文/張帆

據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市常住人口空間密度每平方米已超過250人。人口密度的快速增加對于相關(guān)生活配套設(shè)施的建設(shè)也提出了更高的要求。同時，這也極大地刺激了用地需求，加劇了土地資源的緊張程度。此外，土地資源管理工作在歷史上經(jīng)歷了政策與管理部門的變更以及土地的多次交易流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致各地塊權(quán)屬問題極其復(fù)雜。在此背景下，政府若有用地需求，必然需要面對該地塊具體范圍、現(xiàn)有使用權(quán)歸屬等問題。

本文研究的建設(shè)用地勘測定界問題是通過衛(wèi)星遙感等技術(shù)方式，對地塊各邊界實(shí)施精準(zhǔn)定位，測定界址點(diǎn)，明確在該地塊上所有構(gòu)筑物的權(quán)屬，進(jìn)而生成符合上海市房地產(chǎn)地籍測量規(guī)范與各法律法規(guī)的數(shù)據(jù)和定界報(bào)告，為后續(xù)行政部門與規(guī)劃自然管理單位使用該地塊提供數(shù)據(jù)支撐。

一、勘測定界工作的意義

勘測定界是在政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，對建設(shè)場地的邊界范圍、場地內(nèi)附屬各類構(gòu)筑物的所有性質(zhì)與土地使用性質(zhì)等情況進(jìn)行調(diào)查測繪的一項(xiàng)工作，為該場地進(jìn)行相關(guān)建設(shè)審批提供數(shù)據(jù)支撐。

勘測定界通過三維坐標(biāo)、標(biāo)志性物體確定場地的各邊界點(diǎn)坐標(biāo)，用于了解該塊場地的具體面積。通過調(diào)查場地內(nèi)附屬各類構(gòu)筑物的所有性質(zhì)，明確各產(chǎn)權(quán)人的相關(guān)權(quán)責(zé)。通過調(diào)查土地使用性質(zhì)，可以獲得地塊中農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用土地的具體權(quán)屬和利用現(xiàn)狀等。

通過上述工作，可使各地塊權(quán)屬范圍明晰，減少因權(quán)屬不明而產(chǎn)生糾紛，這也有助于后續(xù)用地審批工作的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，使土地資源管理越發(fā)規(guī)范。

二、勘測定界工作中存在的問題

一個地塊在勘測定界時往往會遇到諸多問題，主要是該地塊外圍邊界及內(nèi)部構(gòu)筑物的邊界不明與土地屬性認(rèn)識不一。

（一）土地邊界不明

眾所周知，土地使用權(quán)限的歸屬認(rèn)定存在異議的主要原因是，爭議各方對土地外圍邊界的設(shè)定沒有彼此都認(rèn)可的依據(jù)。一是最開始制發(fā)憑證時高科技的精準(zhǔn)定位技術(shù)尚未完全普及，許多地方僅記錄面積、方位等，記錄信息本身存在較大的缺口，這也為后續(xù)發(fā)生糾紛埋下了伏筆。二是我國各地區(qū)近年來發(fā)展迅猛，對土地均進(jìn)行了大規(guī)模的開發(fā)，如上海市松江區(qū)城鎮(zhèn)化率現(xiàn)已接近90%，大量的土地用于興建居民區(qū)與道路等，從而使地塊樣貌發(fā)生巨大變化，原本依托于某某地形界定的邊界消失了。如果此時土地資源管理單位沒有及時補(bǔ)充相關(guān)信息，則會導(dǎo)致僅憑原管理部門發(fā)放的邊界憑證無法進(jìn)行區(qū)別，由此產(chǎn)生一系列新問題。

（二）土地用途性質(zhì)爭議

在我國，土地用途性質(zhì)上的差異在土地征收補(bǔ)償與建設(shè)時存在著巨大的利差，促使使用權(quán)人往往會依據(jù)對自身有利的方面進(jìn)行認(rèn)定，該現(xiàn)象在集體土地的判別上尤其明顯。該爭議的產(chǎn)生來源多是土地使用權(quán)人對相關(guān)政策法規(guī)理解出現(xiàn)偏差，認(rèn)為土地由國家賦予其使用權(quán)，故而對不利于自身的認(rèn)定非?？咕?。

土地用途性質(zhì)的判定對于該地塊的征收補(bǔ)償費(fèi)用的確定與后續(xù)項(xiàng)目的推進(jìn)有著重大影響，同時還牽涉到原使用權(quán)人的切身利益。

