許沛東 吳新輝

（中國政法大學(xué) 政府與公共管理學(xué)院，北京 100000）

一、引言

“人的再生產(chǎn)”和“物質(zhì)生產(chǎn)”是人類社會持續(xù)發(fā)展的兩大基石，且互為條件。然而，物質(zhì)生產(chǎn)力極大提高、生存物資極為豐富的當(dāng)下，低生育率逐漸成為困擾許多國家，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高國家的一大難題，也即出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)水平越高生育率越低的悖論。類似地，自改革開放以來，中國在經(jīng)過了40余年的經(jīng)濟(jì)與社會快速發(fā)展后，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，但隨即面臨的卻是嚴(yán)重的低生育率問題。此外人口老齡化問題也日益嚴(yán)重，如何提高生育率，實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展是中國政府當(dāng)下及未來一段時間內(nèi)面臨的重大挑戰(zhàn)。如何破解這一難題已經(jīng)成為上至中央政府，下至社會各界的共同關(guān)注焦點(diǎn)，各類研究機(jī)構(gòu)、智囊及有志之士紛紛諫言獻(xiàn)策。但即使是在全面二孩、三孩生育政策及相應(yīng)激勵保障措施相續(xù)出臺的情況下，2021年的中國生育率水平仍然下降到改革開放以來的歷史新低，不少省份甚至出現(xiàn)了人口負(fù)增長的情況。

二、生育政策“迷失”

由于歷史原因，我國從上世紀(jì)七十代開始長期實(shí)施計劃生育政策，以期控制早期人口的過快增長及實(shí)現(xiàn)優(yōu)生優(yōu)育。伴隨著計劃生育政策的實(shí)施，以及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷，我國人口生育率從20世紀(jì)80年代末進(jìn)入快速下降期，并在21世紀(jì)初進(jìn)入了一個相對平穩(wěn)狀態(tài)。隨著人口老齡化的加劇，生育率過低的問題逐漸浮出水面。為應(yīng)對這一現(xiàn)象，2010年起政府雖未出臺明文規(guī)定，但對計劃生育環(huán)境相對寬松；隨后，2013年單獨(dú)二孩政策頒布，兩年后的2015年政策再次調(diào)整，實(shí)施全面二孩政策。然而雖然短期內(nèi)抬升了生育率，但收效甚微，甚至生育政策的執(zhí)行出現(xiàn)了一些負(fù)面效果。

全面二孩政策施行第二年，我國生育率出現(xiàn)斷崖式的下跌，短短五年從13.57‰的高位下降到7.52‰的低位，幾乎下降近半（見圖1）。由此可見，全面二孩政策并未達(dá)到提升生育率的預(yù)期目標(biāo)，甚至出現(xiàn)反向后果。面對嚴(yán)峻形勢，國家于2021年出臺三孩政策，并輔以相應(yīng)的政策配套措施，但是對于三胎政策，社會情緒并不高漲，還出現(xiàn)諸多負(fù)面悲觀態(tài)度。

圖1：1978年以來中國生育率趨勢圖

三、行為公共管理引入

行為公共管理學(xué)派是公共管理與心理學(xué)及行為科學(xué)結(jié)合而形成的新的分支學(xué)科，利用心理學(xué)對個人和群體行為的洞見，從個體行為和態(tài)度的微觀層面對公共管理進(jìn)行分析［1］。國內(nèi)研究中將行為公共管理的研究內(nèi)容聚焦在政府行為過程與公民體驗(yàn)過程之間的相互影響與作用，其理論框架可以概括為 “政府行為－公民體驗(yàn)”雙輪模型，一方面是政府公共服務(wù)與決策行為過程及其輸出，另一方面是公民認(rèn)知與情緒體驗(yàn)過程及其反饋［2］。研究視域集中于在公共服務(wù)動機(jī)、公共組織決策心理、公眾滿意度、公眾的公平性感知和公共政策優(yōu)化等方面［3］。同時行為公共管理學(xué)的出現(xiàn)，意味著我們可以從一個不同于“理性人”的人性本質(zhì)假設(shè)出發(fā)，即“心理人”假設(shè)，將有限理性、有限決策和有限執(zhí)行力等理論在公共管理領(lǐng)域發(fā)展出新的解釋框架或者政策工具［4］。

