[4-5]。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源高度消耗的經(jīng)營(yíng)方式尚未根本改變，種養(yǎng)殖綠色生產(chǎn)和低碳加工技術(shù)仍然十分稀少，特別是在干旱半干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展受到重重阻礙。此外，當(dāng)前關(guān)于碳達(dá)峰碳中和的相關(guān)措施和技術(shù)僅停留在宏觀和中觀層面，對(duì)于縣域等如何推進(jìn)微觀層面的農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯市場(chǎng)發(fā)展尚不清楚，也處于探索階段。經(jīng)過實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，在縣域?qū)用?，關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯推廣、人員安排、資金組織等基本都是空白，尤其普通百姓對(duì)碳匯不了解，職工、居民、農(nóng)民甚至一些干部、技術(shù)人員等，對(duì)其碳匯產(chǎn)品的市場(chǎng)開發(fā)、交易等都不清楚。農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯產(chǎn)品的開發(fā)、交易等，目前主要在高層和中層層面炒作較多，底層老百姓缺少基本認(rèn)知。在此背景下，要落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，并助力百姓增收，碳市場(chǎng)建設(shè)要防止“牛鞭效應(yīng)”。要在縣域?qū)用嫱菩邢嚓P(guān)碳匯交易市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，加大宣傳力度，摸索縣域碳市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)好農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯產(chǎn)品開發(fā)助力農(nóng)民增收的政策。

定邊縣產(chǎn)業(yè)門類較全，既有能源生產(chǎn)的大企業(yè)，也有占比較高的農(nóng)林牧業(yè)發(fā)展資源，尤其縣域碳市場(chǎng)建設(shè)干部、群眾積極性較高。通過縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，首先實(shí)現(xiàn)縣域的“碳中和”，進(jìn)而推動(dòng)和帶動(dòng)周邊地區(qū)的碳匯市場(chǎng)的建設(shè)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展；其次，為我國(guó)碳匯市場(chǎng)建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)，樹立典型和樣板，真正把“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)落到實(shí)處，助力農(nóng)民增收。

（二）一些地區(qū)農(nóng)業(yè)資源利用不盡合理

我國(guó)西部自然條件復(fù)雜。在定邊縣的調(diào)研中看到：我國(guó)西部擁有豐富的農(nóng)業(yè)資源，但一些地方防護(hù)林大面積退化，防護(hù)效益嚴(yán)重衰退。過去營(yíng)造的農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)，80%已退化消失，一些灘區(qū)農(nóng)田基本裸露。加之土地地下水位下降、經(jīng)營(yíng)管理不合理、撫育管理不到位和過度放牧等影響，林地的防護(hù)功能嚴(yán)重退化。近幾年，土地升值較快，農(nóng)民造林積極性普遍較低，甚至一些地方出現(xiàn)了抵觸植樹造林的現(xiàn)象。一些土地經(jīng)營(yíng)者或管理者不愿意植樹造林，農(nóng)林發(fā)展矛盾突出。合理利用農(nóng)業(yè)資源，提高林分質(zhì)量，加強(qiáng)林地資源管護(hù)迫在眉睫！

（三）農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯開發(fā)助力農(nóng)民增收的碳市場(chǎng)尚未形成

西部地區(qū)有條件開發(fā)碳匯資源，一些地方有條件發(fā)展碳匯經(jīng)濟(jì)，通過種樹、種草能夠助力農(nóng)民增收。以定邊為例，如果有縣域的碳交易市場(chǎng)，種樹、種草所獲得的碳匯就能交易，獲得收益。利用碳匯市場(chǎng)交易讓碳匯經(jīng)濟(jì)衍生到西部其他農(nóng)村地區(qū)，對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯產(chǎn)品開發(fā)助力農(nóng)民增收有重要幫助。農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯產(chǎn)品開發(fā)，有利于農(nóng)民利用瘠薄土地，獲得一定的碳信用。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯開發(fā)助力農(nóng)民增收的碳市場(chǎng)尚未形成。無論是助力農(nóng)民增收的機(jī)制，還是碳匯開發(fā)的方式、方法等均為空白。因此，快速形成有效市場(chǎng)，是西部地區(qū)增強(qiáng)低碳經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展能力、廣大農(nóng)村地區(qū)完成我國(guó)二氧化碳減排目標(biāo)的重要措施和途徑。

本次調(diào)查獲悉，塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)完成碳匯交易16.2181萬噸，實(shí)現(xiàn)收入309.0753萬元。定邊縣新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使其成為負(fù)碳地區(qū)。如2020年定邊縣碳排放量400萬噸，自愿減排了550萬噸，實(shí)現(xiàn)負(fù)碳150萬噸。如有縣域的碳交易市場(chǎng)，按目前40元/噸二氧化碳交易價(jià)計(jì)算，可以幫助農(nóng)民增收6000萬元。2020年，定邊縣新能源發(fā)電量55億度，相當(dāng)于每年為國(guó)家自愿減排二氧化碳550萬噸，全部交易可達(dá)2.2億元，若2025年發(fā)電量達(dá)到180億度，交易額可達(dá)7億元左右。這些實(shí)實(shí)在在的碳匯“收入”，依賴于地方碳匯市場(chǎng)的建設(shè)和完善，也依賴于地方碳匯市場(chǎng)的機(jī)制有效形成。

三、構(gòu)建縣域碳匯生態(tài)賬戶交易試點(diǎn)的設(shè)想

鑒于目前嚴(yán)格的林業(yè)碳匯項(xiàng)目開展條件限制[5]，可選擇在定邊縣做縣域碳匯生態(tài)賬戶交易試點(diǎn)推廣。具體思路如下：

（一）建立碳匯生態(tài)賬戶

對(duì)于林業(yè)“三定”明確，土地權(quán)屬清晰的單位、個(gè)人均可申請(qǐng)建立碳匯生態(tài)賬戶，進(jìn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村碳匯資源核查。碳匯生態(tài)賬戶建立的基礎(chǔ)是土地保護(hù)法律和生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)法律法規(guī)及政策。

