朱鳳琴

(合肥學(xué)院環(huán)巢湖文化與經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心，安徽合肥 230601)

自2020年7月1日起,新修訂的《中華人民共和國森林法》(以下簡稱新《森林法》)實施。新《森林法》堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為立法指導(dǎo)思想，充分吸納了我國生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)改革發(fā)展的成果，確立了保護、培育、合理利用森林資源基本原則及其一系列制度，為我國維護森林生態(tài)安全，實現(xiàn)森林資源永續(xù)發(fā)展提供了堅實的法治保障。

1 新《森林法》基本原則的理念基礎(chǔ)

立法目的是法要達到的境地或者是要得到的結(jié)果，是對法所要追求價值最直接的表述?！渡址ā妨⒎康耐瑯邮菍ι址ㄋ非髢r值理念最明確的表達，《森林法》價值理念即關(guān)于理想中《森林法》價值追求的系統(tǒng)理論和表述，新《森林法》第1條明確規(guī)定：“為了踐行綠水青山就是金山銀山理念，保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，保障森林生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)人與自然和諧共生，制定本法?！边@為森林生態(tài)保護確立了生態(tài)安全、和諧共生、可持續(xù)發(fā)展的價值追求目標(biāo)。

新《森林法》立法目的表明，新《森林法》是以保障生態(tài)安全為基本價值追求。森林生態(tài)安全是指森林生態(tài)系統(tǒng)的健康、完整性和持續(xù)性，森林生態(tài)系統(tǒng)是維護我國自然生態(tài)安全的邊界，對生態(tài)文明建設(shè)具有根本性作用?？v觀新《森林法》的全部內(nèi)容，森林資源不再是森林、林木、林地等零碎孤立的單個要素因子，也不是這些要素因子的簡單集合，而是森林生態(tài)系統(tǒng)的各個要素因子之間以及這些要素因子與環(huán)境之間相互作用，并進行著能量轉(zhuǎn)換和物質(zhì)循環(huán)。為此，新《森林法》“附則”在規(guī)定森林、林木、林地等用語的含義時，并未吸納尚未修訂的《中華人民共和國森林法實施條例》關(guān)于森林資源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物的外延列舉。同時，在第1～6章中對提升森林生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，保障森林生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生態(tài)功能作了一系列規(guī)定。

新《森林法》立法目的闡明，新《森林法》是以追求“人與自然和諧共生”為核心價值。正如習(xí)近平總書記所說：“人因自然而生，人與自然是一種共生關(guān)系，對自然的傷害最終會傷及人類自身。只有尊重自然規(guī)律，才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路?！币虼?，要樹立尊重自然、順應(yīng)自然和保護自然的生態(tài)文明觀，在正確認(rèn)識自然、充分考慮自然、恰當(dāng)利用自然、合理改造自然、更好地保護和美化自然的基礎(chǔ)上實現(xiàn)人與自然和諧共生，新《森林法》在立法中堅持了人與自然和諧共生這一價值取向。

新《森林法》第1條提出以踐行綠水青山就是金山銀山為立法目的，明確表達了新《森林法》的根本價值追求。即處理好保護與發(fā)展關(guān)系，確保可持續(xù)發(fā)展，不僅滿足現(xiàn)代人需要，而且不損害后代人滿足自身需要的能力。經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護是辯證統(tǒng)一的，“綠水青山”是人類永續(xù)生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，守住“綠水青山”是發(fā)展的前提和底線，在保證森林資源可再生能力和森林生態(tài)功能不降低的前提下，追求“金山銀山”，在保護“綠水青山”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 新《森林法》基本原則的內(nèi)涵界定

基本原則是指《森林法》所確立或體現(xiàn)的、貫穿森林法整個體系的、具有普遍指導(dǎo)意義的根本準(zhǔn)則。新《森林法》第3條對其基本原則進行了明確表述：保護培育利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則。充分體現(xiàn)了生態(tài)安全、和諧共生、可持續(xù)發(fā)展的價值取向，是習(xí)近平生態(tài)文明思想在新《森林法》當(dāng)中的具體體現(xiàn)?？茖W(xué)準(zhǔn)確地挖掘其內(nèi)涵，是正確理解和實施新《森林法》的“金鑰匙”。