隨著對生育政策迷失探尋的深入和回顧學(xué)者們對生育問題的反思及展望，本文發(fā)現(xiàn)生育問題的關(guān)注焦點(diǎn)和研究方向與行為公共管理學(xué)科日漸契合。學(xué)界已形成我國從政策性低生育進(jìn)入到內(nèi)生性低生育的共識，而關(guān)于低生育現(xiàn)象的研究已從“低生育有何風(fēng)險”“中國掉入低生育陷阱了嗎”，演進(jìn)到“如何治理低生育問題”［5］，面對內(nèi)生性低生育，不僅僅需要對成因現(xiàn)狀等進(jìn)行研究，同時應(yīng)加強(qiáng)對如何治理的關(guān)注，以更好的實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展的政策目標(biāo)。

于是本文首先分析現(xiàn)行生育政策相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，引入側(cè)重微觀和心理層面的行為公共管理理論，透析當(dāng)前的生育政策的缺失，并基于行為公共管理理論的視角，嘗試探討生育政策的優(yōu)化舉措。

四、政策現(xiàn)況：重宏觀失微觀

為更好地理解生育政策，本節(jié)將對既有研究文獻(xiàn)中的政策建議進(jìn)行梳理回顧并對相關(guān)國家政策和法律進(jìn)行分析，以更為細(xì)致準(zhǔn)確的理解現(xiàn)行生育政策。

（一）政策建議梳理

在CNKI以“生育政策”為主題，時間范圍選取全面二孩政策施行次年和三孩政策施行上年，即2016年至2020年，以避免政策本身對研究的影響，來源類別限定CSSCI和北大核心，社科大類，檢索得到1285條結(jié)果。以簡單隨機(jī)抽樣法每年度抽取10篇文獻(xiàn)，若文獻(xiàn)不含政策建議則再行抽取，共得到50篇文獻(xiàn)。

接著將隨機(jī)抽取的文獻(xiàn)中所提出的政策建議摘取，通過語義分析歸為托幼服務(wù)、醫(yī)療保障、教育資源、女性權(quán)益、生育補(bǔ)貼、產(chǎn)假改革、財稅優(yōu)惠、家庭政策……人口學(xué)科培養(yǎng)、交通設(shè)施等34類。若文獻(xiàn)提及到相關(guān)政策建議，如國家應(yīng)加強(qiáng)對放開二孩生育政策的宣傳力度，利用各種新聞媒體大力宣傳，歸類為政策宣傳，并記1次；應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公共托幼發(fā)展規(guī)劃，普及公立基礎(chǔ)教育，分擔(dān)家庭在日間照料中承載的壓力，歸類為托幼服務(wù)和教育資源，并各記1次；保障職業(yè)女性的工作權(quán)益和生育權(quán)益，生育保險制度，生活津貼和生育醫(yī)療津貼水平，歸類為女性權(quán)益、生育保險、生育補(bǔ)貼三類，并各記1次。同一篇文章中重復(fù)提及相同類別不疊加，得出政策建議頻次圖（見圖2）。

圖2：政策建議頻次圖

圖中可以輕易看出，托幼、醫(yī)療、教育、女性權(quán)益、補(bǔ)貼、財稅、產(chǎn)假、保險、住房等方面的政策建議更多的被提及，這些建議從直接的生育激勵到間接的生育支持為育齡群體規(guī)劃出一攬子生育配套服務(wù)措施，意圖創(chuàng)造條件解決育齡群體的后顧之憂。但是生育文化、家庭平衡、婚姻促進(jìn)等與內(nèi)在因素相關(guān)的政策建議卻較少，同時政策執(zhí)行、政策評估等重要部分也只有個別文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)其重要性。

（二）政策文本分析

“三孩政策”經(jīng)常被簡略為國家允許一對夫妻生三個孩子，這種粗略的片面概念無助于正確把握三孩政策真正意涵，下文將對《中共中央、國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》）進(jìn)行文本內(nèi)容分析，并就《中華人民共和國人口與計劃生育法》2015年、2021年兩次修訂版進(jìn)行比較分析。

1、《決定》文本簡要分析

《決定》作為三孩政策的基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性文件，確定實(shí)施一對夫妻可以生育三個子女政策，同時取消、清理和廢止制約生育的相關(guān)規(guī)定，并配套積極生育支持措施。

