李 煥

（鄆城縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)服務(wù)中心，山東 菏澤 274700）

大力推行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，是國家農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的重要組成部分，事關(guān)國家的糧食安全與穩(wěn)定供應(yīng)。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時，探索全過程監(jiān)管思路，多角度做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管工作至關(guān)重要。因此有必要探討全過程監(jiān)管的有效思路，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管指明方向。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程監(jiān)管必要性

1.1 完善監(jiān)督機制

將監(jiān)管工作覆蓋高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程，意味著監(jiān)管工作更加全面。在擬定監(jiān)管指標(biāo)時，充分考慮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“前、中、后”等全部環(huán)節(jié)，并為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量問責(zé)提供重要支撐，保證評價結(jié)果的客觀性。當(dāng)前圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)構(gòu)建了調(diào)度制度，強調(diào)工程進度、資金撥付信息的快速共享互通。在全過程監(jiān)管機制的支撐下，加速項目體系內(nèi)的上下貫通進程，在促進信息快速貫通的同時，實現(xiàn)項目建設(shè)的動態(tài)糾偏效應(yīng)，并為構(gòu)建多層次監(jiān)督體系奠定堅實基礎(chǔ)。

1.2 激發(fā)公眾積極參與

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管任務(wù)艱巨，政府部門的力量相對薄弱，發(fā)動社會群體公眾的力量，方可妥善落實全過程監(jiān)管任務(wù)。另一方面，農(nóng)戶作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的直接受益方，使用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的實際成本開支較低，多數(shù)成本開支由政府承擔(dān)。借助全過程監(jiān)管模式，激發(fā)廣大農(nóng)戶、公眾參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管任務(wù)，強化農(nóng)戶主體的責(zé)任意識，共同維護高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成果。通過全過程監(jiān)管，促進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田信息的共享公開，為民眾掌握高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田信息提供有效渠道，公眾參與監(jiān)管的積極性也會隨之提升。

1.3 強調(diào)養(yǎng)護的作用

傳統(tǒng)農(nóng)田建設(shè)體系中，存在“農(nóng)田建設(shè)竣工就萬事大吉”的錯誤認(rèn)知，對高標(biāo)準(zhǔn)項目的后續(xù)養(yǎng)護不夠重視，導(dǎo)致農(nóng)田項目環(huán)境惡化，間接降低高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的應(yīng)用價值。融合全過程監(jiān)管理念，強調(diào)后續(xù)養(yǎng)護工作的重要性和價值。在擬定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管方案時，圍繞后續(xù)養(yǎng)護的實際要求，探索后續(xù)養(yǎng)護的有效路徑，逐步強化部門人員的管護意識，更好地體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效。

2 全過程監(jiān)管機制研究

2.1 明確監(jiān)管主體職責(zé)

政府在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)機制中，同時扮演著生產(chǎn)者和監(jiān)督者的角色，在監(jiān)督農(nóng)田建設(shè)進程、監(jiān)管農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量的同時，及時發(fā)現(xiàn)并彌補市場運行過程中的缺陷和不足，與農(nóng)田建設(shè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)關(guān)系密切。若要更好地發(fā)揮政府部門的關(guān)鍵作用，首先確保全部參與到農(nóng)田建設(shè)的部門之間有序協(xié)調(diào)，明確每個部門在農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管中的具體責(zé)任，吻合“權(quán)責(zé)明確”的原則。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、發(fā)展改革部門等機構(gòu)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進程中各負(fù)其責(zé)、各司其職。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門整體管理農(nóng)田建設(shè)過程，擬定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的方針政策和規(guī)劃，并提供實施方案，掌握高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的進度。發(fā)展改革部門統(tǒng)籌農(nóng)田建設(shè)方案，并為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)給予必要的規(guī)劃指導(dǎo)。自然資源部門主要承擔(dān)保護農(nóng)田資源、耕地占用補償?shù)嚷氊?zé)，并核查新增的耕地。關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中的生態(tài)環(huán)保問題，則由生態(tài)環(huán)保部門負(fù)責(zé)，定位農(nóng)田建設(shè)行為對環(huán)境的影響。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中涉及水利灌溉工程任務(wù)，則由水利部門負(fù)責(zé)。財政部門負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的項目資金事宜，統(tǒng)籌管理各項資金因素，確保項目資金劃撥到位，并監(jiān)督項目資金的使用情況。金融機構(gòu)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供金融支持。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的資金運營評價以及驗收任務(wù)，則分配到審計部門。農(nóng)田建設(shè)體系中，國家工作人員行為的監(jiān)督任務(wù)則由監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中全部人員行為合規(guī)合法，及時消除其中的違法苗頭。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，需要注意不同層級政府的職責(zé)分工，省級政府部門負(fù)責(zé)宏觀層面的管理任務(wù)，例如擬定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的宏觀政策、整體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項目抽查方案等，為下一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)指明方向，并提供針對性強、執(zhí)行效力高的項目驗收規(guī)范。下級政府部門負(fù)責(zé)貫徹落實部署上級政府部門的各項規(guī)劃與方針政策，監(jiān)督檢查高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的全部過程，將日常監(jiān)管任務(wù)落實到位。與此同時加大相關(guān)工作人員的培訓(xùn)力度，進一步提升監(jiān)管效率。

