白又竹，黃海云，賀 雨，劉 毅

（西安石油大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710065）

截至2021年底，我國分六批共設(shè)立了21個自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱為“自貿(mào)區(qū)”)，構(gòu)建起“東中西協(xié)調(diào)、南北兼顧、江海陸邊聯(lián)動”的新格局，這對于引領(lǐng)我國對外開放和深化改革方面發(fā)揮了重要作用。通過試驗區(qū)試行推廣到全國，是推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的孵化器，使我國在科技、金融和制造業(yè)等方面不斷對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，最終實現(xiàn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。同樣，以開發(fā)區(qū)為代表的產(chǎn)業(yè)園區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，是吸引外資、擴(kuò)大開放、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體。

陜西自貿(mào)區(qū)是黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的第三批自貿(mào)區(qū)，也是西北地區(qū)唯一的自貿(mào)區(qū)，其絕大部分位于西安市，并且分布在高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、西咸新區(qū)和國際港務(wù)區(qū)等四大國家級園區(qū)內(nèi)部。由于歷史發(fā)展沿革等原因，各園區(qū)之間未能構(gòu)建起協(xié)同集群發(fā)展的體制機(jī)制，對西安乃至全省的產(chǎn)業(yè)布局、要素流動等造成一定障礙，對陜西經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展和實現(xiàn)追趕超越帶來一定負(fù)面影響。因此，如何充分利用自貿(mào)區(qū)加強(qiáng)政府對全省園區(qū)經(jīng)濟(jì)的管理，推進(jìn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，破除園區(qū)間要素流動的體制壁壘，促進(jìn)要素資源在各園區(qū)之間有序流動，實現(xiàn)各園區(qū)一體協(xié)同發(fā)展亟需進(jìn)一步研究。

一、文獻(xiàn)綜述

劉秉鐮從產(chǎn)業(yè)協(xié)同開發(fā)角度研究認(rèn)為，京津冀區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在明顯的梯度落差，尚未形成完善的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作體系，難以形成良性產(chǎn)業(yè)互動。在此基礎(chǔ)上，劉秉鐮等指出自貿(mào)區(qū)設(shè)立可使京津冀邊界效應(yīng)下降速度加快，有利于降低區(qū)域要素流動阻力，提高區(qū)域協(xié)同開放水平。陳宏和程健認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)與“一帶一路”建設(shè)都是我國新時期構(gòu)建全方位對外開放新格局的重要內(nèi)容，二者之間存在較強(qiáng)的協(xié)同性。但是，目前各個自貿(mào)區(qū)之間缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，自貿(mào)區(qū)對接“一帶一路”物流體系不完善。龍云安等研究了自貿(mào)區(qū)特殊制度背景下，以科技創(chuàng)新支撐自貿(mào)區(qū)與長江上游地區(qū)協(xié)同發(fā)展問題，結(jié)果表明，“自貿(mào)協(xié)同”是我國自貿(mào)試驗區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同、高質(zhì)量發(fā)展的一種新模式，創(chuàng)新則為協(xié)同發(fā)展提供核心動力。

綜上，現(xiàn)有文獻(xiàn)對自貿(mào)區(qū)與區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了多角度理論和實證研究，已取得較豐富成果，但上述研究多集中在發(fā)達(dá)地區(qū)及沿海港口地區(qū)設(shè)立的自貿(mào)區(qū)，以西部內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)為核心的研究較少。鑒于此，本文以陜西自貿(mào)區(qū)為例，深入剖析自貿(mào)區(qū)帶動陜西園區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同集群發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理及路徑選擇。明確這一問題，對于深刻認(rèn)識陜西自貿(mào)區(qū)建設(shè)前期發(fā)展成果以及未來進(jìn)一步復(fù)制、推廣，有效發(fā)揮自貿(mào)區(qū)驅(qū)動與區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

二、陜西自貿(mào)區(qū)與各園區(qū)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理

關(guān)于園區(qū)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，黨興華等提出科技園區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的極點化與組團(tuán)化。極點化協(xié)同創(chuàng)新模式是指以單個科技園區(qū)為中心、多元化創(chuàng)新主體為支持，立足周邊地域優(yōu)勢，形成一個基于本地化優(yōu)勢的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，成為區(qū)域創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。組團(tuán)化協(xié)同創(chuàng)新模式是指由具有相同性質(zhì)、類型的科技園區(qū)節(jié)點組成的關(guān)系豐富的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。該模式發(fā)揮高水平園區(qū)對低水平園區(qū)的輻射帶動作用，以戰(zhàn)略協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)拉動為重點、資源流動為支撐，進(jìn)而縮小園區(qū)差距，實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。目前以上兩種創(chuàng)新模式在我國都已出現(xiàn)，陜西園區(qū)總體上仍處于組團(tuán)化協(xié)同創(chuàng)新模式階段(見圖1)。

