□張會平 馬太平

[電子科技大學 成都 611731]

引言

數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)成為一種基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性生產(chǎn)要素，其要素價值釋放寓于市場化配置之中，推進數(shù)據(jù)要素市場化配置對于推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。現(xiàn)階段我國90%的可用數(shù)據(jù)資源掌握在政府手中[1]，但這些政府數(shù)據(jù)主要以內(nèi)部流通、免費開放等非市場化方式進行配置，不能或難以有效激活政府數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值，推進政府數(shù)據(jù)市場化配置成為數(shù)據(jù)要素市場化配置的核心內(nèi)容與迫切議題。2021年12月國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》指出，通過特許開發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵更多社會力量對公共數(shù)據(jù)進行增值開發(fā)利用；2021年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》提出，開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營。在國家部署推進政府數(shù)據(jù)市場化配置背景下，許多地方積極探索并形成符合地方實際的特色化配置方式。

當前，政府數(shù)據(jù)市場化配置已成為學界關(guān)注和研究的熱點?；谡當?shù)據(jù)的“生產(chǎn)要素”和“治理要素”二重性，分析政府數(shù)據(jù)市場化配置的邊界[2]；探討政府數(shù)據(jù)市場化配置的價值導向，以成本為導向是現(xiàn)實折中、以數(shù)據(jù)效益最大化為目標是理性選擇[3]。研究政府數(shù)據(jù)市場化配置的方式，重點聚焦政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營，如以成都市為例探討政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實現(xiàn)機制與內(nèi)在邏輯[4]、從法學視角分析政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營特點與性質(zhì)[5]，也有學者剖析大數(shù)據(jù)交易所交易數(shù)據(jù)[6]、政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證[7]等方式。聚焦從需求端解決政府數(shù)據(jù)供給與需求錯位問題[3]、平衡商業(yè)利益、公共利益和國家利益之間的關(guān)系[8]、完善政府數(shù)據(jù)使用與再利用和監(jiān)測數(shù)據(jù)定價的法規(guī)[9]等，提出推進政府數(shù)據(jù)市場化配置的對策建議。

然而，現(xiàn)有研究對政府數(shù)據(jù)市場化配置的概念內(nèi)涵仍缺乏清晰認識，易將其與政府數(shù)據(jù)進入市場混為一談，導致一些非市場化配置方式也被納入研究范疇；有少量研究針對政府數(shù)據(jù)市場化配置的單一方式展開探討，但尚未有研究從宏觀層面系統(tǒng)性總結(jié)政府數(shù)據(jù)市場化配置的多種方式。本文立足現(xiàn)有文獻、已有政策與實踐進展，聚焦概念內(nèi)涵、方式探索、創(chuàng)新進路三個關(guān)鍵議題，系統(tǒng)探討政府數(shù)據(jù)市場化配置，實現(xiàn)對已有碎片化知識的整合，以期為后續(xù)研究搭建政府數(shù)據(jù)市場化配置認知體系，為各地推進政府數(shù)據(jù)市場化配置提供實踐指導。

一、政府數(shù)據(jù)市場化配置的概念內(nèi)涵

政府數(shù)據(jù)能夠作為一種新型生產(chǎn)要素，用于市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動與服務(wù)創(chuàng)新，具備創(chuàng)造經(jīng)濟價值的潛力。而將政府數(shù)據(jù)由可能的生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)要素，離不開強調(diào)市場機制、自由流動與配置效率的市場化配置方式。

（一）政府數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性

在《政治經(jīng)濟學大辭典》中，生產(chǎn)要素被定義為生產(chǎn)某種商品時所投入的各種經(jīng)濟資源[10]，其主要特征在于為市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動、經(jīng)濟發(fā)展系統(tǒng)提供動力來源。伴隨每一次經(jīng)濟形態(tài)的重大變革，生產(chǎn)要素的內(nèi)涵也在不斷拓展與豐富。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代下勞動力和土地是主要生產(chǎn)要素，工業(yè)經(jīng)濟時代以資本和技術(shù)為主要生產(chǎn)要素。在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)指數(shù)級、爆發(fā)式增長態(tài)勢，對經(jīng)濟活動數(shù)字化轉(zhuǎn)型、生產(chǎn)效率提升的賦能作用日益凸顯，成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素。2020年3月發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本與技術(shù)并列為五大生產(chǎn)要素。

數(shù)據(jù)要素概念一般將數(shù)據(jù)視為一種具有經(jīng)濟價值的新型生產(chǎn)要素，不應(yīng)泛指為一種具有使用價值的數(shù)據(jù)資源。從政府數(shù)據(jù)不同的使用目的與范圍來看，當其供政府內(nèi)部公務(wù)使用或用于公共服務(wù)時，體現(xiàn)出政府數(shù)據(jù)“治理資源”屬性；而將其用于市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動時，政府數(shù)據(jù)才具有“生產(chǎn)要素”屬性。一方面，市場主體對政府數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用直接實現(xiàn)要素價值創(chuàng)造，如圍繞數(shù)據(jù)挖掘分析與可視化等能夠培育新業(yè)態(tài)與新模式、運用數(shù)據(jù)分析應(yīng)用結(jié)果可以改進企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理效率[11]；另一方面，政府數(shù)據(jù)能夠產(chǎn)生對其他生產(chǎn)要素的倍增作用，提高勞動力、資本等生產(chǎn)要素的使用價值與價值轉(zhuǎn)化效率、促進其他生產(chǎn)要素在市場主體之間自由流動。政府數(shù)據(jù)“生產(chǎn)要素”屬性體現(xiàn)出政府數(shù)據(jù)具備創(chuàng)造經(jīng)濟價值的潛力，但還需要投入到生產(chǎn)過程中與生產(chǎn)資料相結(jié)合，應(yīng)通過市場化配置，推進政府數(shù)據(jù)由可能的生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)要素[12]。