經(jīng)過語義分析，將《決定》中的政策配套措施總結(jié)為法律修訂、取消制約、政策宣傳、人口服務(wù)、監(jiān)測研判、婦幼保健、防治兒童缺陷、生殖技術(shù)、托育服務(wù)、生育休假、生育保險、稅收優(yōu)惠、住房支持、教育資源、女性就業(yè)、政策銜接、政策領(lǐng)導(dǎo)、社會參與、戰(zhàn)略研究、婚育文化、工作督導(dǎo)等方面。與上文政策建議梳理稍加比較發(fā)現(xiàn)，《決定》通盤采納了學(xué)者們的建議，為生育提供全方位的支持和保障。但是建議頻次極高的生育補(bǔ)貼并沒有被列入其中，并且沒有明確的政策執(zhí)行及考核方法，僅有提及各省市要年度匯報人口工作情況，給地方政府執(zhí)行落實(shí)帶來比較大的模糊空間。

2、《計劃生育法》修訂對比分析

《計劃生育法》六年間經(jīng)歷兩次修訂，與一次修訂相比，二次修訂版本不管是法律導(dǎo)向，還是具體條款都有較大不同。一次修訂雖然提倡一對夫妻生育兩個子女，但法律目標(biāo)仍是控制人口數(shù)量，并有相關(guān)限制生育條款，如長效避孕措施和社會撫養(yǎng)費(fèi)以及人員行政、紀(jì)律處分等。二次修訂的法律目標(biāo)則修改為推動適度生育，同時增加諸多生育支持條款，如教育、醫(yī)療、住房、保險、托育等，并輔以家庭政策，還取消法定避孕措施、社會撫養(yǎng)費(fèi)等生育限制條款。需要注意的是，計劃生育工作的負(fù)責(zé)部門從計劃生育行政部門轉(zhuǎn)為衛(wèi)生健康主管部門。

表1：兩次修訂主要異同對比

另外，公共政策法律化一般來說是由國家立法機(jī)關(guān)遵循法定程序?qū)⒁幌盗谐墒?、穩(wěn)定的公共政策轉(zhuǎn)化為法律的過程［6］?！队媱澤ā返念C布和一次修訂都經(jīng)歷了較長時期的轉(zhuǎn)化過程。計劃生育（一孩政策）于1982年被定位基本國策，2001年《計劃生育法》才單獨(dú)立法；二孩政策于2013年開始，經(jīng)歷單獨(dú)二孩、全面二孩兩個政策時期，2015年政策穩(wěn)定后才進(jìn)行《計劃生育法》的第一次修訂。

但是此次三孩政策法律化卻突破了這一常規(guī)，《決定》頒布兩個月后全國人大常委會就通過《計劃生育法》二次修訂案隨之實(shí)施。這一方面表明生育現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻，另一方面也體現(xiàn)三孩政策的不夠成熟，可能存在政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)等問題，仍有改善空間。

（三）小結(jié)

以上分析發(fā)現(xiàn)，與二孩政策相比，三孩政策不僅進(jìn)一步放松對生育的束縛，同時積極完善生育支持措施，從全方位多角度提供生育保障。然而，無論是學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)，還是實(shí)際的政策內(nèi)容的決策者、制定者以及學(xué)者們已經(jīng)把生育意愿與行為刻畫成固定公式：年齡±住房±收入±撫育成本±相關(guān)因素＝生育，全部的注意力都集中于通過外部性的激勵的方式來解決內(nèi)生性的低生育問題。由此可見，當(dāng)前中國生育政策基本是聚焦于中宏觀的外在激勵因素，而缺少了影響生育行為和政策主體的微觀心理因素，與內(nèi)生性低生育現(xiàn)狀不相匹配。

此外，從政策文本內(nèi)容看，理想狀態(tài)下三孩政策執(zhí)行成本及配套措施的建設(shè)需投入大量的資金，經(jīng)濟(jì)下行和財政緊張的壓力下，這無疑是三孩政策推行落實(shí)的現(xiàn)實(shí)瓶頸。而且政策并未規(guī)定政策執(zhí)行的具體指標(biāo)和考核辦法，不利于生育政策有效執(zhí)行落實(shí)。

五、雙輪模型下的生育政策分析

“政府行為－公民體驗(yàn)”雙輪模型中，對于政府行為的分析側(cè)重公共決策心理和公共服務(wù)動機(jī)，而公民體驗(yàn)則關(guān)注民眾對于公共決策和公共服務(wù)的感知。下文從政府心理和微觀個體出發(fā)，對政策執(zhí)行中的問題進(jìn)行剖析。