因此，這兩類問題均會對勘測定界工作的順利開展造成重大影響。如果不能加以妥善解決，則勘測將無法取得科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕Y(jié)果。

三、建設(shè)用地勘測定界工作的策略

本文通過對以往建設(shè)用地勘測定界工作的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)歸納后認(rèn)為，在實(shí)際工作中進(jìn)行測量前的資料歸整、測量網(wǎng)點(diǎn)的控制、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺的應(yīng)用與地塊細(xì)分等，可以使作業(yè)更加精細(xì)化，杜絕或減少事故的發(fā)生。

（一）資料歸整

該項(xiàng)工作是在明確權(quán)限區(qū)內(nèi)土地資源利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上開展的。因此，必須先收集勘測權(quán)限區(qū)內(nèi)土地資源的各類圖紙，如未來規(guī)劃設(shè)計(jì)圖紙、遙感影響圖紙和地貌現(xiàn)狀圖紙等。

此外，對于收集到的資料還應(yīng)前往需勘測地進(jìn)行實(shí)地檢驗(yàn)，了解場地邊界界限、房屋權(quán)屬、使用現(xiàn)狀等。存在場地使用性質(zhì)發(fā)生變更的，應(yīng)及時作好記錄。

1.收集最新法律法規(guī)與相關(guān)批復(fù)文件。土地資源勘測定界是一項(xiàng)需要緊密依托相關(guān)政策法規(guī)與相關(guān)批復(fù)文件的工作。在資料收集階段，必須完整收集該建設(shè)場地所涉相關(guān)文件，從而確保在正式勘界工作中能夠?qū)ο嚓P(guān)政策進(jìn)行合理解讀。

2.邊界界限的劃定應(yīng)結(jié)合自然資源管理部門制發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)。如對上海市松江區(qū)內(nèi)場地勘測定界時，在歸整松江區(qū)1：1000比例尺的圖紙后，對需勘測場地界限資料進(jìn)行記錄，從當(dāng)?shù)鼐哂忻黠@標(biāo)識的地方開始，沿著場地邊界巡查記錄，在邊界兩側(cè)需精確記錄某某村某某組，若無村組或者情況不明，可尋找其他具有明顯標(biāo)識的實(shí)物進(jìn)行替代。此外，還需在圖紙上標(biāo)明場地內(nèi)部所有權(quán)益享有者的占比。

3.明確房屋權(quán)屬。根據(jù)我國相關(guān)法律，土地的所有權(quán)歸屬國家，自然人或法人單位享受使用權(quán)。因此，在野外現(xiàn)場核查時，需要引用政府部門刊發(fā)的《地籍調(diào)查規(guī)程》等相關(guān)政策文件。權(quán)屬范圍的界定則由自然資源管理部門出具相關(guān)材料，如土地使用權(quán)證等。若其間勘測地塊中出現(xiàn)某處房屋土地權(quán)屬發(fā)生變更，則應(yīng)再次前往現(xiàn)場核查，并在相關(guān)圖件中進(jìn)行說明。

4.使用現(xiàn)狀調(diào)查。在從事該項(xiàng)工作時，應(yīng)先應(yīng)用現(xiàn)有的科技手段，如利用高分辨率遙感影像查看地塊的地貌特征，利用歷史影像信息比對等查驗(yàn)變化事項(xiàng)，并進(jìn)行相應(yīng)標(biāo)注。

（二）平面控制測量

在野外對地塊實(shí)施實(shí)際勘測時，為了確保測量成果的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性，必須嚴(yán)格依據(jù)測量行業(yè)頒發(fā)的系列國家級標(biāo)準(zhǔn)制定監(jiān)測控制網(wǎng)，以將誤差控制在合理范圍內(nèi)。應(yīng)了解建設(shè)用地面積的大致數(shù)據(jù)，并依托實(shí)際環(huán)境與要求，進(jìn)行控制點(diǎn)的布設(shè)工作。若控制點(diǎn)布設(shè)的間隔不符合場地的勘測要求，須另外設(shè)置圖跟導(dǎo)線以輔助提升監(jiān)測精度。

平面控制測量的流程是：通過使用首級控制點(diǎn)對建設(shè)用地進(jìn)行相關(guān)的測量工作，若該級別的控制點(diǎn)無法達(dá)到測量精度的要求，則需在該級控制點(diǎn)的基礎(chǔ)上增設(shè)測量控制點(diǎn)，如5-10平方公里面積范圍應(yīng)增設(shè)一級小三角網(wǎng)，小于5平方公里面積范圍應(yīng)增設(shè)二級小三角網(wǎng)，小于0.1平方公里面積范圍內(nèi)應(yīng)增設(shè)圖跟導(dǎo)線。