（二）要素市場化配置的一般內(nèi)涵

資源配置是指對相對稀缺的資源，在各種不同用途上加以比較所作出的選擇[13]，這種選擇表現(xiàn)為行政和市場兩種方式。行政配置是在行政干預下，政府以指令性計劃直接進行資源統(tǒng)管與分配。由于科層制短板與市場靈敏度缺乏，行政配置方式將資源按條塊加以分割，導致資源配置效率較低、資源錯配，資源閑置或浪費現(xiàn)象出現(xiàn)。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“市場在資源配置中起決定性作用”，從這一政策邏輯來看，資源市場配置的實際內(nèi)涵是市場決定資源配置[14]，這樣理解也更能體現(xiàn)出市場經(jīng)濟規(guī)律與本質(zhì)。資源市場配置是指依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭機制配置資源，旨在實現(xiàn)效益與效率最優(yōu)化，其包括兩個方面含義：一是市場決定資源流到哪里去；二是市場決定各種資源的組合[15]。資源市場配置的目標是效率，它的實現(xiàn)離不開市場優(yōu)勝劣汰的選擇功能、獎懲分明的激勵功能[16]。

要素市場化配置是資源市場配置的實現(xiàn)形式。不同于資源市場配置，要素市場化配置的“化”體現(xiàn)出一個動態(tài)調(diào)整的過程，是指將尚未完全市場配置的要素由非市場決定轉(zhuǎn)向由市場決定[17]。馬克思在《資本論》中提到，資本和勞動力能夠更容易迅速從一個部門或地點轉(zhuǎn)移到另一個部門或地點[18]。從“轉(zhuǎn)移”二字來看，要素市場化配置有兩個要求：一是要素流動沒有任何人為障礙，在流動時沒有行政限制、法律限制與市場壟斷，市場能夠決定要素在部門與企業(yè)間自由流動；二是要為要素自由流動提供順暢的通道，培育要素市場體系并保障要素市場充分開放，推動各類要素都能夠進入市場[15]。因此，自由流動也是要素市場化配置的本質(zhì)要求之一。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)要素市場化配置中的政府數(shù)據(jù)市場化配置也基本符合要素市場化配置內(nèi)涵與邏輯。

（三）政府數(shù)據(jù)市場化配置的內(nèi)涵辨析

當前，國家和地方相關(guān)政策也提出政府數(shù)據(jù)市場化配置，本文選取部分政策來剖析政府數(shù)據(jù)市場化配置的政策邏輯，重點提及政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營方式，推動數(shù)據(jù)要素流通有序、配置高效。例如，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》提出，探索開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營，促進政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用；《上海市數(shù)據(jù)條例》將“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”作為單獨一節(jié)，指出通過公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，可以依托公共數(shù)據(jù)運營平臺進行交易撮合、合同簽訂、業(yè)務(wù)結(jié)算等。同時，國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》指出，通過特許開發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵更多社會力量對公共數(shù)據(jù)進行增值開發(fā)利用。此外，《廣東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案》提出，加快數(shù)據(jù)交易場所及配套機構(gòu)建設(shè)，開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證試點。政策中采用的公共數(shù)據(jù)概念，不僅包含政府部門生成和擁有的數(shù)據(jù)，還包含公共企事業(yè)單位生成和擁有的數(shù)據(jù)；政府數(shù)據(jù)有狹義和廣義之分，狹義政府數(shù)據(jù)特指政府部門生成和擁有的數(shù)據(jù)，廣義政府數(shù)據(jù)也稱為公共數(shù)據(jù)，本文提到的政府數(shù)據(jù)系廣義政府數(shù)據(jù)內(nèi)涵。

結(jié)合上述分析，本文將政府數(shù)據(jù)市場化配置定義為：以市場為根本調(diào)節(jié)機制，推動具有“生產(chǎn)要素”屬性的政府數(shù)據(jù)由行政配置向以市場為主導的配置方式轉(zhuǎn)型，旨在實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)配置效率趨向最優(yōu)。其具體內(nèi)涵包括以下四個方面：

一是配置對象為具有“生產(chǎn)要素”屬性的政府數(shù)據(jù)。政府數(shù)據(jù)具有“治理資源”和“生產(chǎn)要素”雙重屬性，政府數(shù)據(jù)的市場化配置并不是將其用于政府內(nèi)部公務(wù)或公共服務(wù)，而是用于市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動與商業(yè)價值創(chuàng)造，這發(fā)揮的是政府數(shù)據(jù)“生產(chǎn)要素”屬性，釋放巨大經(jīng)濟價值促進數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二是配置手段為競爭、供求和價格的市場調(diào)節(jié)機制。不同于傳統(tǒng)行政配置，政府數(shù)據(jù)市場化配置強調(diào)以競爭、供求和價格的市場調(diào)節(jié)機制為配置手段，由市場來決定政府數(shù)據(jù)怎樣配置、配置給誰。從政策邏輯來看，包括政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營、政府數(shù)據(jù)特許開發(fā)應(yīng)用、數(shù)據(jù)交易場所交易、政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證等方式。