（一）從政府心理出發(fā)

行為公共管理學(xué)的的一大研究領(lǐng)域就是政府行為背后的動機(jī)過程和心理機(jī)制，簡要分為公共決策心理和公共服務(wù)動機(jī)兩個部分。根據(jù)這種劃分，并結(jié)合二孩政策及三孩政策執(zhí)行的前期經(jīng)驗(yàn)，本文從地方政府利益考慮和生育政策相關(guān)執(zhí)行主體公共服務(wù)動機(jī)異化兩個方面進(jìn)行分析。

1、地方政府利益考量

從上文對政策文本的分析可以看出三孩政策屬于高模糊性—高沖突性政策，中央層面制定促進(jìn)人口長期均衡的目標(biāo)及部署相關(guān)配套措施，地方政府予以執(zhí)行，而在政策的模糊與沖突中，很容易形成政策阻滯和執(zhí)行偏差［7］，先前二孩政策“遇冷”以及相關(guān)負(fù)面效果的出現(xiàn)也說明了這一問題。

公共政策牽涉社會各方面，各項(xiàng)政策之間互相影響，甚至政策與政策存在矛盾沖突，地方利益和中央政策目標(biāo)的不同調(diào)也會導(dǎo)致政策偏差和政策遲滯，甚至因此有意進(jìn)行政策規(guī)避，導(dǎo)致政策走樣，這種現(xiàn)象在目前的生育政策中表現(xiàn)的尤為明顯。

生育政策中的各項(xiàng)支出加重地方政府的財政負(fù)擔(dān)，而且需要付出大量的人力成本和精力成本，在激烈的“職業(yè)晉升錦標(biāo)賽”中，生育率并沒有被列入打分項(xiàng)。而在中國政府各級組織中，普遍存在著“領(lǐng)導(dǎo)中心模式”，決策模式也表現(xiàn)出“制度—人”雙重效應(yīng)［8］，因此地方政府在生育政策落實(shí)及相關(guān)配套措施的構(gòu)建中積極性并不高，政府注意力和資源在生育政策上投入有限。

此外，不同地域間的差異也影響著地方政府對生育政策落實(shí)的積極性。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然生育率通常不高，但因其虹吸效應(yīng)明顯，人口問題并不嚴(yán)峻，譬如北京上海的生育率長期在7‰上下波動，可極低的生育率并沒有影響地域發(fā)展，全國范圍內(nèi)的人力資源涌入足以補(bǔ)充生育率低迷帶來的影響，所以政府對生育促進(jìn)措施的動力不足。孩子從出生到培養(yǎng)成人是損時耗力的負(fù)向支出，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)用20年時間培養(yǎng)孩子，一旦成才卻往往向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，這種“吃力不討好”的賠本生意同樣不會得到欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的青睞。由此可見地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、文化、觀念上的橫向差異對三孩政策執(zhí)行也有明顯的抑制作用。

總的來說生育政策執(zhí)行在地方政府落實(shí)中遭遇政策阻滯，中央層面應(yīng)通盤考慮地方積極性和地區(qū)間的差異，平衡地區(qū)間的利益差異，切實(shí)解決政策阻滯現(xiàn)象，監(jiān)督三孩政策執(zhí)行效果。

2、執(zhí)行主體公共服務(wù)動機(jī)異化

公共服務(wù)動機(jī)是一個復(fù)雜抽象概念，難以精確描述的內(nèi)在心理過程，卻對公職人員等的工作投入水平產(chǎn)生巨大的影響［9］，公職人員的投入水平大小則干系著執(zhí)行力強(qiáng)弱。生育政策主管部門變動和職責(zé)變化等對生育主管部門公務(wù)員的公共服務(wù)動機(jī)帶來挑戰(zhàn)。

較早時期，國務(wù)院計生部門雖有變遷，但一直是單獨(dú)設(shè)立，全面負(fù)責(zé)人口和計劃生育事務(wù)，一孩政策期間，切實(shí)完成中央政策既定目標(biāo)，為人口穩(wěn)定發(fā)揮著決定性作用。生育政策寬松后，計生部門卻歷經(jīng)變動，逐漸弱化。2013年單獨(dú)二孩政策頒布，為順應(yīng)生育政策調(diào)整，同年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中國家人口和計劃生育委員會與衛(wèi)生部合并組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，2015年全面二孩政策開始施行，2018年衛(wèi)計委再次改組為國家衛(wèi)生健康委員會（見表2）。計劃生育部門的變動，使得大部分“計生干部”分流到其他單位，生育問題相關(guān)的行政工作人員人數(shù)逐步減少。

