廣西民族師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院 彭湣皓

一、問(wèn)題的提出

為農(nóng)村提供公共服務(wù)，改善人民的生活質(zhì)量，滿足人民對(duì)美好生活的向往，不僅是政府的基本職能，也是鄉(xiāng)村振興背景下，地方政府工作的重點(diǎn)與應(yīng)有之義。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和2014年財(cái)政部《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，為政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)提供了政策支持，推動(dòng)了地方政府公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的實(shí)踐與探索。在此背景下，全國(guó)各地積極開展農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的實(shí)踐與探索，以項(xiàng)目制的形式促進(jìn)政府、市場(chǎng)以及社會(huì)力量的合作治理，改善公共服務(wù)供給的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新與政府公共服務(wù)供給能力的增強(qiáng)。在鄉(xiāng)村振興的背景下，廣西C市政府通過(guò)中央、地方各級(jí)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的專項(xiàng)項(xiàng)目獲取資金支持，積極開展農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的實(shí)踐，取得了一定的成效，但也存在許多問(wèn)題。

本文通過(guò)研究廣西C市在政府購(gòu)買農(nóng)村“三留守”人員關(guān)愛服務(wù)的項(xiàng)目制治理過(guò)程中存在的問(wèn)題，為優(yōu)化邊境地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的路徑選擇提供理論與實(shí)踐參考。

二、研究案例的背景介紹

廣西C市地處邊境地區(qū)，整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于區(qū)內(nèi)平均水平，各項(xiàng)公共服務(wù)基礎(chǔ)和條件都比較薄弱。因此，每年都有大量的青壯年外出打工，留下了數(shù)量龐大的農(nóng)村“三留守”人員。例如，據(jù)廣西C市民政局統(tǒng)計(jì)，截至2021年C市全市七個(gè)縣（市、區(qū)）留守兒童為34943名。大部分邊境地區(qū)農(nóng)村留守兒童成長(zhǎng)面臨生存困難、家庭教育缺失、心理健康和社會(huì)發(fā)展等問(wèn)題。而留守婦女則面臨家庭勞動(dòng)強(qiáng)度高、精神上關(guān)愛缺失、孤獨(dú)感強(qiáng)烈等問(wèn)題。留守老人作為農(nóng)村家庭最后的堡壘，則要承擔(dān)沉重的家庭勞動(dòng)，并承擔(dān)教育留守兒童的職責(zé)，健康問(wèn)題也亟須得到關(guān)注。

本文選擇政府購(gòu)買“三留守”人員關(guān)愛服務(wù)的案例作為觀察對(duì)象，是因?yàn)殡S著邊境地區(qū)“三留守”群體越來(lái)越龐大，政府為農(nóng)村“三留守”群體提供關(guān)愛服務(wù)的責(zé)任越來(lái)越凸顯，成為邊境地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給中的重點(diǎn)之一。2016年，廣西C市出臺(tái)的《關(guān)于C市脫貧攻堅(jiān)農(nóng)村“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛工作實(shí)施方案的通知》，里面明確指出要組織社會(huì)組織為留守兒童提供關(guān)愛服務(wù)。自此，廣西C市通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買農(nóng)村“三留守”群體關(guān)愛服務(wù)，開展農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的實(shí)踐。

廣西ZY社會(huì)工作服務(wù)研究中心（簡(jiǎn)稱“廣西ZY”）作為第一個(gè)承接C市政府購(gòu)買農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織，在承接C市各縣（市、區(qū)）購(gòu)買的項(xiàng)目過(guò)程中（見表1），為農(nóng)村“三留守”群體提供關(guān)愛服務(wù)。如在留守兒童關(guān)愛服務(wù)項(xiàng)目中，廣西ZY在提供完善未成年人保護(hù)服務(wù)檔案管理、開展農(nóng)村留守兒童和困境兒童需求調(diào)查與評(píng)估、運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)技術(shù)開展服務(wù)、指導(dǎo)示范村建立村（社區(qū)）未成年人保護(hù)小組、培育和發(fā)展與婦聯(lián)建立合作伙伴關(guān)系的社會(huì)組織等社會(huì)化服務(wù)方面發(fā)揮了自身的優(yōu)勢(shì)。廣西ZY的參與加強(qiáng)了邊境地區(qū)農(nóng)村留守兒童、困境未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)的規(guī)范性，提升了農(nóng)村留守兒童、困境未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)的專業(yè)性，為穩(wěn)定地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)揮了重要的影響力。