三是配置過程為政府數(shù)據(jù)自由流入市場的動態(tài)過程。政府數(shù)據(jù)市場化配置是由市場決定政府數(shù)據(jù)流動至市場，這是一個自由流動的動態(tài)過程。這里自由流動并非是不受任何限制的流動，而是在流動時沒有過多的行政限制、法律限制等，減少微觀層面調(diào)節(jié)的行政審批制度，同時也強調(diào)在自由流動時的政府監(jiān)管。

四是配置目標為實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的配置效率趨向最優(yōu)。政府數(shù)據(jù)內(nèi)部流通、政府數(shù)據(jù)免費開放等以行政配置為主導的方式，不能或難以有效激活政府數(shù)據(jù)“生產(chǎn)要素”屬性，導致政府數(shù)據(jù)要素價值難以充分釋放。加快推進政府數(shù)據(jù)市場化配置，能夠有效實現(xiàn)配置效率趨向最優(yōu)，從而推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

需要特別注意的是，政府數(shù)據(jù)市場化配置不同于政府數(shù)據(jù)進入市場，不能將兩者混為一談。政府數(shù)據(jù)進入市場強調(diào)的是“是否進入了市場”的問題，可以通過行政方式或市場方式實現(xiàn)；而政府數(shù)據(jù)市場化配置凸顯的是“是否由市場配置”的問題，主要通過市場機制作用實現(xiàn)。兩者也存在一定的聯(lián)系：一是都強調(diào)政府數(shù)據(jù)“生產(chǎn)要素”屬性釋放；二是政府數(shù)據(jù)市場化配置推動政府數(shù)據(jù)進入市場。作為政府數(shù)據(jù)進入市場應(yīng)用范圍最廣路徑的政府數(shù)據(jù)開放也有必要明晰，政府數(shù)據(jù)開放分為政府數(shù)據(jù)免費開放與政府數(shù)據(jù)市場化開放兩種類型。傳統(tǒng)實務(wù)界與學術(shù)界所稱的“政府數(shù)據(jù)開放”一般是指政府數(shù)據(jù)免費開放[19]，即通過政府數(shù)據(jù)開放平臺向社會免費提供政府數(shù)據(jù)的公共服務(wù)，該類型以行政方式在推進，雖然市場主體可以對免費開放的政府數(shù)據(jù)加工利用形成市場產(chǎn)品，再以市場機制進行交易，但這只能算是政府數(shù)據(jù)免費開放后帶來的市場化效益，政府數(shù)據(jù)免費開放本身并不屬于政府數(shù)據(jù)市場化配置范疇；新興起的政府數(shù)據(jù)市場化開放是在授權(quán)應(yīng)用、特許開發(fā)等市場機制調(diào)節(jié)下開放政府數(shù)據(jù)，應(yīng)納入政府數(shù)據(jù)市場化配置范疇。

二、政府數(shù)據(jù)市場化配置的方式探索

在數(shù)據(jù)要素市場化配置改革與培育數(shù)據(jù)要素市場背景下，國家部委、省份、城市等都將政府數(shù)據(jù)市場化配置改革作為重點工程推進，涌現(xiàn)出眾多典型實踐案例與先進做法。依據(jù)涉及主體、授予數(shù)權(quán)、授予對象、數(shù)據(jù)形態(tài)與運用平臺維度的不同，將當前的政府數(shù)據(jù)市場化配置歸納為政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營、政府數(shù)據(jù)特許開發(fā)應(yīng)用、數(shù)據(jù)交易場所交易以及政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證四種方式。

（一）政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營

作為政府數(shù)據(jù)市場化配置重要方式的政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營開展相對較早，在實踐推進過程中其運營模式不斷創(chuàng)新。2019年，成都市成功探索出政府數(shù)據(jù)集中授權(quán)運營模式，將政府數(shù)據(jù)的市場化運營權(quán)集中授權(quán)給市大數(shù)據(jù)集團，搭建政府數(shù)據(jù)運營服務(wù)平臺開展數(shù)據(jù)運營服務(wù)，建立起較為完善的運營管理監(jiān)督、平臺建設(shè)運營、網(wǎng)絡(luò)安全保障、數(shù)據(jù)需求管理、數(shù)據(jù)申請與授權(quán)、數(shù)據(jù)交付與利用等機制[4]。部分地方也推動開展特定領(lǐng)域數(shù)據(jù)分散授權(quán)運營模式。例如，北京市經(jīng)信局授權(quán)北京金控集團承擔金融政府數(shù)據(jù)“統(tǒng)、管、用”職責，公司授權(quán)運營北京市28個部門和機構(gòu)、20.54億條金融政府數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)清洗加工、聯(lián)合建模為多家銀行提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)[20]?；凇皵?shù)據(jù)銀行”的政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式也開始在部分地方落地。撫州市“數(shù)據(jù)銀行”已匯聚30余家政府委辦局約16億條政府數(shù)據(jù)，運用標準化場景運營、受托服務(wù)運營、存儲運營方式，為數(shù)據(jù)提供方、需求方等提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品、交易撮合和數(shù)據(jù)融通安全服務(wù)[21]。比較特殊的是，撫州市“數(shù)據(jù)銀行”模式還將數(shù)據(jù)的市場化運營權(quán)多次流轉(zhuǎn)，即政府先授權(quán)給國有獨資企業(yè)，繼而再授權(quán)給“易華錄”公司。除了地方政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營，國家部委也已關(guān)注并實踐推進授權(quán)運營。例如，貴州省“數(shù)據(jù)寶”公司作為省部共建的國有數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營平臺，已獲得30個國家部委的授權(quán)數(shù)據(jù)加工資質(zhì)[22]。