表2：計生主管部門列表

從生育主管部門的職責(zé)內(nèi)容看，2013年之前人口和計劃生育委員會全部圍繞人口和計劃生育開展工作。2013－2018年，人口和計劃生育委員會與衛(wèi)生部合并為衛(wèi)生和計劃生育委員會，衛(wèi)計委19條職責(zé)中有9條與人口和計劃生育相關(guān)，而且這9條職責(zé)中有一半內(nèi)容與計生工作無關(guān)。2018年衛(wèi)生和計劃生育委員會再次改組為衛(wèi)生和健康委員會，其14條職責(zé)中僅?！柏?fù)責(zé)計劃生育管理和服務(wù)工作，開展人口監(jiān)測預(yù)警，研究提出人口與家庭發(fā)展相關(guān)政策建議，完善計劃生育政策“1條與人口相關(guān)。

這種情況下，身為生育政策執(zhí)行主體的“計生干部”們的工作逐漸邊緣化，不僅工資待遇、職位晉升等受到影響，他們的工作積極性和社會榮譽(yù)感也隨之下降。至此，三孩政策執(zhí)行主體的公共服務(wù)動機(jī)發(fā)生了異化，相關(guān)工作消極懈怠，三孩政策執(zhí)行力也勢必受到影響。

在生育政策推行中，不僅要對育齡群體的現(xiàn)實(shí)難題提供公共服務(wù)，也應(yīng)針對執(zhí)行主體，打造高效的政策執(zhí)行隊(duì)伍，必要時可組建國家人口均衡發(fā)展部門，以提升政策執(zhí)行力。

（二）從微觀個體出發(fā)

無論是公共政策還是相關(guān)服務(wù)，它們所互動的對象是每個獨(dú)立個體，最終效果仍需要通過公民自身的體驗(yàn)和感知來進(jìn)行評價，尤其是與人的行為決定密切相關(guān)的生育政策。

1、育齡群體生育心理變遷

現(xiàn)如今，生育正逐漸從非自我決定行為轉(zhuǎn)為自我決定行為。自我決定是一種關(guān)于經(jīng)驗(yàn)選擇的潛能，是在充分認(rèn)識個人需要和環(huán)境信息的基礎(chǔ)上個體對行動所做出自由的選擇［10］?，F(xiàn)如今，生育不再是個體生存的必須，在追求多元價值的當(dāng)下，人們希望生育是基于幸福感才做出的決定。

得益于中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會保障制度的健全，近幾十年人民的生活水平顯著提高，社會趨于安定，居民養(yǎng)老問題也有制度性的解決，不單單依賴于子女贍養(yǎng)。生育對個體、家庭的正向收益效果漸消，孩子對父母來說更多的是情感慰藉，而撫育成本的增加也帶來家庭生活質(zhì)量的消減，經(jīng)濟(jì)理性驅(qū)使下育齡群體做出了符合本能的選擇，就是少生或者不生。

這種“生育人”角色的褪色和弱化是更早之前出現(xiàn)的趨勢，70后生育觀中的數(shù)量偏好逐步由“多生”向“兩個最佳”轉(zhuǎn)變，80后的生育觀轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在與父輩傳統(tǒng)生育觀的價值沖突上，對生育數(shù)量的需求降低，還體現(xiàn)在對子女效用的功利性需求減少和情感性需求增加。90后以滿足個體“幸福需求”為目標(biāo)導(dǎo)向，生育不再是職責(zé)，而是以經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和個性發(fā)展為基礎(chǔ)的個體化選擇［11］。至此，生育已經(jīng)完成向自我決定行為的轉(zhuǎn)變。

內(nèi)生性低生育現(xiàn)狀下，育齡群體生育動機(jī)發(fā)生顛覆性變化，因此決策者也應(yīng)轉(zhuǎn)變政策制定理念，在提供物質(zhì)保障的的基礎(chǔ)上，更多考慮生育文化的促進(jìn)作用以及情感因素對生育行為的影響，形成良好的家庭生育政策和社會氛圍。