政府主導(dǎo)搭建農(nóng)田建設(shè)項目平臺，及時公開關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的全部信息，在保證信息透明度的基礎(chǔ)上，更好地接受來自全社會的監(jiān)督，確保每一分項目資金都能應(yīng)用到位，從根本上消除高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的貪腐現(xiàn)象，發(fā)揮信息對稱的關(guān)鍵作用。與此同時，鼓勵市場要素借助農(nóng)田建設(shè)平臺，積極參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的監(jiān)督工作中，及時反饋有關(guān)全過程監(jiān)督的各項問題，發(fā)揮信息互通的關(guān)鍵作用。借助高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)平臺，進一步完善農(nóng)田建設(shè)全過程監(jiān)管機制，明確監(jiān)管過程的途徑、原則、保障措施，在農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督領(lǐng)域真正實現(xiàn)合力效應(yīng)，全面提升監(jiān)管效率。

2.2 構(gòu)建激勵制度

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管護至關(guān)重要，在同類工程的管護機制中，政府部門通過激勵手段，發(fā)放獎勵補貼，鼓勵農(nóng)戶積極參與到工程后期管護工作，潛移默化中強化農(nóng)戶的關(guān)鍵責(zé)任。例如在退耕還林工程養(yǎng)護機制中，由當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門組織開展檢查監(jiān)督工作，確保退耕還林工程的穩(wěn)定應(yīng)用。激勵制度的作用非常顯著，農(nóng)戶意識到退耕還林工程與個人利益之間的緊密關(guān)系，從主觀層面杜絕毀林返耕的現(xiàn)象。政府部門只需要落實監(jiān)督責(zé)任，并提供工程管護的資金，確保工程管護順利推進。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護體系中，同樣可以采用補助獎勵政策。政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門針對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田養(yǎng)護任務(wù)頒布補助和獎勵政策，設(shè)置管護專項資金體現(xiàn)激勵效應(yīng)。定期檢查管護工作的落實情況，對于在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護中表現(xiàn)優(yōu)異的部門和個人給予一定獎勵，在管護工作中起到標(biāo)桿和榜樣效應(yīng)。嘗試引入田長制，負(fù)責(zé)指定區(qū)域的農(nóng)田養(yǎng)護任務(wù)，通過定期巡查、現(xiàn)場走訪等方式，及時掌握高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目以及各類工程設(shè)施的使用狀況，在保證設(shè)施運行狀態(tài)的同時，為政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的監(jiān)察做好準(zhǔn)備。對于沒有按要求落實管護行為的人員或部門，需要適當(dāng)懲處并責(zé)令整改，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田養(yǎng)護機制內(nèi)形成震懾效應(yīng)，直到驗收通過審查。社會群體也應(yīng)承擔(dān)管理責(zé)任，及時舉報破壞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相關(guān)設(shè)施的行為，有關(guān)部門正在核實相關(guān)行為后，給予舉報者一定的獎勵，鼓勵更多的社會群眾參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田養(yǎng)護監(jiān)管任務(wù)中。與此同時，關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田養(yǎng)護中的各類驗收、獎勵、補助情況必須面向全社會公開，在積極接受監(jiān)督的同時，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程的公正性。使用補助獎勵機制時，需要加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護效果與利益之間的關(guān)系，吸引更多的社會主體參與到項目管護任務(wù)，促進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田養(yǎng)護進入良性循環(huán)。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建多層次的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督體系，有效融合管護主體、監(jiān)督主體等各類要素，強化監(jiān)督體系的關(guān)鍵作用，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田長期運行奠定基礎(chǔ)。