從上述實踐探索來看，政府數(shù)據(jù)可以采用集中授權(quán)或特定領(lǐng)域分散授權(quán)模式，兩者都是授權(quán)給國資企業(yè)進行市場化運營。因此，可以將政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營界定為政府將各部門數(shù)據(jù)的市場化運營權(quán)集中或分散授予國資企業(yè)，由該國資企業(yè)通過市場化服務(wù)方式滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對政府數(shù)據(jù)的需要，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)增值與保值[4]。政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營本質(zhì)上是將政府數(shù)據(jù)定性為一種新型國有資產(chǎn)。通過國資企業(yè)運營，能夠?qū)a(chǎn)生的經(jīng)濟收益以國有資產(chǎn)運營收入方式進入地方財政，有效發(fā)揮出市場獎懲分明的激勵功能。政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營并非將原始數(shù)據(jù)提供給市場主體，而是采用“可用不可見”方式為市場主體提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)[23]，實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全化配置。在探索與創(chuàng)新過程中政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營也面臨著一些困境，例如單一采用集中授權(quán)運營易被質(zhì)疑會造成“授權(quán)壟斷”，出現(xiàn)權(quán)力尋租的灰色地帶[5]、考慮沒有明確法律依據(jù)，政府可能會減少數(shù)據(jù)運營甚至拒絕數(shù)據(jù)運營。

（二）政府數(shù)據(jù)特許開發(fā)應(yīng)用

面向大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)重點企業(yè)，各地也積極開展政府數(shù)據(jù)特許開發(fā)應(yīng)用，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)深度價值挖掘與創(chuàng)新應(yīng)用。2020年，上海市在全國率先開展政府數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用試點項目，通過企業(yè)申報、多輪專家評審和現(xiàn)場答辯等程序，確定試點項目并進行合同簽約。上海市經(jīng)信委公布的《2021年度上海市公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用試點項目名單的通知》顯示，共有9家企業(yè)項目入選，重點聚焦包括金融領(lǐng)域的輕碳貸、太信分和保險信用風控平臺，交通領(lǐng)域的智慧出行充電平臺、百度地圖無障礙智能出行。這些企業(yè)結(jié)合自有企業(yè)數(shù)據(jù)，并利用上海市政府多部門提供的政府數(shù)據(jù)，從而有效發(fā)揮政企數(shù)據(jù)對接融合對各行業(yè)賦能作用[24]。

貴陽市也成功探索出“契約式”開放與“孵化式”開放模式。前者是被吸引參與入駐大數(shù)據(jù)加工清洗基地的企業(yè)，根據(jù)契約約定對政府數(shù)據(jù)進行再加工、建模與應(yīng)用；后者是通過搭建大數(shù)據(jù)平臺為創(chuàng)客提供政府數(shù)據(jù)資源，當孵化產(chǎn)品取得收益時，再引入數(shù)據(jù)交易實現(xiàn)收益分成[25]。為紓解招商難、企業(yè)孵化難等問題，作為政府數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用具體場景的“數(shù)據(jù)要素招商”，也成為各地關(guān)注熱點。該模式承諾向企業(yè)開放一定的政府數(shù)據(jù)使用權(quán)，以政府數(shù)據(jù)為“魚餌”吸引對數(shù)據(jù)有強烈需求的企業(yè)入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)。華南地區(qū)一新一線城市，當?shù)貐^(qū)政府與“翼方健數(shù)”合作，以區(qū)域數(shù)據(jù)智能應(yīng)用開放平臺內(nèi)流通的醫(yī)療和生物數(shù)據(jù)為招商的有利條件，已實現(xiàn)400余家企業(yè)落地當?shù)財?shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園[26]。