2、生育政策體驗(yàn)不佳

行為公共管理認(rèn)為良好的公民體驗(yàn)會與政府行為形成積極的互動，反之則會造成負(fù)面反饋甚至形成對抗行為，在公共政策中政策體驗(yàn)主要包括客體對政策的認(rèn)知和情緒。

政策認(rèn)知體驗(yàn)主要是政策客體對政策的了解和信息加工過程。三孩政策施行近一年，大眾仍對三孩政策有一定的認(rèn)知偏差，單純的認(rèn)為只是政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要試圖挽救下滑的生育率，與個體關(guān)系并沒有直接關(guān)系。情緒體驗(yàn)是政策所引起的客體情緒和情感反應(yīng)。三孩政策引起諸多關(guān)注，政策配套措施也逐漸相應(yīng)落實(shí)執(zhí)行，但在這個過程中卻出現(xiàn)許多偏激情緒和言論，如“韭菜論”、“躺平論”等。政策認(rèn)知上的偏差和情緒感受的不佳讓三孩政策在育齡群體，尤其是年輕人群中的政策反饋達(dá)不到預(yù)期的效果。

此外，過度的社會關(guān)注和政策推動或許會導(dǎo)致逆反效應(yīng)的出現(xiàn)，進(jìn)一步加劇年輕人的恐婚恐育現(xiàn)象。

面對這種狀況，政府在制定政策時，不能僅僅基于生育意愿、生育行為和其他相關(guān)因素在統(tǒng)計學(xué)上的分析來作為政策制定基礎(chǔ)，需要更加精準(zhǔn)的了解育齡群體現(xiàn)實(shí)所需，精確提供政策支持，警惕政策負(fù)面效果。

（三）政策輸出不暢和客體響應(yīng)缺乏

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，生育政策在推進(jìn)過程中遭遇政策輸出和政策反饋兩方面的問題。政策輸出方面，各地政府基于地方利益的考量以及“制度－人”的決策機(jī)制影響，生育政策和相關(guān)公共服務(wù)出現(xiàn)政策阻滯。同時作為生育政策執(zhí)行主體的計劃生育部門近年來歷經(jīng)變動，

對相關(guān)公職人員的公共服務(wù)動機(jī)造成影響。而在政策反饋方面也面臨著現(xiàn)實(shí)難題，一方面生育心理發(fā)生逐漸變化，變成價值導(dǎo)向的自我決定行為；另一方面，育齡群體對生育政策的認(rèn)知和清晰體驗(yàn)都沒有達(dá)到理想狀態(tài)。

圖3：生育政策迷失分析圖

生育政策的輸出疲軟和育齡群體的反饋不強(qiáng)導(dǎo)致“政府行為”和“公民體驗(yàn)”無法進(jìn)行良性互動，另外加上外部性激勵與內(nèi)生性低生育現(xiàn)狀之間本身存在的不適配，由此生育政策遭遇“迷失”。

六、政策優(yōu)化建議

基于以上分析，下文將根據(jù)行為公共管理學(xué)科中的理論，依托現(xiàn)有人口學(xué)者們的豐富研究，提出針對性的政策優(yōu)化建議。

（一）轉(zhuǎn)變生育政策制定思路

生育政策的制定思路需要隨著低生育問題具體成因而隨之改變。先發(fā)國家的經(jīng)驗(yàn)表明社會發(fā)展到一定階段，生育率必然會隨之下降，觀察各國應(yīng)對低生育問題的措施，也都成效不彰。前期二孩政策“遇冷”已經(jīng)說明了單純的放開生育限制并不能有效提升生育率，反而產(chǎn)生一定的負(fù)面效果，需要輔以相關(guān)輔助措施。

我國內(nèi)生性低生育現(xiàn)狀下，育齡群體生育動機(jī)發(fā)生顛覆性變化，同時隨著95后、00后群體正成為生育主力軍，他們的價值觀念已經(jīng)發(fā)生巨大變化，結(jié)婚率也在急劇下滑。因此決策者也應(yīng)轉(zhuǎn)變政策制定理念，在提供物質(zhì)保障的的基礎(chǔ)上，更多考慮生育文化和幸福感的促進(jìn)作用以及情感因素對生育行為的影響，并積極構(gòu)建和諧的婚育氛圍。另外，在生育相關(guān)產(chǎn)業(yè)中應(yīng)摒棄經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)思維，特別是在嬰幼兒食品、護(hù)理等行業(yè)中發(fā)揮國家保障作用，減輕生育負(fù)擔(dān)。