表1 C市政府向廣西ZY組織購(gòu)買關(guān)愛服務(wù)項(xiàng)目

同時(shí)，廣西ZY還積極挖掘、引導(dǎo)各方社會(huì)力量積極參與到關(guān)愛農(nóng)村留守兒童、實(shí)施未成年人保護(hù)工作中（見表2），推動(dòng)了地方治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。由此可見，農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給可以有效提高政府公共服務(wù)供給的能力，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。

表2 廣西ZY在項(xiàng)目開展過(guò)程中鏈接的社會(huì)資源

三、C市農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給中存在的問(wèn)題

（一）服務(wù)項(xiàng)目種類單一，覆蓋面小

根據(jù)C市政府官方網(wǎng)站的信息公開情況可知，當(dāng)前C市政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目主要圍繞政府購(gòu)買農(nóng)村“三留守”群體關(guān)愛服務(wù)、政府向社會(huì)購(gòu)買基本公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、政府購(gòu)買公共文化服務(wù)三個(gè)領(lǐng)域，而C市農(nóng)村公共服務(wù)以項(xiàng)目制形式供給的僅為農(nóng)村“三留守”群體關(guān)愛服務(wù)這一類型。由此可見，服務(wù)項(xiàng)目的種類單一。此外，C市農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制的實(shí)踐多數(shù)以試點(diǎn)的形式開展，只有部分試點(diǎn)村的“三留守”群體可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目獲取關(guān)愛服務(wù)。根據(jù)C市民政局統(tǒng)計(jì)，C市民政局2018年至2021年購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目?jī)H為28個(gè)，C市各縣（市、區(qū)）購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目就更少。因此，C市農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的覆蓋面小，不能在農(nóng)村公共服務(wù)供給中充分運(yùn)用項(xiàng)目制的方式引入市場(chǎng)、社會(huì)力量。

（二）制度供給不足，政府項(xiàng)目治理能力欠缺

雖然C市自2016年就開展政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐，但C市在政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目治理過(guò)程中，主要依據(jù)是2020年財(cái)政部《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》、2014年廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施意見》等中央以及自治區(qū)層面的政策與制度。作為購(gòu)買農(nóng)村公共服務(wù)的主體，C市只注重項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)等基本流程的規(guī)范性，缺乏足夠的項(xiàng)目治理的意識(shí)與能力。當(dāng)前C市未建立健全政府購(gòu)買服務(wù)的體制機(jī)制，在政府購(gòu)買農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行與管理中缺乏績(jī)效評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制、過(guò)程監(jiān)督等方面的制度依據(jù)，導(dǎo)致項(xiàng)目過(guò)程監(jiān)督的缺失等問(wèn)題的出現(xiàn)，不能充分保障農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的質(zhì)量。

（三）服務(wù)項(xiàng)目的承接主體發(fā)育滯后

基于委托-代理的理論視角進(jìn)行分析，政府作為人民利益的代理人，承擔(dān)著向群眾提供公共服務(wù)的責(zé)任與義務(wù)。而政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，引進(jìn)社會(huì)組織等社會(huì)力量作為政府的代理人，以項(xiàng)目制的形式提供公共服務(wù)。C市的政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目承接主體以社會(huì)組織為主，但C市本土社會(huì)組織發(fā)育滯后，且發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重依賴政府的項(xiàng)目扶持。以C市本土社會(huì)組織——CS社會(huì)工作服務(wù)中心為例（簡(jiǎn)稱“CS”中心），“CS”資金注冊(cè)中心僅為3萬(wàn)元，該中心日常運(yùn)營(yíng)的資金來(lái)源95%來(lái)自政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。因此，C市在政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目上的不足，制約了“CS”中心的發(fā)展，無(wú)法吸引足夠多的專業(yè)人才加入，提升服務(wù)水平的能力也受限。而服務(wù)項(xiàng)目的承接主體發(fā)育滯后，導(dǎo)致C市政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目不能充分滿足農(nóng)村公共服務(wù)的需求。