上述政府數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用試點、“契約式”開放與“孵化式”開放模式和“數(shù)據(jù)要素招商”模式雖形式上有所區(qū)別，但本質(zhì)上都是政府將數(shù)據(jù)使用權(quán)以市場機制交給市場主體，市場主體再對政府數(shù)據(jù)進行開發(fā)應(yīng)用?；趯嵺`探索，本文將政府數(shù)據(jù)特許開發(fā)應(yīng)用界定為政府通過申報評審、競爭選擇等市場機制，將政府數(shù)據(jù)的使用權(quán)特許給市場主體，市場主體按照特許協(xié)議對政府數(shù)據(jù)進行開發(fā)應(yīng)用，從而實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營效率提升與服務(wù)創(chuàng)新。該方式運用市場機制推進，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)在各個市場主體之間的自由分配，分配時在他們當中也形成競爭，擇優(yōu)試點、孵化或招商等，有效發(fā)揮出市場選擇與激勵功能。與政府數(shù)據(jù)免費開放不同，特許開發(fā)應(yīng)用背后體現(xiàn)著政府受獲得某種程度報酬和收益的驅(qū)動邏輯。如通過貴陽市“契約式”開放獲得收益分成的顯性報酬，或通過打造一批示范案例后，有利于引導其他各類市場主體積極參與政府數(shù)據(jù)開放應(yīng)用的隱性報酬。

（三）數(shù)據(jù)交易場所交易

伴隨數(shù)據(jù)交易市場的不斷發(fā)展，各地大數(shù)據(jù)交易所“花開遍地”，并在實踐推進中由單一的居間服務(wù)商向數(shù)據(jù)資源綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)型。2015年，作為國內(nèi)第一家數(shù)據(jù)交易所的貴陽市大數(shù)據(jù)交易所正式掛牌運營，其主要采用以撮合買賣雙方在平臺交易并收取傭金的居間服務(wù)商型業(yè)務(wù)模式，交易成效一直較低。2021年貴州省數(shù)據(jù)流通交易平臺上線，該平臺由貴州省政府指導，政府公信力和政府數(shù)據(jù)資源供給進一步提高，截至2022年4月已注冊數(shù)據(jù)商195家、上架數(shù)據(jù)產(chǎn)品257個，其中包括社保數(shù)據(jù)產(chǎn)品、稅務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品等政府數(shù)據(jù)產(chǎn)品，并形成典型交易案例，如平臺數(shù)據(jù)商云上貴州公司，應(yīng)用“云上社保信用”政府數(shù)據(jù)產(chǎn)品賦能普惠金融，為貴州省農(nóng)業(yè)銀行建立信貸模型，針對小微企業(yè)進行授信及發(fā)放貸款。

2021年，北京、上海兩地的數(shù)據(jù)交易所先后揭牌成立。北京國際大數(shù)據(jù)交易所是國內(nèi)首家基于“數(shù)據(jù)可用不可見，用途可控可計量”新型交易范式的數(shù)據(jù)交易所，將隱私計算技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等運用到數(shù)據(jù)交易領(lǐng)域。而其數(shù)據(jù)要素供給層面除了社會數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)，還包括與北京市政務(wù)資源網(wǎng)的聯(lián)通和金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)對接獲取的政府數(shù)據(jù)。上海大數(shù)據(jù)交易所交易數(shù)據(jù)類型以成品類數(shù)據(jù)為主，率先提出了五個首發(fā)，即全國首發(fā)數(shù)商體系、數(shù)據(jù)交易配套制度、數(shù)字化數(shù)據(jù)交易系統(tǒng)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記憑證、數(shù)據(jù)產(chǎn)品數(shù)據(jù)書。

當前，國內(nèi)數(shù)據(jù)交易所的數(shù)據(jù)要素供給層面雖然包括政府數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)兩大類，不過政府數(shù)據(jù)一般按照國家相關(guān)規(guī)定使用授權(quán)運營、特許開發(fā)等方式進行市場化配置，因此企業(yè)數(shù)據(jù)在大數(shù)據(jù)交易所更受歡迎，政府數(shù)據(jù)并不是各地大數(shù)據(jù)交易所的交易重點。從實踐探索來看，這里提到的“交易”，并非將政府數(shù)據(jù)直接賣給市場主體，而是一般由運營大數(shù)據(jù)交易所的國資企業(yè)，通過“可用不可見”方式為市場主體提供有償數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。數(shù)據(jù)交易場所交易政府數(shù)據(jù)實際上與政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營在功能與產(chǎn)品上十分類似，只是兩者所依托的平臺載體性質(zhì)不同，前者是數(shù)據(jù)交易所、后者是政府數(shù)據(jù)運營服務(wù)平臺。由此，本文將數(shù)據(jù)交易場所交易界定為政府將政府數(shù)據(jù)使用權(quán)的交易權(quán)授予運營大數(shù)據(jù)交易所的國資企業(yè)，由該國資企業(yè)依托大數(shù)據(jù)交易所為市場主體提供有償數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。

（四）政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證

2021年10月，廣東省發(fā)布全國首張政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證，并將其率先用于企業(yè)信貸場景推進廣東省政府數(shù)據(jù)市場化配置改革。作為數(shù)據(jù)主體的佛山市和禧金屬制品有限公司，在向農(nóng)行廣東省分行申請融資貸款過程，可將其一定時期以來的用電數(shù)據(jù)作為申請貸款的條件；作為數(shù)據(jù)提供單位的廣東電網(wǎng)公司，擁有該企業(yè)權(quán)威準確的用電數(shù)據(jù)。具體操作上，作為數(shù)據(jù)需求方農(nóng)行廣東省分行，在取得數(shù)據(jù)主體授權(quán)前提下，向數(shù)據(jù)提供單位申請獲取用電數(shù)據(jù)，據(jù)此對申請信貸企業(yè)進行信用額度審核、貸款利率核定等。該過程中，廣東電網(wǎng)公司利用云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)，實現(xiàn)用電數(shù)據(jù)安全、可信且高效地傳輸至農(nóng)行廣東省分行。政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證應(yīng)用于信貸場景，有效紓解中小微企業(yè)貸款難、融資難等問題[27]。