“生態(tài)優(yōu)先”原則是指在處理經(jīng)濟增長與生態(tài)保護關(guān)系問題時，確立生態(tài)保護優(yōu)先的法律地位，作為指導(dǎo)生態(tài)社會關(guān)系調(diào)整的法律準(zhǔn)則。其核心是生態(tài)保護優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展。新《森林法》第6條明確要求以培育穩(wěn)定健康優(yōu)質(zhì)高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，同時，在開展森林資源經(jīng)營和利用活動時，要求必須確保生態(tài)安全，不僅不破壞生態(tài)，而且還不影響森林生態(tài)的正常功能，規(guī)定將以發(fā)揮生態(tài)效益為主的防護林和特種用途林置于用材林、經(jīng)濟林、能源林之前。在新《森林法》中，“生態(tài)優(yōu)先”原則是一條貫穿始終的主旨紅線，其核心要義是高度重視森林生態(tài)系統(tǒng)對維護生態(tài)平衡的重要作用，加強森林生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復(fù)，切實保障生態(tài)安全。

“保護優(yōu)先原則”明確提出，當(dāng)經(jīng)濟利益與森林資源保護發(fā)生沖突時，應(yīng)優(yōu)先保護森林資源，使經(jīng)濟發(fā)展控制在森林生態(tài)系統(tǒng)承載能力范圍內(nèi)，確保發(fā)展的可持續(xù)性。在新《森林法》里，“保護”一詞頻繁出現(xiàn)的地方多達62處，除第4章專門規(guī)定外，其他各章甚至每個條款均有涉及森林資源的保護?！翱倓t”關(guān)于立法目的、適用范圍、目標(biāo)責(zé)任制、考核評價制度等規(guī)定，都將森林資源保護放在首要位置。作為一項原則，“保護優(yōu)先”在新《森林法》中2次明確提出，并成為貫穿整個法律的主線，這意味著保護是森林資源發(fā)展和生態(tài)安全的基石，是人們從事一切與森林資源相關(guān)活動的前提。保護優(yōu)先不僅是對“生態(tài)優(yōu)先”原則的重申和強調(diào)，也是對“生態(tài)優(yōu)先”原則的詮釋和深化。沒有保護優(yōu)先，生態(tài)優(yōu)先無法得到保障和實現(xiàn)。為了實現(xiàn)森林資源全面、嚴(yán)格的保護，新《森林法》對森林資源保護制度設(shè)計是非常嚴(yán)格的。

“保育結(jié)合”原則是在嚴(yán)格保護森林生態(tài)系統(tǒng)的同時，采取科學(xué)措施恢復(fù)退化的森林生態(tài)系統(tǒng)。筆者認(rèn)為，新《森林法》提出的“保育結(jié)合”原則，與以往的“采育結(jié)合”原則有著根本的區(qū)別，所蘊涵的意義非常深刻。第一，森林資源保護并非片面單一、簡單粗暴、消極被動的保護，而是與森林培育緊密結(jié)合、與森林資源合理利用相協(xié)調(diào)、與森林資源高質(zhì)量發(fā)展有機統(tǒng)一。第二，森林資源保護與培育、保護與發(fā)展是相輔相成的，是在提高森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性基礎(chǔ)上的有機結(jié)合，與確保生態(tài)安全和林產(chǎn)品供應(yīng)安全高度契合。第三，針對我國森林資源總量不足、質(zhì)量不高的現(xiàn)實，解決我國森林資源所有問題的關(guān)鍵，就是實行保育結(jié)合，統(tǒng)籌推進森林資源保護與培育。

新《森林法》提出為了“實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用”，理應(yīng)堅持“可持續(xù)發(fā)展”原則。筆者認(rèn)為，“法正林”理論的永續(xù)利用，對森林資源的利用目的和利用方式比較單一，人們對森林的利用僅僅局限于滿足對木材需求。而“可持續(xù)發(fā)展”原則不同，一方面基于人與森林資源的辯證關(guān)系，可以得出結(jié)論，沒有森林資源可持續(xù)發(fā)展，也就無法實現(xiàn)對森林資源可持續(xù)利用；另一方面作為一種特殊自然資源的森林資源，不僅可以提供木材和多種林產(chǎn)品，還具有生態(tài)和社會多種功能，維護并支持生態(tài)、經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展，包括保障生態(tài)安全、木材供應(yīng)安全、生物安全等。故這一原則注重從森林資源多功能性出發(fā)，處理好資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等系統(tǒng)之間的關(guān)系，同時兼顧眼前利益和長遠利益、當(dāng)代發(fā)展與后代發(fā)展的關(guān)系，確保森林資源的生產(chǎn)方式可持續(xù)、生產(chǎn)目的多樣化、利用方式適度、利用過程持續(xù)。