圖1 陜西省園區(qū)經(jīng)濟(jì)組團(tuán)化協(xié)同創(chuàng)新模式圖

陜西自貿(mào)區(qū)主體部分位于西安的中心片區(qū)，呈脈絡(luò)狀綿延分布于西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(含國家級自主創(chuàng)新示范區(qū))、西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以及西咸新區(qū)之內(nèi)，從地理上將四個國家級開發(fā)區(qū)連接了起來。正是這種地理上的連接，使得自貿(mào)區(qū)成為溝通協(xié)調(diào)各開發(fā)區(qū)得天獨厚的紐帶，為更好發(fā)揮自貿(mào)區(qū)功能，實現(xiàn)各開發(fā)區(qū)協(xié)同集群發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

從圖1中可以看出，由西安高新區(qū)、自創(chuàng)區(qū)與自貿(mào)區(qū)高新功能片區(qū)組合形成高新組團(tuán)；由西安經(jīng)開區(qū)與自貿(mào)區(qū)經(jīng)開功能片區(qū)組成經(jīng)開組團(tuán)；由港務(wù)區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)加上兩個自貿(mào)區(qū)功能片區(qū)組成港務(wù)區(qū)組團(tuán)分別，其下又自然劃分為兩個亞組團(tuán)，以上三個組團(tuán)共同構(gòu)成了陜西自貿(mào)區(qū)西安片區(qū)，隸屬于自貿(mào)區(qū)西安管理委員會(市商務(wù)局、市自貿(mào)辦)。此外，由西咸新區(qū)各新城與四個自貿(mào)區(qū)功能片區(qū)組成西咸組團(tuán)(其下又劃分為四個亞組團(tuán))。該組團(tuán)不屬于西安片區(qū)，但卻與高新、經(jīng)開兩組團(tuán)一起被劃分在自貿(mào)區(qū)中心片區(qū)，港務(wù)區(qū)片區(qū)被排除在外。上述所有組團(tuán)，如果加上楊凌組團(tuán)，就覆蓋了陜西自貿(mào)區(qū)的全部，而如果加上國家級航天經(jīng)開區(qū)和國家級航空經(jīng)開區(qū)，就涵蓋了西安地區(qū)所有的國家級開發(fā)區(qū)。在此基礎(chǔ)上，西安市以外的國家級高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)包括在內(nèi)就構(gòu)成了陜西園區(qū)經(jīng)濟(jì)的主體。從圖中也可以非常清晰地看出，西安地區(qū)開發(fā)區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)組團(tuán)化協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展，而省內(nèi)其他地區(qū)開發(fā)區(qū)還基本上處于極點化創(chuàng)新模式，各組團(tuán)以及各極點之間缺乏緊密的協(xié)同合作。

未來，陜西省園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然走向一體化協(xié)同創(chuàng)新模式階段(見圖2)。在該模式下，陜西省內(nèi)的開發(fā)區(qū)將構(gòu)成一張整體開發(fā)區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，每一個開發(fā)區(qū)都是該網(wǎng)絡(luò)中的一個節(jié)點，而開發(fā)區(qū)之間的廣泛合作關(guān)系形成了網(wǎng)絡(luò)中的邊，即不同開發(fā)區(qū)相互連接的通道。開發(fā)區(qū)之間通過多條通道實現(xiàn)資源要素的流動和有效配置，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈形成的產(chǎn)業(yè)承接、技術(shù)轉(zhuǎn)移、資本溢出、人員流動、信息互通，實現(xiàn)資源共享與優(yōu)勢互補(bǔ)，最終實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)的深度融合和全方位協(xié)作，形成開發(fā)區(qū)協(xié)同發(fā)展集群，引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

圖2 陜西省園區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)同集群發(fā)展模式圖

三、自貿(mào)區(qū)帶動陜西園區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同集群發(fā)展的路徑選擇

(一)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

將碎片化散落在不同開發(fā)區(qū)內(nèi)的自貿(mào)區(qū)功能片區(qū)整合起來，置于省自貿(mào)辦及自貿(mào)區(qū)管理委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，讓自貿(mào)區(qū)發(fā)揮為全省園區(qū)經(jīng)濟(jì)提供制度創(chuàng)新供給產(chǎn)品和實現(xiàn)各種資源要素優(yōu)化配置的平臺作用，實現(xiàn)省政府對全省園區(qū)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