廣東省創(chuàng)新性探索出“以憑證承載資產(chǎn)、以憑證聲明權(quán)益、以憑證治理數(shù)據(jù)、以憑證保障合規(guī)”的數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證解決方案，在互信流通、溯源防偽基礎(chǔ)上釋放政府數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值。政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證必須取得數(shù)字主體授權(quán)，由數(shù)據(jù)提供單位在申領(lǐng)到由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)制發(fā)的空白政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證基礎(chǔ)上，制發(fā)實際應(yīng)用的政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證?；趯嵺`探索，本文將政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證方式定義為以數(shù)字化憑證為載體承載政府數(shù)據(jù)要素，用區(qū)塊鏈技術(shù)動態(tài)記載每一份數(shù)據(jù)資產(chǎn)的來龍去脈，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)、管控、追蹤、溯源。當前，政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證僅用于廣東省企業(yè)信貸場景，在其他地區(qū)、其他應(yīng)用場景還未應(yīng)用；且廣東省作為全國首個推進政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證的省份，在方式創(chuàng)新中也面臨較大壓力。

政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營、政府數(shù)據(jù)特許開發(fā)應(yīng)用、數(shù)據(jù)交易場所交易和政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證方式以市場機制推動政府數(shù)據(jù)自由進入市場、有效釋放出政府數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值。相較于政府數(shù)據(jù)免費開放，四種配置方式涉及的都是海量且高價值政府數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)類型聚焦與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域，主要包括醫(yī)療數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、金融數(shù)據(jù)、電力數(shù)據(jù)等。同時，政府數(shù)據(jù)市場化配置離不開平臺作用的發(fā)揮，數(shù)據(jù)流通平臺為其提供了流通渠道與載體，如成都市搭建政府數(shù)據(jù)運營服務(wù)平臺推動政府數(shù)據(jù)市場化運營、上海市搭建政府數(shù)據(jù)開放平臺推動政府數(shù)據(jù)市場化利用、貴州省搭建數(shù)據(jù)流通交易平臺推動數(shù)據(jù)市場交易等。眾多實踐也表明，是否建立數(shù)據(jù)流通平臺、平臺組織架構(gòu)與運行方式、平臺中數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)種類、平臺功能完備程度等都直接影響著政府數(shù)據(jù)市場化配置的進程。

四種配置方式在實踐中相互聯(lián)系、功能協(xié)調(diào)，共同支撐并推進政府數(shù)據(jù)市場化配置。不過在涉及主體、授予數(shù)權(quán)、授予對象、數(shù)據(jù)形態(tài)、運用平臺五個維度上，四種配置方式也有所差異，如表1所示。為了便于統(tǒng)一比較，其中的數(shù)據(jù)形態(tài)是面向作為數(shù)據(jù)使用方的市場主體端而言的，而非政府授予運營方的數(shù)據(jù)形態(tài)。政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證正處于起步探索階段，數(shù)據(jù)主要由公共企事業(yè)單位傳輸給數(shù)據(jù)需求方，其運用平臺暫不納入討論范疇。

表1 政府數(shù)據(jù)市場化配置的四種配置方式比較

三、政府數(shù)據(jù)市場化配置的創(chuàng)新進路

政府數(shù)據(jù)市場化配置作為數(shù)字經(jīng)濟時代下的新興產(chǎn)物，在實踐探索過程中也不可避免面臨發(fā)展困境，如對政府數(shù)據(jù)市場化配置認識尚不清晰、政府數(shù)據(jù)權(quán)屬模糊、應(yīng)用場景較少與數(shù)據(jù)安全風險等，導致各地在方式創(chuàng)新中也面臨較大壓力。我國政府數(shù)據(jù)市場化配置創(chuàng)新應(yīng)在以下四個方面重點發(fā)力、持續(xù)優(yōu)化。

（一）制度上明晰政府數(shù)據(jù)市場化配置概念內(nèi)涵

在已出臺的國家與地方層面的數(shù)據(jù)要素市場化配置改革相關(guān)政策中，明確提出了政府數(shù)據(jù)市場化配置創(chuàng)新方式，但是也普遍將政府數(shù)據(jù)非市場化配置方式也納入到了政府數(shù)據(jù)市場化配置范疇，這也體現(xiàn)出政策制定者對政府數(shù)據(jù)市場化配置這項新任務(wù)的認識尚不清晰。例如，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》指出，建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，推進公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享；廣東省人民政府發(fā)布的《廣東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案》指出，強化政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享，推進數(shù)據(jù)跨部門、跨層級共享應(yīng)用；擴大公共數(shù)據(jù)有序開放，完善公共數(shù)據(jù)開放目錄管理機制和標準規(guī)范。