推動(dòng)碳匯資源核查的具體做法：首先，從社會(huì)層面招募有資質(zhì)并符合有關(guān)要求的機(jī)構(gòu)、人員，對(duì)本地森林、農(nóng)田、草地等資源、地塊逐個(gè)進(jìn)行碳匯測(cè)算、核查，并建立相關(guān)檔案或數(shù)據(jù)庫；其次，由審定的第三方機(jī)構(gòu)如中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心等對(duì)本地碳匯情況開展審定工作，并建立碳匯生態(tài)賬戶。

（二）碳匯生態(tài)積分評(píng)估

碳匯生態(tài)積分評(píng)估的具體標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估原則、技術(shù)方法主要參考有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、政策制定。生態(tài)積分可為百分制。

考慮到縣級(jí)層面所涉及的利益主體、職能部門繁多復(fù)雜，在生態(tài)評(píng)估階段政府應(yīng)明確不同部門的具體職責(zé)，以避免后期交易中出現(xiàn)利益糾紛。一方面，針對(duì)縣域內(nèi)主要企業(yè)，由地方環(huán)保局牽頭，對(duì)地方企業(yè)進(jìn)行碳排放評(píng)估備案；另一方面，對(duì)縣級(jí)可用于交易的碳匯量進(jìn)行備案，這一工作主要由地方政府發(fā)改委牽頭，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和林草局分別對(duì)農(nóng)田、草地和林地生態(tài)系統(tǒng)中可用于交易的碳匯量進(jìn)行評(píng)估備案。

碳匯生態(tài)積分可在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行自愿交易，但不能跨縣域、跨規(guī)劃區(qū)域交易。政府一般要求制定生態(tài)積分交易的最低價(jià)，最終交易價(jià)格由買賣雙方協(xié)商確定。所有者出售生態(tài)賬戶中的生態(tài)積分時(shí)，既可只出售生態(tài)措施，保留生態(tài)用地，也可以二者打包出售。對(duì)于前者，土地所有者必須保障該土地上的生態(tài)措施得到有效執(zhí)行；對(duì)于后者，該土地的使用權(quán)及其生態(tài)措施相關(guān)的維護(hù)義務(wù)則全部由買方承擔(dān)。排放企業(yè)可購買用于交易的碳匯生態(tài)積分，用于抵消其配額外的碳排放，或?qū)崿F(xiàn)企業(yè)發(fā)展對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持的社會(huì)責(zé)任。

（三）碳匯生態(tài)積分交易

在這個(gè)階段最為關(guān)鍵的是如何將零散的碳匯減排量進(jìn)行統(tǒng)一整合。在農(nóng)林碳匯交易過程中存在林權(quán)轉(zhuǎn)讓、多頭監(jiān)管、權(quán)力尋租等問題。為避免這一問題，建議對(duì)縣域?qū)用娴奶紖R交易推廣，應(yīng)避免精準(zhǔn)到農(nóng)戶，而是應(yīng)當(dāng)以縣級(jí)為基本交易單位進(jìn)行交易。農(nóng)戶所擁有的碳匯生態(tài)積分交易根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)核查后，應(yīng)由縣級(jí)發(fā)改委部門牽頭，地方林業(yè)部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局按照每戶碳匯的生態(tài)積分大小進(jìn)行審核，并按比例發(fā)放碳票（實(shí)際碳匯擁有量的憑證）。將零散的可用于交易的碳匯減排量匯集到縣級(jí)層面，進(jìn)行交易備案。

一方面，基于評(píng)估備案階段由政府整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊農(nóng)戶的碳匯量并統(tǒng)一匯集到縣級(jí)層面，并通過規(guī)定符合評(píng)估備案的工業(yè)企業(yè)向縣級(jí)政府購買所需的碳匯；另一方面，對(duì)于地方酒店等文旅企業(yè)，鼓勵(lì)其開展以碳匯或零碳為理念的產(chǎn)業(yè)，例如零碳酒店、零碳旅游等，以此為紐帶，將社會(huì)群體所產(chǎn)生的零散資金轉(zhuǎn)換為碳匯交易，實(shí)現(xiàn)碳匯交易落地[5]。

實(shí)際發(fā)生碳匯交易所獲得的收益，由縣級(jí)政府相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，一部分資金可用于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，另一部分資金按照每戶所擁有的碳匯積分所發(fā)放的碳票憑證，按比例發(fā)放至農(nóng)戶手中。

（四）賬戶監(jiān)管

政府部門對(duì)碳匯生態(tài)賬戶的監(jiān)管措施主要包括：制定土地規(guī)劃，開展碳匯生態(tài)賬戶登記和補(bǔ)償項(xiàng)目驗(yàn)收，根據(jù)碳匯項(xiàng)目質(zhì)量發(fā)放對(duì)應(yīng)的生態(tài)積分并實(shí)行全過程的持續(xù)監(jiān)管；對(duì)開展碳匯生態(tài)賬戶建設(shè)的自然生態(tài)空間，從補(bǔ)償之日起一定期限內(nèi)不得改變空間用途（比如20-30年內(nèi)）。政府主管部門對(duì)碳匯生態(tài)賬戶補(bǔ)償涉及的積分評(píng)估、預(yù)防措施、生態(tài)保護(hù)措施等進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)管，確保碳匯生態(tài)補(bǔ)償措施落實(shí)到位。

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