彭亞媛,孫潔

(江蘇大學(xué)法學(xué)院,鎮(zhèn)江 212013)

1 引言

美國作為當(dāng)今世界航天技術(shù)最尖端、航天產(chǎn)業(yè)化程度最高、立法最為成熟的國家,憑借其先進(jìn)的空間碎片減緩技術(shù)和成熟的空間碎片監(jiān)管法律體系,一直處于國際社會(huì)的領(lǐng)先地位。在國內(nèi)層面,美國高度法制化的監(jiān)管機(jī)制獨(dú)具特色。在國際層面,美國堅(jiān)持推進(jìn)空間碎片減緩國際化建設(shè),聯(lián)合俄羅斯、歐盟等建立機(jī)構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會(huì)(IADC),并頒布空間碎片減緩指南,以鞏固其國際空間碎片減緩的領(lǐng)導(dǎo)力。當(dāng)前,美國正積極推動(dòng)空間碎片減緩機(jī)制的創(chuàng)新,圍繞空間碎片減緩新問題提出碎片減緩新方法、新舉措。

中國也一直積極開展空間碎片治理研究。本文依據(jù)項(xiàng)目開展的時(shí)間主線,就空間碎片減緩機(jī)制,提出保障機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制、預(yù)防機(jī)制、治理機(jī)制和責(zé)任機(jī)制五個(gè)方面。但是,對于私人實(shí)體的責(zé)任以及空間碎片減緩配套措施的關(guān)注仍不夠,研究仍有空白。有鑒于此,本文擬通過研究美國空間碎片減緩的最新進(jìn)展,為我國空間碎片減緩的下一步舉措提供建議。

2 美國空間碎片減緩的基本原則

空間碎片減緩機(jī)制,旨在利用技術(shù)手段以及法律規(guī)制來減少空間碎片產(chǎn)生。美國早期的空間活動(dòng),在外空留下大量空間碎片,伴隨著空間活動(dòng)的深入,美國認(rèn)識(shí)到空間碎片堆積對空間環(huán)境與空間安全的威脅。出于維護(hù)空間活動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的目的,美國較早地開啟空間碎片治理道路。美國空間碎片減緩活動(dòng)圍繞預(yù)防、經(jīng)濟(jì)、國際合作、美國利益優(yōu)先等原則開展具體活動(dòng),旨在保護(hù)空間環(huán)境、維護(hù)空間活動(dòng)安全,實(shí)現(xiàn)空間的可持續(xù)發(fā)展。

2.1 預(yù)防原則

預(yù)防原則,指通過采取預(yù)防措施,減少空間碎片的產(chǎn)生。預(yù)防原則是美國開展空間碎片減緩活動(dòng)的主要原則。理想的空間碎片減緩模式包括空間碎片預(yù)防以及空間碎片補(bǔ)救?？臻g碎片預(yù)防面向未來,旨在從空間碎片源頭進(jìn)行規(guī)制,減少空間碎片的產(chǎn)生;空間碎片補(bǔ)救則更注重現(xiàn)實(shí),從清除空間碎片、移除在軌退役衛(wèi)星等方面開展,更具有直接性,也對國家的空間技術(shù)提出較高要求?？臻g碎片清除活動(dòng)本身極具危險(xiǎn)性,常被掛上軍事標(biāo)簽,被國際社會(huì)所抵制;在空間碎片清除過程中也常涉及國家主權(quán)、侵權(quán)責(zé)任、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等爭議。相比之下,進(jìn)行空間碎片預(yù)防更具可行性,適合美國進(jìn)行空間碎片治理的緊迫需要。美國在預(yù)防原則的指導(dǎo)下積極開展空間碎片減緩活動(dòng)。美國《國家環(huán)境政策法》明確規(guī)定美國應(yīng)保護(hù)環(huán)境免受公共和私人危害。美國也圍繞該原則頒布了一系列具體文件:美國《軌道碎片計(jì)劃》(以下簡稱《計(jì)劃》)是美國國家航空航天局(NASA)軌道碎片計(jì)劃辦公室就空間碎片問題發(fā)布的介紹,《計(jì)劃》明確預(yù)防理念的地位,提出“預(yù)防”大于“治療”;美國將碎片預(yù)防上升為國家政策,在2020年美國《國家空間政策》中強(qiáng)調(diào)要以最大限度地減少空間碎片為工作重點(diǎn);美國也圍繞空間碎片緩解制定《軌道碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)做法》(以下簡稱《做法》),從碎片可能產(chǎn)生來源出發(fā),進(jìn)行具體規(guī)定,限制空間碎片的產(chǎn)生。美國聯(lián)邦法規(guī)也在對各機(jī)構(gòu)開展空間活動(dòng)進(jìn)行規(guī)定,明確應(yīng)保護(hù)太空環(huán)境,進(jìn)行空間態(tài)勢感知或采取相應(yīng)的緩解措施避免對環(huán)境造成污染。