四、優(yōu)化邊境地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的路徑選擇

（一）以群眾服務(wù)需求為導(dǎo)向，加大對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的投入

改善農(nóng)村公共服務(wù)的供給是鄉(xiāng)村振興中的重點(diǎn)工作，是滿足人民的公共需要、增進(jìn)人民福祉以及改善社會(huì)福利的重要路徑。習(xí)近平總書記2020年在湖南考察時(shí)，強(qiáng)調(diào)“基層公共服務(wù)關(guān)鍵看實(shí)效，要提高針對(duì)性，老百姓需要什么，我們就做什么”。因此，在邊境地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)供給中，地方政府應(yīng)做到以群眾服務(wù)需求為導(dǎo)向，為農(nóng)村地區(qū)的群眾提供多元化的公共服務(wù)。2021年，國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等21個(gè)部門發(fā)布的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》中明確提出，要“深化事業(yè)單位改革、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與、支持社會(huì)組織發(fā)展、發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)作用，逐步擴(kuò)大政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的范圍和規(guī)?！保蕴岣吖卜?wù)供給的水平。因此，邊境地區(qū)地方政府還應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的投入，擴(kuò)大政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍與規(guī)模，滿足人民群眾對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求。

（二）完善制度體系建設(shè)，提高政府項(xiàng)目治理能力

政府作為人民利益的代理人，承擔(dān)著提供公共服務(wù)的職能與義務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目制運(yùn)作，是打破傳統(tǒng)的科層制，將直接供給公共服務(wù)的職能以項(xiàng)目的形式委托給項(xiàng)目的承接主體，但政府仍承擔(dān)保障公共服務(wù)供給質(zhì)量的監(jiān)督與管理的責(zé)任。因此，地方政府有責(zé)任完善政府購(gòu)買服務(wù)的制度體系建設(shè)，加強(qiáng)政府在項(xiàng)目治理中的監(jiān)督職能與管理職能，強(qiáng)化政府在競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)、過(guò)程監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)控制以及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)的項(xiàng)目治理能力，避免出現(xiàn)由于項(xiàng)目承接方因資質(zhì)不足、“經(jīng)濟(jì)人”的自利動(dòng)機(jī)、第三方評(píng)估不足等原因?qū)е碌母鞣N問(wèn)題，以確保邊境地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的質(zhì)量。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府有關(guān)部門行政人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)行政人員的公共管理意識(shí)與項(xiàng)目管理能力，為邊境地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作提供行政力量方面的保障。

（三）加大對(duì)社會(huì)組織的培育，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)多元供給格局

社會(huì)組織作為社會(huì)治理的主體之一，在參與基層治理與公共服務(wù)供給方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。因此，社會(huì)組織的發(fā)育程度將影響其提供公共服務(wù)的資質(zhì)與能力。2021年，國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等21個(gè)部門發(fā)布的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》中明確提出，應(yīng)“大力培育發(fā)展面向社區(qū)居民提供各類公共服務(wù)的社區(qū)組織，逐步擴(kuò)大政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的范圍和規(guī)模，對(duì)民生保障、社會(huì)治理、行業(yè)管理、公益慈善等領(lǐng)域的公共服務(wù)項(xiàng)目，同等條件下優(yōu)先向社會(huì)組織購(gòu)買”。

綜上，邊境地區(qū)地方政府應(yīng)加大對(duì)社會(huì)組織的政策扶持與項(xiàng)目扶持，有限向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，培養(yǎng)社會(huì)組織自主發(fā)展的能力與專業(yè)服務(wù)能力，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)多元供給格局，為邊境地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作提供質(zhì)量保障。