3 新《森林法》基本原則的制度建構(gòu)

新《森林法》基本原則與其具體制度息息相關(guān)，基本原則統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)制度建構(gòu)，并貫徹到具體制度當(dāng)中，具體制度受基本原則理念的制約，為保護培育利用森林資源提供系統(tǒng)性制度保障，新《森林法》對基本原則的規(guī)范表達主要體現(xiàn)在以下3個具體制度的建構(gòu)。

新《森林法》把森林資源視為最緊要的生態(tài)資源，堅持“生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先”原則，建立了最嚴(yán)格的森林資源保護制度。

實施森林資源整體性保護。新《森林法》以山、水、林、田、湖、草、沙為生命共同體的整體觀為指導(dǎo)，在充分發(fā)揮森林多重功能基礎(chǔ)上，對森林資源實行整體性保護。在森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與生物多樣性保護方面，第28條規(guī)定加強森林資源保護，充分發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護生物多樣性、提供林產(chǎn)品等功能；在加強森林、林木和林地資源保護方面，第26條規(guī)定應(yīng)編制林地保護利用規(guī)劃，第34、35條規(guī)定做好森林火災(zāi)的科學(xué)防治和處置工作，強化對林業(yè)有害生物的監(jiān)測、檢疫和防治，以保障森林生態(tài)安全；在強化森林資源產(chǎn)權(quán)的保護方面，第15條規(guī)定登記保護林地和林地上森林、林木的所有權(quán)和使用權(quán)，森林、林木、林地所有者和使用者享有的合法權(quán)益受到保護，不可侵犯。這些規(guī)定體現(xiàn)了對森林資源全方位保護的思路，反映了新《森林法》對森林資源整體性保護的高度重視和深切關(guān)注。

實行嚴(yán)格的森林資源分級分區(qū)保護制度。新《森林法》在堅持加強森林資源整體性保護的同時，還注重建立覆蓋全面、層級分明、重點明確、分區(qū)施策的森林資源嚴(yán)格保護制度。

首先，從國家層面看，地方政府代表國家行使管理權(quán)，履行其保護發(fā)展森林資源的主體責(zé)任。一是要求地方政府實行目標(biāo)責(zé)任制，將森林資源保護發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)情況納入地方政府目標(biāo)考核體系，嚴(yán)格監(jiān)督考核。提出建立林長制，具體落實地方政府對本行政區(qū)森林資源保護發(fā)展責(zé)任。二是明確地方政府在合理規(guī)劃森林資源保護利用的結(jié)構(gòu)與布局前提下，實現(xiàn)提高森林覆蓋率和增加森林蓄積量等森林資源保護發(fā)展目標(biāo)。三是明確要求建立護林組織，組織群眾護林，配備專兼職護林員。上述規(guī)定表明，國家履行了森林資源保護發(fā)展的法定職責(zé)，確保了地方政府重視森林資源的保護發(fā)展。

其次，從社會層面看，要求公民、林業(yè)經(jīng)營者和國有林業(yè)企事業(yè)單位履行保護森林資源的義務(wù)。第10條規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)履行植樹造林、保護森林的義務(wù)。第35條明確在政府支持引導(dǎo)下，林業(yè)經(jīng)營者在經(jīng)營管理范圍內(nèi)有防治林業(yè)有害生物的義務(wù)。第41條提出國有林業(yè)單位應(yīng)加強森林防火和林業(yè)有害生物防治，防范和制止對森林資源的破壞，明確了國有林業(yè)單位的森林保護義務(wù)。第65條強調(diào)木材經(jīng)營加工企業(yè)應(yīng)對原料、產(chǎn)品建立出入庫臺賬，實現(xiàn)源頭可追溯，打擊非法木材的收購、加工、運輸。這些規(guī)定要求公民、林業(yè)經(jīng)營者、國有林業(yè)單位、木材經(jīng)營加工企業(yè)等等各自承擔(dān)森林資源保護發(fā)展義務(wù)，突出了森林資源在生態(tài)保護和安全方面的功能。