2.2 經(jīng)濟(jì)原則

經(jīng)濟(jì)原則指以較低成本投入獲得較高的收益。經(jīng)濟(jì)原則是美國空間活動(dòng)的制度性原則,暗含在美國國家空間政策之中?！睹绹ǖ洹分忻鞔_指出美國要求政府盡可能地尋求和鼓勵(lì)對太空進(jìn)行最充分的商業(yè)利用,充分挖掘太空的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在經(jīng)濟(jì)原則指導(dǎo)下開展碎片減緩活動(dòng)更能夠符合美國利益,有利于美國空間活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)原則貫徹在美國空間碎片減緩行動(dòng)中,具體可以體現(xiàn)為美國在規(guī)范文件中強(qiáng)調(diào)“最佳做法”、堅(jiān)持更新空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)以適應(yīng)發(fā)展?fàn)顩r、引導(dǎo)私人實(shí)體開展空間碎片減緩活動(dòng)。最佳做法是經(jīng)濟(jì)原則在美國空間碎片減緩各類文件中的體現(xiàn)。最新頒布的《國家空間政策》中明確指出按照飛行任務(wù)的要求與成本,進(jìn)行碎片減緩工作。一直以來,美國都堅(jiān)持主張?jiān)趯?shí)現(xiàn)預(yù)定目的的同時(shí),結(jié)合國際減緩標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)實(shí)技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)成本,尋求實(shí)現(xiàn)治理空間碎片良好效果的最佳措施,實(shí)現(xiàn)最大的效益。如碎片減緩的“25年規(guī)則”,實(shí)現(xiàn)衛(wèi)星任務(wù)后留置軌道不超過25年,這是經(jīng)過評估后最能平衡經(jīng)濟(jì)成本與減緩效果的措施。其次,在經(jīng)濟(jì)原則的指導(dǎo)下,美國的碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)也在不斷更新,以更為先進(jìn)的政策、法律規(guī)范適應(yīng)不斷更新的空間技術(shù)以及多變的國際局勢,確保減緩舉措永遠(yuǎn)符合“最佳做法”的要求。此外,美國也以經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)私人實(shí)體開展空間碎片減緩活動(dòng),通過提高衛(wèi)星準(zhǔn)入條件,增加私人主體參與空間活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本,督促私人主體提高碎片減緩能力,完善應(yīng)對方案,更好地實(shí)現(xiàn)空間資源的有效分配。

2.3 國際合作原則

國際合作原則指在空間活動(dòng)中,各國加強(qiáng)國家間空間活動(dòng)合作,共建、共享空間環(huán)境。國際合作原則是國際法的基本原則,是實(shí)現(xiàn)外層空間和平發(fā)展的必要準(zhǔn)則,有利于實(shí)現(xiàn)國家間的資源共享。國際共同治理是空間活動(dòng)發(fā)展的必然趨勢,各國也都基于此共識(shí)開展空間活動(dòng)。外層空間屬于公共領(lǐng)域,各國不能主張主權(quán)。對于空間治理,不是各國單獨(dú)的責(zé)任,也不是一個(gè)國家的力量所能夠?qū)崿F(xiàn)的,而是依賴于各國的共同努力。加強(qiáng)國際合作有利于各國共同治理外層空間,實(shí)現(xiàn)治理效果最大化。美國依賴國際合作,通過在國際合作中起主導(dǎo)作用,掌握國際話語權(quán),維護(hù)其領(lǐng)導(dǎo)地位。