因此，為了更好服務(wù)與指導政府數(shù)據(jù)市場化配置實踐，應(yīng)在制度上明晰政府數(shù)據(jù)市場化配置概念內(nèi)涵，不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革政策內(nèi)容。一是在政策中提出政府數(shù)據(jù)市場化配置概念內(nèi)涵，并與政府數(shù)據(jù)內(nèi)部共享、政府數(shù)據(jù)免費開放等非市場化配置方式區(qū)分開來；二是政府數(shù)據(jù)市場化配置的確需要在政府數(shù)據(jù)實現(xiàn)內(nèi)部共享的基礎(chǔ)上進行，但在政策內(nèi)容設(shè)計上不能直接將政府數(shù)據(jù)內(nèi)部共享作為政府數(shù)據(jù)市場化配置方式，可以單獨成節(jié)將其納入政府數(shù)據(jù)市場化配置的前期基礎(chǔ)工作；三是應(yīng)在政策內(nèi)容中明確政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營、政府數(shù)據(jù)特許開發(fā)應(yīng)用、數(shù)據(jù)交易場所交易、政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證等政府數(shù)據(jù)市場化配置方式。

（二）針對不同類型配置方式探索政府數(shù)據(jù)確權(quán)

政府數(shù)據(jù)確權(quán)是政府數(shù)據(jù)高效市場化配置的前提，不同類型配置方式下涉及的政府數(shù)據(jù)權(quán)屬有所不同，應(yīng)針對不同類型配置方式探索政府數(shù)據(jù)確權(quán)。在政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營方式中，政府數(shù)據(jù)管理機構(gòu)和作為數(shù)據(jù)提供方的各政府部門擁有數(shù)據(jù)管理權(quán)，前者負責統(tǒng)籌、監(jiān)督與協(xié)調(diào)政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作，后者負責政府數(shù)據(jù)市場化運營的確認；數(shù)據(jù)運營方擁有數(shù)據(jù)市場化運營權(quán)，負責為市場主體提供有償數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)；市場主體擁有數(shù)據(jù)使用權(quán)，同時數(shù)據(jù)收益權(quán)歸國家和地方政府所有。在政府數(shù)據(jù)特許開發(fā)應(yīng)用方式中，數(shù)據(jù)特許方擁有數(shù)據(jù)特許權(quán)，負責用競爭方式篩選特許對象、以特許協(xié)議將政府數(shù)據(jù)的使用權(quán)特許給市場主體；市場主體擁有數(shù)據(jù)使用權(quán)，可以在特許后對政府數(shù)據(jù)進行增值開發(fā)與應(yīng)用。

在數(shù)據(jù)交易場所交易方式中，政府數(shù)據(jù)管理機構(gòu)和作為數(shù)據(jù)提供方的各政府部門擁有數(shù)據(jù)管理權(quán)，前者負責監(jiān)督與指導數(shù)據(jù)交易所交易、后者負責可交易數(shù)據(jù)的確認與提供；數(shù)據(jù)交易所運營商擁有政府數(shù)據(jù)使用權(quán)的交易權(quán)，以數(shù)據(jù)交易所為載體將政府數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)向市場主體出售，這里只是使用權(quán)的交易，并非所有權(quán)的交易。政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證方式中，政府數(shù)據(jù)管理機構(gòu)擁有數(shù)據(jù)管理權(quán)，負責空白政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證制發(fā)、確保數(shù)據(jù)利用合規(guī)；數(shù)據(jù)提供單位擁有實際應(yīng)用的政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證制發(fā)權(quán)，但該制發(fā)權(quán)是在申領(lǐng)到事權(quán)部門制發(fā)的空白政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證上進行；數(shù)據(jù)主體擁有所有權(quán)，需要其授權(quán)后才能市場化配置；市場主體擁有數(shù)據(jù)使用權(quán)，可將拿到的政府數(shù)據(jù)用于生產(chǎn)經(jīng)營活動與服務(wù)創(chuàng)新。

（三）加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新政府數(shù)據(jù)應(yīng)用場景

中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書（2021）》顯示，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達39.2萬億，占GDP比重為38.6%，增速達9.7%。數(shù)字經(jīng)濟是以數(shù)據(jù)資源為關(guān)鍵要素的新經(jīng)濟形態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展離不開數(shù)據(jù)要素；同樣，只有數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，政府數(shù)據(jù)的“生產(chǎn)要素”屬性才有用武之地，數(shù)字經(jīng)濟是政府數(shù)據(jù)市場化配置的基礎(chǔ)，能夠倒逼驅(qū)動政府數(shù)據(jù)市場化配置。2021年12月印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供了指向。一是加快推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展5G、集成電路、新能源汽車、人工智能等重點產(chǎn)業(yè)，注重數(shù)據(jù)標識、加工處理、數(shù)據(jù)分析等數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持提供專業(yè)化、多樣化數(shù)據(jù)綜合服務(wù)的數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)發(fā)展；二是大力推進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，聚焦制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，同時注重加快企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，能夠為政府數(shù)據(jù)市場化配置帶來豐富應(yīng)用場景。當前，政府數(shù)據(jù)市場化配置的應(yīng)用場景較少，且主要集中于交通、金融、招商等領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展能夠拓展政府數(shù)據(jù)市場化配置應(yīng)用場景，包括雙碳背景下的新能源汽車發(fā)展、跨區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián)、智慧農(nóng)業(yè)、智慧醫(yī)療、數(shù)字文創(chuàng)、新型數(shù)字化食品等創(chuàng)新場景。同時，企業(yè)自身一般也擁有豐富的數(shù)據(jù)，可以通過政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，實現(xiàn)市場化配置的政府數(shù)據(jù)深度挖掘，高效釋放政府數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值。例如，作為上海市首批政府數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用試點項目企業(yè)的匯納科技，擁有全國商業(yè)地產(chǎn)的客流、POI等數(shù)據(jù)，通過與政府數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用，利用自主構(gòu)建的“匯客云”實體商業(yè)大數(shù)據(jù)平臺，助力商業(yè)地產(chǎn)的進駐評估、零售品牌貸后風險管控等，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)應(yīng)用場景創(chuàng)新。