再次，從重點區(qū)域看，將重要保護區(qū)劃入生態(tài)紅線，用最嚴(yán)格的制度使森林資源得到保護和發(fā)展。一是國家支持重點林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持以森林資源保護修復(fù)為重點的發(fā)展。并給予重點林區(qū)享受生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度、森林生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)效益補償制度等政策，在注重森林生態(tài)效益的同時，切實保護森林權(quán)利人和地區(qū)的利益。二是以國家公園為主體構(gòu)建自然保護地體系。確保對于不同地帶典型森林生態(tài)地區(qū)、不同類型的珍貴動植物生長繁殖林區(qū)、不同區(qū)域天然熱帶雨林區(qū)、有著特殊保護價值的不同天然林區(qū)得到相應(yīng)的保護和管理。三是實施天然林全面保護制度，嚴(yán)格限制天然林采伐。明確要求保護和修復(fù)天然林資源，保護恢復(fù)天然林的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。上述規(guī)定充分體現(xiàn)了人與自然和諧共生，貫徹了“生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先”的原則，為生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展給予了生態(tài)保障。

新《森林法》把森林資源視為重要的生物資源，堅持保育結(jié)合的原則，建立了科學(xué)的森林資源經(jīng)營管理制度。

遵循森林資源內(nèi)在規(guī)律。新《森林法》要求人們在從事與森林資源有關(guān)活動時，應(yīng)當(dāng)遵循其內(nèi)在規(guī)律，順應(yīng)其自然特性。一是森林的可再生性，森林具有連續(xù)演替和自我修復(fù)的能力，當(dāng)然如有必要，也可以進行適當(dāng)?shù)娜藶楦深A(yù)，以促進其持續(xù)恢復(fù)。第46條就提出科學(xué)保護和修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)，既要堅持以自然恢復(fù)為主，又要注意自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合。二是森林在長期生長過程中容易遭到破壞，難以恢復(fù)，還會受到自然和人為因素的干擾，為此，必須加強森林保護和培育。三是森林可以廣泛分布在陸地、城市和鄉(xiāng)村的不同自然區(qū)域，與人們的生存、生活環(huán)境和生產(chǎn)條件密切相關(guān)。由此，第42條規(guī)定國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)造林綠化，實施全國大規(guī)模國土綠化，是完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。四是森林具有適宜的區(qū)域性和構(gòu)成的多樣性，故此，第45條規(guī)定組織造林綠化,各級人民政府要遵循自然規(guī)律，堅持宜地宜樹原則，優(yōu)化林種樹種結(jié)構(gòu)，培育鄉(xiāng)土樹種和林木良種，營造混交林，為科學(xué)造林提供基本指導(dǎo)。上述規(guī)定均是遵循自然規(guī)律，建立穩(wěn)定健康完整的森林生態(tài)系統(tǒng)，而開展的保護培育森林的經(jīng)營管理活動。

全面推進國土綠化。新《森林法》第5章以法律形式規(guī)定了動員全社會力量、鼓勵公民開展國土綠化的內(nèi)容，體現(xiàn)了對森林資源的保護和培育。它主要包括：一是應(yīng)組織全民義務(wù)植樹活動，建立全社會參與造林綠化的體制機制。肯定公民履行義務(wù)植樹形式的多樣性，即可通過植樹造林、撫育管護、認(rèn)建、認(rèn)養(yǎng)等方式，參與造林綠化。二是在造林綠化方式上，規(guī)定地方政府、有關(guān)部門、相關(guān)企事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民必須履行的責(zé)任，要求宜林荒山荒地荒灘，應(yīng)當(dāng)盡可能地造林綠化。三是統(tǒng)籌國家、城鄉(xiāng)各級造林綠化，鼓勵單位或個人對宜林荒山荒地荒灘上承包造林。以上規(guī)定通過科學(xué)的保護與培育措施，促進了森林資源增長，提高了森林覆蓋率，是進行生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑之一。