美國在開展空間治理活動(dòng)中積極主張鼓勵(lì)他國一起進(jìn)行空間碎片減緩活動(dòng),加強(qiáng)國際間合作?！睹绹ǖ洹分兄赋雒绹娇蘸秃教旎顒?dòng)以與其他國家或國家集團(tuán)在航天工作以及和平應(yīng)用航天成果的合作為目標(biāo)之一?！秶铱臻g政策》中明確指明美國空間活動(dòng)的目標(biāo)之一為領(lǐng)導(dǎo)、鼓勵(lì)、擴(kuò)大國際合作,美國在實(shí)踐中也一直深入貫徹該原則。2014年,美國戰(zhàn)略司令部與歐洲航天局簽署規(guī)避空間碎片合作協(xié)議,明確兩國共享空間碎片數(shù)據(jù)庫,以獲得對空間更為全面的探測結(jié)果,更好地實(shí)現(xiàn)對空間碎片的監(jiān)測管理,進(jìn)而開展碎片減緩活動(dòng)。2021年最新頒布的《國家軌道碎片研究與發(fā)展計(jì)劃》也強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)美國與國際伙伴之間的合作,以協(xié)調(diào)資源,共享數(shù)據(jù)、技術(shù)發(fā)展,共同應(yīng)對空間碎片管理帶來的挑戰(zhàn)。

2.4 美國利益優(yōu)先原則

美國利益優(yōu)先原則,指在美國開展空間活動(dòng)中,以實(shí)現(xiàn)美國利益為主要目的。美國利益優(yōu)先,是美國開展空間活動(dòng)的根本原則。利益是美國開始空間活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。首先,治理外層空間碎片是美國應(yīng)盡的責(zé)任,美國對地球軌道碎片也附有壓倒性責(zé)任,現(xiàn)存空間碎片中有27.5%來自美國的空間活動(dòng),美國也是空間治理活動(dòng)的最大受益者。美國作為擁有世界上最成熟的商業(yè)航天工業(yè)以及先進(jìn)航天技術(shù)的國家,相比于其他國家是最能夠從空間活動(dòng)中獲得經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)價(jià)值的。美國空間活動(dòng)的主要目的是維護(hù)其空間大國地位,保持其在空間活動(dòng)的國際影響力。雖然美國對外宣稱其開展空間治理活動(dòng)、主張保護(hù)空間環(huán)境是為了維護(hù)各國的共同利益,但基于發(fā)展歷史以及現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,可以看出美國在空間治理活動(dòng)中,其目的仍在于維護(hù)美國的大國地位。美國利益優(yōu)先隱含在美國的基本空間政策中:《美國法典》明確指出為美國的福利和安全而開展航天航空活動(dòng),開展航空和航天活動(dòng)目標(biāo)之一在于保持美國在航天和空間科學(xué)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的地位。在政策方面,2020年《國家空間政策》中明確指出美國在實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)、鼓勵(lì)和擴(kuò)大相互間的國際合作這一目標(biāo)時(shí),應(yīng)保護(hù)美國及其盟友和伙伴的利益、推進(jìn)美國的利益和價(jià)值觀、并加強(qiáng)獲得空間衍生信息和服務(wù)的機(jī)會(huì)。

在實(shí)踐中,美國在空間活動(dòng)中也以美國利益優(yōu)先為準(zhǔn)則。在國內(nèi),美國聯(lián)邦通信委員會(huì)通過了簡化小衛(wèi)星審批程序的文件。該文件針對滿足特定條件的低軌星座放寬了審批要求,縮減了審批程序,大大便捷了美國公司的小衛(wèi)星申請程序。美國放寬審批條件的目的在于激發(fā)美國商業(yè)衛(wèi)星活動(dòng)熱情,維護(hù)美國在商業(yè)航天的領(lǐng)先地位。