（四）以數(shù)字技術(shù)為支撐保障政府數(shù)據(jù)安全配置

政府數(shù)據(jù)市場化配置表現(xiàn)為政府數(shù)據(jù)在多個主體之間市場流通，但政府數(shù)據(jù)涉及大量隱私和敏感信息，在市場流通過程中面臨著數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)被過度加工利用、甚至再次販賣等安全困境。地方政府出于安全考慮，也不敢、不愿甚至拒絕政府數(shù)據(jù)市場化配置，導致政府數(shù)據(jù)市場化配置整體進展緩慢、成效較低。如何實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)安全配置也成為政府數(shù)據(jù)市場化配置的關(guān)鍵議題。有必要將安全流通技術(shù)應(yīng)用到政府數(shù)據(jù)市場化配置當中，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)安全可信市場化配置。

各地應(yīng)著力完善數(shù)據(jù)安全技術(shù)體系，推進政府數(shù)據(jù)安全市場化配置，重點聚焦以下三個方面：一是在政府數(shù)據(jù)特許開發(fā)應(yīng)用、政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證等方式中，應(yīng)加大數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)的應(yīng)用，對政府數(shù)據(jù)中某些敏感信息通過脫敏規(guī)則進行數(shù)據(jù)變形，并保留其原始數(shù)據(jù)格式和屬性；同時運用區(qū)塊鏈技術(shù)，增加數(shù)據(jù)傳輸加密性并實現(xiàn)數(shù)據(jù)溯源，在保障數(shù)據(jù)安全前提下實現(xiàn)市場主體對政府數(shù)據(jù)的利用；二是推動政府數(shù)據(jù)“可用不可見”技術(shù)方案應(yīng)用到政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營、數(shù)據(jù)交易場所交易等方式，運用安全多方計算、聯(lián)邦學習、數(shù)據(jù)沙箱等隱私計算技術(shù)，在保障原始數(shù)據(jù)不出私域前提下，為市場主體提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。例如貴州省數(shù)據(jù)流通交易平臺采用隱私計算等技術(shù)手段，基于信創(chuàng)云進行開發(fā)部署，創(chuàng)造安全可信的開發(fā)利用環(huán)境；三是政府數(shù)據(jù)安全流通需要在技術(shù)層面予以保障，而數(shù)據(jù)安全流通技術(shù)應(yīng)用離不開算力支撐，應(yīng)加強超算芯片研發(fā)、超算性能提升，為數(shù)據(jù)安全流通技術(shù)創(chuàng)新構(gòu)筑超強算力底座。例如成都市積極探索“算力+隱私計算”模式，在全國先行建設(shè)基于超算中心的隱私計算平臺。

四、結(jié)論

政府數(shù)據(jù)市場化配置是要素市場化配置改革的重點任務(wù)。相較于政府數(shù)據(jù)免費開放，政府數(shù)據(jù)市場化配置能夠更有效率地激活政府數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值，但這并不意味著實踐中應(yīng)減少甚至放棄政府數(shù)據(jù)免費開放，因為政府數(shù)據(jù)免費開放本質(zhì)上是一項公共服務(wù)、需要滿足公共需求，應(yīng)在實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)公共價值基礎(chǔ)上追求政府數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值。本文對政府數(shù)據(jù)市場化配置的概念內(nèi)涵進行深入探討，并結(jié)合實踐案例分析政府數(shù)據(jù)市場化配置方式，繼而針對性提出創(chuàng)新思路。本文的理論貢獻體現(xiàn)在三個方面：一是提出政府數(shù)據(jù)市場化配置的概念內(nèi)涵，并剖析其與政府數(shù)據(jù)進入市場的區(qū)別，為學術(shù)界開展相關(guān)研究提供理論基礎(chǔ)與清晰認識；二是分析政府數(shù)據(jù)市場化配置的四種方式，并指出四種方式存在的差異，實現(xiàn)對已有碎片化知識的整合，搭建起政府數(shù)據(jù)市場化配置的認知體系；三是針對性指出政府數(shù)據(jù)市場化配置的創(chuàng)新思路，為各地推進政府數(shù)據(jù)市場化配置提供實踐指導。政府數(shù)據(jù)市場化配置作為數(shù)字經(jīng)濟時代下的新興產(chǎn)物，各地實踐探索正快速發(fā)展與創(chuàng)新，本文也需要不斷豐富各地成功案例對提出的配置方式進行完善與補充。