2.3 激發(fā)市場主體潛力，完善監(jiān)管模式

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，地方政府或者被委托的土地機構(gòu)扮演項目業(yè)主的角色。業(yè)主方根據(jù)農(nóng)田建設(shè)項目情況，通過招標(biāo)代理機構(gòu)面向全社會招標(biāo)，并與工程設(shè)計、工程監(jiān)理等單位形成委托與被委托的關(guān)系。政府自身技術(shù)要素相對欠缺，通過項目招標(biāo)方式，促進工程承包商、設(shè)計單位的技術(shù)要素優(yōu)勢與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的深度融合，保證農(nóng)田建設(shè)的質(zhì)量，與政府部門之間形成優(yōu)勢互補效應(yīng)。在農(nóng)田建設(shè)招標(biāo)中發(fā)揮市場競爭機制的優(yōu)勢，幫助政府部門遴選最合適的投標(biāo)人和代理人，多角度保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量。此處要注意工程承包商與設(shè)計單位參與農(nóng)田建設(shè)項目的行為特征，由于此類單位參與項目的效益導(dǎo)向相對明顯，在落實項目任務(wù)時并不會項目業(yè)主的利益擺在首要位置，部分項目行為可能違背法人的利益，由此體現(xiàn)監(jiān)督機制的關(guān)鍵作用，必須做好對市場主體的監(jiān)督工作。

首先要認(rèn)識到健康有序的市場競爭機制對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要意義，政府借助平臺環(huán)境全面公開農(nóng)田建設(shè)項目信息，鼓勵各類市場主體參與到項目建設(shè)監(jiān)督工作中，并為全部市場主體提供平等公平的參與機會。與此同時，做好對農(nóng)田建設(shè)項目參與單位資質(zhì)審查工作，保證參與單位的資質(zhì)過關(guān)。嚴(yán)格執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進程，做好農(nóng)田建設(shè)項目的驗收工作。在市場競爭中強調(diào)自由競爭、有序競爭，避免惡性競爭，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)賦予更多的市場活力，確保市場秩序合理穩(wěn)定。市場主體參與并監(jiān)管高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時，也要落實單位內(nèi)部監(jiān)管任務(wù)，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)要求不斷優(yōu)化企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，強化監(jiān)督機制的關(guān)鍵作用，吻合國家相關(guān)法律法規(guī)的各項要求。與此同時，發(fā)揮專業(yè)監(jiān)理機構(gòu)的監(jiān)督優(yōu)勢，對參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的代理人加強監(jiān)督力度。借助監(jiān)理機構(gòu)的專業(yè)力量，準(zhǔn)確定位全部承包商的資質(zhì)與專業(yè)能力狀況，為項目業(yè)主方選擇合適的投標(biāo)單位提供重要依據(jù)。通常情況下，監(jiān)理單位是工程建設(shè)與管理要素的集聚高地，在監(jiān)督承包商的同時，與承包商之間形成相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)各項要素全部吻合合同要求。