在國際上,美國也在致力于通過引領(lǐng)國際標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立,以鞏固美國航天大國的地位。美國最新修改的《軌道碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)做法》(以下簡稱《做法》)就旨在能夠?yàn)閲H慣例的發(fā)展提供國際化標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前,國際上公認(rèn)的空間碎片減緩文件是IADC頒布的《空間碎片減緩指南》和聯(lián)合國和平利用外層空間委員會(huì)(COPUOS)的《空間碎片減緩指南》。COPUOS的《空間碎片減緩指南》是基于各國和相關(guān)國際組織減緩空間碎片的共識(shí)制定的減緩規(guī)范,并規(guī)定了7條空間碎片減緩準(zhǔn)則;IADC頒布的《空間碎片減緩指南》近年來一直在更新,相比于COPUOS的《空間碎片減緩指南》,IADC的《指南》更具有體系化,它從范圍、申請、術(shù)語、指導(dǎo)、緩解措施幾方面進(jìn)行了具體的規(guī)定,《指南》圍繞近地軌道和靜止軌道進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,擴(kuò)展了空間碎片減緩的范圍。美國的《做法》以這兩個(gè)文件為基礎(chǔ),對空間碎片減緩的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了更為具體規(guī)定,以符合美國的利益?！蹲龇ā凡扇〉男问脚cCOPUOS的《空間碎片減緩指南》相似,以“目的-措施”的形式進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí),《做法》也超越國際規(guī)則,在內(nèi)容和范圍上進(jìn)一步細(xì)化和創(chuàng)新,見表1。例如,將立方體衛(wèi)星等新興種類的空間物體納入減緩對象之中,為國際標(biāo)準(zhǔn)的更新提供了基礎(chǔ)。

表1 國際社會(huì)和美國空間碎片減緩文件對比Table 1 Comparison of international and U.S.space debris mitigation documents

3 美國空間碎片減緩機(jī)制最新進(jìn)展

近年來,美國不斷完善空間碎片減緩機(jī)制,推出了一系列新問題、新規(guī)范、新舉措,如圖1所示。

圖1 美國空間碎片減緩機(jī)制發(fā)展Fig.1 Space debris mitigation mechanism development in the United States

3.1 美國空間碎片減緩工作的新問題

3.1.1 監(jiān)管私人主體衛(wèi)星發(fā)射活動(dòng)

美國空間碎片減緩工作把監(jiān)管私人主體衛(wèi)星發(fā)射活動(dòng)作為工作重點(diǎn)之一。美國空間活動(dòng)開展初期,空間活動(dòng)主體以軍方為主,便于國家監(jiān)管,也直接體現(xiàn)國家意志。伴隨國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展,商業(yè)航天逐步升起,衛(wèi)星私人實(shí)體走入大眾視野,在衛(wèi)星通信以及商業(yè)遙感方面都有較為突出的成就,當(dāng)前備受關(guān)注的“星鏈”星座計(jì)劃就是由美國太空探索技術(shù)公司(SpaceX)發(fā)起。商業(yè)航天的興起有效地分擔(dān)了國家航天活動(dòng)的壓力,同時(shí),也極大地增加了空間碎片減緩的壓力,給美國空間碎片減緩工作提出了挑戰(zhàn)。

美國采用分散型的行政監(jiān)管模式,對于私人實(shí)體發(fā)射的衛(wèi)星,主要由美國聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)以及商務(wù)部負(fù)責(zé)。二者職能有所不同?！锻ㄐ欧ā?The Communications Act of 1934)賦予FCC對商業(yè)衛(wèi)星進(jìn)行監(jiān)管的職能。FCC負(fù)責(zé)無線電通信,具體職能包括發(fā)放衛(wèi)星發(fā)射許可證,同時(shí)也通過頒布規(guī)則對私人主體的空間活動(dòng)提出減緩空間碎片的要求?！蛾懙剡b感商業(yè)化法案》(Land Remote-Sensing Commercialization Act)則賦予商務(wù)部監(jiān)管遙感活動(dòng)的權(quán)力,商務(wù)部也頒布太空法規(guī)《私人遙感空間系統(tǒng)的許可》,對私人遙感活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。。

然而,法律并沒有明確私人實(shí)體的空間碎片減緩義務(wù)。FCC仍主要停留在為私人實(shí)體衛(wèi)星頒布許可證階段,缺乏對衛(wèi)星進(jìn)入太空后的進(jìn)一步監(jiān)管。對于衛(wèi)星運(yùn)營商進(jìn)行衛(wèi)星活動(dòng)的國內(nèi)追責(zé)機(jī)制也存有空白。近年來,伴隨私人主體衛(wèi)星發(fā)射活動(dòng)的增加,外空衛(wèi)星大量部署,為外層空間留下極大的安全隱患。對私人主體空間活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管成為美國的重要任務(wù)。當(dāng)前,聯(lián)邦通信委員會(huì)正在進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)發(fā)射活動(dòng),對商業(yè)衛(wèi)星的準(zhǔn)入條件進(jìn)行規(guī)定,也正在考慮對于私人主體發(fā)射的衛(wèi)星在外層空間造成損害的賠償規(guī)則。