(二)統(tǒng)一政策

在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新、先行先試的優(yōu)勢，以建設(shè)高水平高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易園區(qū)為目標(biāo)，通過打造制度創(chuàng)新的高地，為內(nèi)陸地區(qū)在投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等方面進(jìn)行大量實踐與探索，在完成國家賦予的試點任務(wù)、形成創(chuàng)新案例的過程中，形成面向全省統(tǒng)一的政策體系，通過復(fù)制推廣，形成統(tǒng)一的政策制度體系，營造有利于帶動和促進(jìn)全省各類開發(fā)區(qū)法治化、國際化、便利化發(fā)展的營商環(huán)境。

(三)統(tǒng)一布局

按照全省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體布局，以自貿(mào)區(qū)為紐帶，按照產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)的要求，通過資源要素的有序流動和合理配置，不斷調(diào)整和優(yōu)化全省各類產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)業(yè)布局，以產(chǎn)業(yè)園集群化發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈、人才鏈深度融合，不斷提升陜西產(chǎn)業(yè)園在全國的競爭優(yōu)勢。

(四)統(tǒng)一協(xié)調(diào)

一方面，通過省自貿(mào)辦和統(tǒng)一的陜西自貿(mào)區(qū)管理委員會統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)所有功能片區(qū)各方面工作，另一方面完善和堅持陜西省開發(fā)區(qū)聯(lián)席會議制度，由省自貿(mào)辦負(fù)責(zé)組織，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全省開發(fā)區(qū)項目招商、引資投資、產(chǎn)業(yè)布局、開發(fā)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新等各項事務(wù)，發(fā)揮自貿(mào)區(qū)在陜西開發(fā)區(qū)生態(tài)鏈中中樞神經(jīng)和血液循環(huán)機(jī)制，是自貿(mào)區(qū)真正成為陜西開發(fā)區(qū)協(xié)同集群發(fā)展的重要抓手。

四、對策建議

本文以陜西自貿(mào)區(qū)為研究對象，剖析自貿(mào)區(qū)帶動陜西園區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同集群發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理及具體路徑，綜合考慮影響自貿(mào)試驗區(qū)助推陜西園區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同集群發(fā)展的問題障礙。主要提出以下建議：

第一，加強(qiáng)省市對自貿(mào)區(qū)管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。要提高對陜西自貿(mào)區(qū)的定位，確保自貿(mào)區(qū)在管理層次上要高于各功能園區(qū)，建議借鑒浦東、濱海新區(qū)的經(jīng)驗，由省委常委或常務(wù)副省長親自掛帥管理自貿(mào)區(qū)。同時，將目前散落在各功能園區(qū)成碎片化的自貿(mào)區(qū)管理職能，統(tǒng)一上收到自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)手中，確保其有職有權(quán)有威嚴(yán)。

第二，以自貿(mào)區(qū)為核心建設(shè)招商引資重大項目平臺。作為承載重大項目、協(xié)調(diào)投資布局的主要途徑，切實加強(qiáng)對大項目、好項目的謀劃和引進(jìn)力度。西咸新區(qū)、經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)等園區(qū)平臺應(yīng)明確定位，形成推進(jìn)機(jī)制，圍繞全省產(chǎn)業(yè)布局，根據(jù)自身優(yōu)勢，有針對性地開展招商引資活動，加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)，避免內(nèi)部競爭。

第三，以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為抓手，實現(xiàn)各功能園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)和調(diào)整，實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的、順暢的功能園區(qū)生態(tài)鏈。高新區(qū)應(yīng)當(dāng)定位于產(chǎn)業(yè)鏈高端，承接自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新的成果，成為科技成果轉(zhuǎn)化和高新技術(shù)企業(yè)孵化、培育和成長的沃土。經(jīng)開區(qū)以產(chǎn)業(yè)培育和成長為核心打造現(xiàn)代制造業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)業(yè)，一方面接受高新區(qū)由于土地、政策等限制難以獲得發(fā)展空間的已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化的制造業(yè)，另一方面通過招商引資吸引國內(nèi)外高端制造業(yè)，承接沿海發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移過來的勞動密集型制造業(yè)。西咸新區(qū)在探索產(chǎn)城融合的過程中，通過下設(shè)五個新城不同的城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，為承接、完善和優(yōu)化自創(chuàng)區(qū)、高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)有關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)鏈布局和產(chǎn)業(yè)共建提供更加廣闊的發(fā)展空間。

第四，按照功能園區(qū)生態(tài)鏈的角度來探索建設(shè)自貿(mào)區(qū)政策和法規(guī)體系，圍繞自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)開展制度創(chuàng)新并先行先試，重點探索投資體制改革，創(chuàng)新內(nèi)陸地區(qū)開放發(fā)展機(jī)制，完善事中事后監(jiān)管，推動金融制度創(chuàng)新，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，為其他功能園區(qū)提供可復(fù)制推廣的有效制度供給和優(yōu)化建議。