（三）數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用

數(shù)字化浪潮推動了經(jīng)濟(jì)與生活的巨大變革，對土地測繪領(lǐng)域同樣產(chǎn)生了巨大的影響。為了提高工作效率與信息的精準(zhǔn)度，使用數(shù)字化管理是大勢所趨。在對場地邊界進(jìn)行測定時，國產(chǎn)北斗衛(wèi)星定位系統(tǒng)能夠精準(zhǔn)掌握其位置并使用數(shù)字化形式進(jìn)行存儲。相較于以往完全通過標(biāo)識物進(jìn)行勘測外界的形式，通過這種方式得到的勘測報(bào)告可靠性更強(qiáng)。

此外，大量的數(shù)字化制圖軟件的應(yīng)用也較大地提升了土地勘測工作的效率。如在測繪工程制圖領(lǐng)域已廣泛應(yīng)用的CAD軟件。這種軟件不僅可以按照一定的比例確定長度繪制線段，也能明確地計(jì)算地塊中所有房屋權(quán)屬的面積等。ArcGis軟件平臺與國產(chǎn)MapGis軟件平臺均能夠根據(jù)輸入的三維坐標(biāo)，獲得各土地現(xiàn)地貌、面積等素材，尤其是在復(fù)雜地形與不規(guī)則面積的計(jì)算中，通過軟件平臺的應(yīng)用可以有效地避免因人力繪制、計(jì)算的疏忽而造成的差錯，為后續(xù)工程項(xiàng)目用地提供監(jiān)視數(shù)據(jù)支撐。

四、建設(shè)用地勘測定界工作技術(shù)流程

無論是開發(fā)建設(shè)還是土地權(quán)屬確認(rèn)，定界工作始終是無法回避的一項(xiàng)工作。其主要流程如下：

第一，接受勘測定界任務(wù)。委托人持勘測定界申請書與項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)批復(fù)、規(guī)劃選擇意見書與選址圖等資料，委托相關(guān)部門對建設(shè)場地進(jìn)行勘測。相關(guān)部門根據(jù)相關(guān)批文，接受該委托任務(wù)。

第二，資料歸整。通過委托人提供的上述材料，明確建設(shè)用地建設(shè)范圍，進(jìn)而有針對性地從上海市房屋土地測繪成果管理系統(tǒng)下載建設(shè)用地的邊界界限、房屋權(quán)屬、使用現(xiàn)狀、其他部門的批文等原始數(shù)據(jù)，并以該數(shù)據(jù)為底稿進(jìn)行后續(xù)工作。該步驟是后續(xù)程序得以順利開展的前提。

第三，查清原資料的變化狀況。核查該建設(shè)用地的原始資料及其歷史變化情況，不僅可以掌握土地信息的第一手資料，也能夠?yàn)樽匀毁Y源管理部門信息庫的更新提供數(shù)據(jù)支撐。

第四，權(quán)屬調(diào)查。該步驟是整個勘測定界的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是必不可少的一環(huán)。必須查清土地的權(quán)屬關(guān)系和原土地的用途性質(zhì)，有且僅有在權(quán)屬關(guān)系與原土地用途性質(zhì)明確的情況下，后續(xù)的結(jié)果才可能準(zhǔn)確、可靠。此外，因該步驟不僅影響著國家規(guī)劃和發(fā)展，也與原土地所有權(quán)人的利益密切相關(guān)，需要測量單位、自然資源管理部門、原土地所有權(quán)人和勘測委托人四方在實(shí)地與圖紙上進(jìn)行確認(rèn)。同時，在調(diào)查過程中，應(yīng)對規(guī)劃選址圖中所有的權(quán)屬進(jìn)行核查認(rèn)定，要求原權(quán)屬人出具自然資源部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，并將調(diào)查數(shù)據(jù)一一反映在圖紙上，如征收（使用）土地中建設(shè)用地、規(guī)劃道路、綠化用地、防汛通道等類別及其用途。對于權(quán)屬存在異議的，按照國家法律與當(dāng)?shù)卣哌M(jìn)行重新劃分確權(quán)；對土地用途性質(zhì)存疑的，根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行重新確認(rèn)。

第五，平面控制測量。根據(jù)需測量的建設(shè)用地面積與形狀特征，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目刂泣c(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，如有必要提高測量精度，則需對控制點(diǎn)進(jìn)行必要的加密。