實行森林分類經(jīng)營制度。作為一項基本制度，森林分類經(jīng)營制度兼顧了森林生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，為公益林和商品林提供了不同的管理、經(jīng)營和保護制度。對森林如何分類、誰將其分類、怎樣分類經(jīng)營等做出具體規(guī)定：一是依據(jù)不同生態(tài)區(qū)位與主導(dǎo)功能，對公益林和商品林進行劃分。二是明確公益林劃定對象是國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，規(guī)定森林生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)狀況脆弱的林地、林地上的森林，應(yīng)劃為公益林，并界定了8類應(yīng)劃為公益林的區(qū)域。公益林之外的林地和林地上的森林，均為商品林。三是規(guī)定應(yīng)嚴(yán)格保護公益林、發(fā)揮其生態(tài)效益，合理利用其經(jīng)濟和社會效益。商品林則應(yīng)以不破壞生態(tài)為前提，以發(fā)揮經(jīng)濟效益為主，由林業(yè)經(jīng)營主體依法獨立經(jīng)營。公益林和商品林采取不同的經(jīng)營方式，來建立穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，增強森林的各項功能，以達到保護和培育森林的目的。

新《森林法》把森林資源視為多種功能的自然資源，堅持可持續(xù)發(fā)展原則，建立了高效的森林資源永續(xù)利用制度。

實行森林資源適度利用。森林資源是可再生的自然資源，適度利用符合再生資源的特點，適度利用森林不僅是森林法的重要職能，而且是森林資源永續(xù)利用的關(guān)鍵。首先，實行森林限額采伐。依照新《森林法》第54條規(guī)定，嚴(yán)格控制年森林采伐量，遵循消耗量低于生長量、分類經(jīng)營的原則；采伐限額則由省級人民政府批準(zhǔn)，報國務(wù)院備案后公布實施?？梢姡隆渡址ā废路帕瞬煞ハ揞~審批權(quán)；與此同時對公益林和商品林采伐要求分別作出了規(guī)定，原則上，公益林只能進行撫育、更新、低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐，商品林則根據(jù)具體情況采取相應(yīng)的采伐方式。其次，實施林木憑證采伐。第56條規(guī)定在林地上采伐林木必須申請采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定采伐。縮小了申請采伐許可證范圍，放活了非林業(yè)部門管理的林地上的林木采伐。再次，實行占用林地總量控制。為了保護現(xiàn)有的林地，第36條明確規(guī)定，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)非林地。應(yīng)建立占用林地總量控制制度，確保林地保有量不減少。各類建設(shè)項目占用林地的數(shù)量，不能超過本行政區(qū)占用林地總量。

實現(xiàn)森林資源高效利用。森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)主體，具有不可替代的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益和服務(wù)功能，為了實現(xiàn)多效益、多功能的高效利用，新《森林法》第49條規(guī)定，在不影響公益林生態(tài)功能屬性的前提下，通過科學(xué)論證，合理利用公益林的林地資源和森林景觀資源，適當(dāng)發(fā)展林下經(jīng)濟和森林旅游。經(jīng)營商品林，林業(yè)經(jīng)營者應(yīng)適當(dāng)利用森林、林木和林地，雖然包括皆伐在內(nèi)的所有采伐方式都可以采用，但皆伐方式必須嚴(yán)格控制，并按規(guī)定完成更新造林。發(fā)展速生豐產(chǎn)、名貴樹種、大徑級用材林，也必須在保證生態(tài)安全的前提下進行，加強森林儲備，確保木材安全,實現(xiàn)高效利用。

4 結(jié)語

綜上所述，新《森林法》基本原則上承習(xí)近平生態(tài)文明思想理論，下接生態(tài)法治的具體制度和實踐，基于習(xí)近平生態(tài)文明思想凝練出的基本原則和具體制度，集中反映了法律所遵循和追求的價值、理念和精神，可以在新《森林法》立法、執(zhí)法、司法實踐中發(fā)揮最根本的指導(dǎo)作用，將對確保森林生態(tài)資源安全，推進構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)治理體系，促進生態(tài)文明建設(shè)等方面產(chǎn)生根本性、全面性和長遠性的影響，并發(fā)揮重要作用。