2.4 發(fā)揮社會群體的監(jiān)督作用

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管不僅強調(diào)政府和市場因素的作用，還要善于利用社會群體監(jiān)管力量。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管中，構(gòu)建并發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等非營利機構(gòu)的關(guān)鍵作用，加強對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)管力度。行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)作為政府與企業(yè)之間溝通的橋梁，促進項目建設(shè)體系協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。在成立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)行業(yè)協(xié)會的基礎(chǔ)上，在行業(yè)內(nèi)部強調(diào)自律的關(guān)鍵作用，并通過高質(zhì)量的監(jiān)管工作，樹立行業(yè)協(xié)會的良好形象，進一步提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的監(jiān)管效率。社會群體的監(jiān)督理應(yīng)覆蓋高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過程，在農(nóng)田項目前期階段，農(nóng)村范圍內(nèi)的各類經(jīng)營組織、經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)充分行使監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)利，認(rèn)識到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目與自身利益的緊密關(guān)聯(lián)，為設(shè)計單位擬定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃提供意見和指導(dǎo)，確保項目規(guī)劃真正吻合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠福畲笙薅冉档娃r(nóng)田項目后期變更的概率。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目組織實施階段，農(nóng)村基層組織牽頭成立監(jiān)督組織，落實項目建設(shè)的資金和進度監(jiān)控任務(wù)，有效保證項目建設(shè)質(zhì)量。監(jiān)督組織同時負(fù)責(zé)對農(nóng)村范圍內(nèi)經(jīng)營、經(jīng)濟組織的監(jiān)督任務(wù)，發(fā)揮監(jiān)督組織的關(guān)鍵作用。在竣工驗收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目時，需要充分融合專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)和社會監(jiān)督群體。由專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)落實專業(yè)性監(jiān)督任務(wù)，社會監(jiān)督群體則要充分利用政府部門提供的平臺信息，反饋監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督的全面性。

2.5 建設(shè)并完善建后管護體系

一直以來，農(nóng)田建設(shè)存在“重建設(shè)、輕管理”的問題，對于農(nóng)田的長遠(yuǎn)使用考慮較少，著重考慮眼前利益，間接降低農(nóng)田使用效力。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護體系，強調(diào)建后管護的重要意義。在構(gòu)建建后管護體系，充分結(jié)合農(nóng)田水利工程管理的優(yōu)質(zhì)經(jīng)驗，強調(diào)利益直接相關(guān)群體的管理與監(jiān)管，重視專業(yè)因素、市場因素在建后管護體系中的關(guān)鍵作用，明確管護體系中的各項責(zé)任分配，充分發(fā)掘社會力量的潛在價值。在充分吸收農(nóng)田水利工程管護經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實際情況，構(gòu)建針對性的建后管護機制。關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)建后管護模式，需要注意到農(nóng)田設(shè)施的屬性，針對公益性和經(jīng)營性的工程和設(shè)施公開招標(biāo)。采用公開招標(biāo)方式處理公益設(shè)施的管護事宜，鼓勵市場主體、團體、專業(yè)機構(gòu)參與到公益設(shè)施的建后管護體系中，政府向上述機構(gòu)購買專業(yè)服務(wù)，保證公益設(shè)施建后管護的專業(yè)性。經(jīng)營性設(shè)施的建后管護采用建管統(tǒng)一或分離方式，通過招標(biāo)、承包等方式得到經(jīng)營性設(shè)施管護權(quán)利，保證經(jīng)營性設(shè)施的養(yǎng)護質(zhì)量。

關(guān)于經(jīng)營性設(shè)施的建管一體管護模式，政府首先與企業(yè)簽訂合同，企業(yè)按照要求落實經(jīng)營性設(shè)施的建設(shè)任務(wù)，并向農(nóng)戶收取費用，作為經(jīng)營性設(shè)施的管護資金來源；關(guān)于建管分離模式，關(guān)鍵在于企業(yè)從政府處獲得經(jīng)營性設(shè)施的經(jīng)營與維護權(quán)，企業(yè)需要繳納租金，并享受支配運營利潤的權(quán)利。如果采用協(xié)會管護模式，將協(xié)會成員作為管護主體，將全部高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施納入到管護體系中。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶作為協(xié)會成員帶頭力量，通過民主協(xié)商方式落實管護任務(wù)。由協(xié)會指定管護人員與使用人員進行充分溝通，掌握高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施的實際情況，針對反饋的故障信息進行檢查維修。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施檢修資金來源于政府補貼，也可以通過協(xié)會成員主動籌集獲取資金。

3 結(jié)語

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)深入推進的背景下，必須樹立全面性的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理意識，將建設(shè)監(jiān)管工作覆蓋到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的全部環(huán)節(jié)，結(jié)合項目建設(shè)的實際情況，從多個角度構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管機制，為開展監(jiān)管工作、保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的應(yīng)用價值奠定基礎(chǔ)。