值得注意的是，由于長期以來實(shí)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，我國政府決策中存在著氛圍濃厚的“理性思維”。這固然有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但生育問題區(qū)別于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其自身的特殊性，更多取決于人的自由決定。在應(yīng)對低生育現(xiàn)狀時，不能僅僅基于生育意愿、生育行為和其他相關(guān)因素在統(tǒng)計學(xué)上的分析來作為政策制定的基礎(chǔ)，單純的把生育問題看成公式化模型，政府的決策更多需要從“有限理性”角度考慮［12］，制定切合生育現(xiàn)實(shí)的政策，以實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展的目標(biāo)。

（二）建構(gòu)生育政策評估體系

科學(xué)有效的生育政策評估體系有助于政府了解生育政策的整體質(zhì)量、社會效益和影響［13］，并及時發(fā)現(xiàn)生育政策運(yùn)行過程中的問題，為生育政策優(yōu)化和調(diào)整生育政策提供依據(jù)。

公共政策評估已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)政策、教育政策、環(huán)境政策等領(lǐng)域擁有豐富的研究成果和實(shí)踐，生育政策領(lǐng)域內(nèi)由于較早時期計劃生育工作的轉(zhuǎn)型和二孩政策的樂觀估計，其政策評估工作并未受到重視。但是在三孩政策全面推行下，有必要構(gòu)建科學(xué)有效的政策評估體系，根據(jù)政策目標(biāo)選取多元適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)，如客體政策感知度、政府投入資金－生育率提升反饋、社會婚育友好度等指標(biāo)，進(jìn)行分層次分階段的綜合評估，以掌握政策的效能、效益、效果、價值和公平性等方面。評估體系構(gòu)建中應(yīng)要考慮到東中西部地區(qū)的差異和城鄉(xiāng)間的區(qū)別，不能一刀切的制定固定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行的生育政策評估，也有助于平衡地區(qū)間的利益差異，切實(shí)解決政策阻滯現(xiàn)象，監(jiān)督三孩政策執(zhí)行效果。

（三）提升生育政策執(zhí)行力

即有研究已經(jīng)充分論證得出我國正處于內(nèi)生性的低生育現(xiàn)實(shí)中，要挽救生育斷崖，抬升生育率需要強(qiáng)有力的生育政策執(zhí)行力。公共政策執(zhí)行力與單純的政府執(zhí)行能力不同，有著更為復(fù)雜的內(nèi)涵，包括政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行客體、政策執(zhí)行制度、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行環(huán)境等要素，幾大要素間有著復(fù)雜的互動，是一個動態(tài)的有機(jī)系統(tǒng)［14］。

在生育政策中，存在著部門利益競爭、執(zhí)行主體動機(jī)異化、資源不足、政策環(huán)境不確定等現(xiàn)實(shí)問題，于是對生育政策執(zhí)行力進(jìn)行系統(tǒng)的研究，以此提升執(zhí)行力是推進(jìn)生育政策的必由之路。

關(guān)于如何提升政策執(zhí)行力，本文認(rèn)為生育政策和相關(guān)配套措施的建構(gòu)中不僅需要提高政策資源、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)政策響應(yīng)，也應(yīng)針對執(zhí)行主體，打造高效的政策執(zhí)行隊(duì)伍，統(tǒng)籌部門利益，矯正相關(guān)行政人員的公共服務(wù)動機(jī)，必要時可組建國家人口均衡發(fā)展部門，以提升政策執(zhí)行力。

七、結(jié)語

本文通過對相關(guān)政策建議和生育政策文本進(jìn)行梳理，并引入行為公共管理理論到生育問題研究中來，分析現(xiàn)有政策和執(zhí)行中的缺失，為生育政策優(yōu)化和執(zhí)行提供些微建議，但研究中仍有很多不足之處，缺少量化分析以及相關(guān)實(shí)證研究，需進(jìn)一步的深入探討。

低生育問題是世界范圍性的難題，歐美日韓等國家比中國更早踏入低生育社會，但同樣陷入困境，歐美通過移民手段來補(bǔ)足勞動力不足，日本使用延遲退休年齡的方式來緩解人口老齡問題。中國語境下，我們擁有高效體制優(yōu)勢和經(jīng)年政策積累，使用合理綜合手段將可達(dá)成生育政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生育個體本身的協(xié)調(diào)式共振。