第六，野外測量界址點(diǎn)。界址點(diǎn)是權(quán)屬界線的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即拐點(diǎn)。它是標(biāo)定宗地權(quán)屬界線的重要標(biāo)志。通過明確界址點(diǎn)的數(shù)量，達(dá)到測量建設(shè)用地面積的目的，其中包括明確建設(shè)用地、規(guī)劃道路、代征土地、綠化用地、規(guī)劃河道、防汛通道、河道工程等分類面積明細(xì)。首先，嚴(yán)格依據(jù)測量行業(yè)頒發(fā)的系列國家級標(biāo)準(zhǔn)制定監(jiān)測控制網(wǎng)，保障測量數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。其次，根據(jù)需勘測面積的大小與地形起伏度等參數(shù)，合理布設(shè)界樁。最后，測定每一個界樁的橫坐標(biāo)、縱坐標(biāo)及相鄰兩個界樁之間的距離、半徑等參數(shù)。此外，測量工作完成后，需簽署調(diào)查成果認(rèn)簽表與工程建設(shè)項(xiàng)目土地權(quán)屬調(diào)查邊界范圍確認(rèn)回執(zhí)單。

第七，繪制勘測定界圖。在界址點(diǎn)位置明確的基礎(chǔ)上，繪制整個圖冊，將測量成果全部體現(xiàn)在圖紙上。這既能夠提高工作效率，也能夠讓人直觀地了解土地情況。

第八，內(nèi)業(yè)完成勘測定界報(bào)告。通過圖紙資料野外核查、土地權(quán)屬調(diào)查與界址點(diǎn)測量，明確該地塊的定界工作，并對測量成果進(jìn)行綜合分析，而后在室內(nèi)對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，進(jìn)而編制報(bào)告。

第九，提交審核。將勘測定界報(bào)告上傳至自然資源部門的內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行審核。若不合格則需再次整理收集的數(shù)據(jù)，重新編制報(bào)告。若合格則完成報(bào)告定稿，將相關(guān)材料進(jìn)行合編裝訂，組合成一套系統(tǒng)且完整的書面材料，便于今后該工程建設(shè)場地及其周邊地塊使用時核查相關(guān)數(shù)據(jù)。

五、土地權(quán)屬調(diào)查工作機(jī)制優(yōu)化建議

（一）建立土地?cái)?shù)據(jù)共享機(jī)制

由于機(jī)構(gòu)改革，相關(guān)部門的權(quán)責(zé)經(jīng)歷了多次調(diào)整劃分，導(dǎo)致不同種類的土地?cái)?shù)據(jù)存放于不同的部門，土地資源管理的相關(guān)數(shù)據(jù)難以查找。針對這個問題，應(yīng)建立多部門的土地?cái)?shù)據(jù)共享機(jī)制，使勘測數(shù)據(jù)能夠更好地服務(wù)于社會。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

歷史遺留問題是土地資源管理的一大難點(diǎn)，給后續(xù)征地建設(shè)工作造成諸多阻礙。應(yīng)以自然資源部門的地籍?dāng)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對所有沒有明確權(quán)屬依據(jù)的土地進(jìn)行重新調(diào)查，努力夯實(shí)土地資源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，使土地權(quán)屬更加清晰。

（三）保證數(shù)據(jù)的時效性

現(xiàn)在城市規(guī)劃建設(shè)日新月異，土地使用狀況時常發(fā)生變化，應(yīng)積極主動地更新現(xiàn)有地籍冊土地權(quán)屬信息系統(tǒng)，及時更新相關(guān)數(shù)據(jù)的變化情況，保證土地權(quán)屬數(shù)據(jù)的時效性。

（四）確保測繪隊(duì)伍的專業(yè)性

土地勘測定界是一項(xiàng)以測量技術(shù)為基礎(chǔ)，包含社會學(xué)、土地資源管理等多學(xué)科的事業(yè)。權(quán)屬測繪人員應(yīng)積極主動參加相關(guān)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)多種學(xué)科知識。

六、結(jié)論

綜上所述，土地勘測定界是一項(xiàng)緊密結(jié)合政府政策且以測繪技術(shù)為依托的工作。為保證后續(xù)土地資源管理更加清晰透明，杜絕勘測定界工作中出現(xiàn)爭議甚至糾紛，土地資源管理部門應(yīng)加強(qiáng)對土地權(quán)屬關(guān)系的管理，夯實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，保證地籍?dāng)?shù)據(jù)的時效性，從政策上為土地勘測定界工作保駕護(hù)航。