3.1.2 提高空間碎片減緩活動(dòng)成效

美國正致力于提高空間碎片減緩工作效率?？臻g碎片減緩活動(dòng)已經(jīng)開展數(shù)十年,但減緩效果并沒有達(dá)到理想狀態(tài)。經(jīng)過科學(xué)研究,IADC提出“25年規(guī)則”,即衛(wèi)星在任務(wù)結(jié)束后在軌25年后必須立即脫離軌道,以此減少軌道碎片堆積。25年規(guī)則是綜合經(jīng)濟(jì)成本以及減緩碎片效果提出的最佳實(shí)踐。然而,各國以及各商業(yè)主體,無論是出于成本還是技術(shù)問題,真正遵守該規(guī)則的并不多,空間碎片減緩并沒有達(dá)到理想的目標(biāo)。經(jīng)NASA評估,全球的遵守率只有20%～30%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于減緩近地軌道碎片生成速度所需要的90%。投資與收入不成正比,也不符合經(jīng)濟(jì)原則的基本要求,不利于美國空間治理活動(dòng)的持續(xù)發(fā)展。

3.1.3 規(guī)制立方體衛(wèi)星空間碎片減緩活動(dòng)

美國空間碎片減緩考慮將立方體衛(wèi)星納入特別減緩對象。立方體衛(wèi)星是用來進(jìn)行簡單的太空觀察和對地球大氣進(jìn)行測量的星標(biāo)準(zhǔn)立方體模塊和其組合體的小衛(wèi)星。當(dāng)前,立方體衛(wèi)星在小型空間項(xiàng)目中倍受歡迎,成為政府、工業(yè)、學(xué)術(shù)界的主要選擇。第一,立方體衛(wèi)星體型較小,可以依附于大型衛(wèi)星一起發(fā)射進(jìn)太空,部署較為廉價(jià),相對于其他大型衛(wèi)星,具有顯著的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。第二,伴隨電子元件的小型化發(fā)展以及“拼車”發(fā)射機(jī)會(huì)的增加,立方體衛(wèi)星發(fā)射也更為便利。由于立方體衛(wèi)星體積較小,傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為立方體衛(wèi)星不具有危險(xiǎn),將其納入空間碎片減緩廣泛主體,進(jìn)行概括性治理。但實(shí)際上,由于立方體常依附于衛(wèi)星發(fā)射進(jìn)太空,其本身沒有推進(jìn)系統(tǒng),不具有可控性,這也直接帶來立方體衛(wèi)星運(yùn)動(dòng)的不確定性。伴隨立方體衛(wèi)星任務(wù)逐漸擴(kuò)展到更大、更有能力的系統(tǒng)中,也對空間安全產(chǎn)生較大的威脅。官方數(shù)據(jù)顯示,截至2021年1月,已有超過1350顆立方衛(wèi)星成功進(jìn)入軌道。立方體衛(wèi)星在外空頻繁、大規(guī)模的部署,大大增加了衛(wèi)星間的碰撞危險(xiǎn),容易導(dǎo)致空間碎片的大量增加。因此,對立方體衛(wèi)星進(jìn)行特殊規(guī)制刻不容緩。

3.2 美國空間碎片減緩法律體系完善的新內(nèi)容

3.2.1 FCC完善私人主體空間行動(dòng)框架

FCC一方面提出規(guī)定私人實(shí)體的賠償責(zé)任的設(shè)想,另一方面,也對私人實(shí)體發(fā)射衛(wèi)星設(shè)立披露義務(wù),完善了私人實(shí)體在空間活動(dòng)的法律框架。為實(shí)現(xiàn)較好的治理效果,FCC工作重點(diǎn)之一是對私人實(shí)體衛(wèi)星進(jìn)行監(jiān)管以減少空間碎片產(chǎn)生的可能。FCC通過設(shè)立空間碎片減緩規(guī)則為私人實(shí)體的空間行動(dòng)進(jìn)一步提出行動(dòng)框架,一方面,FCC對私人實(shí)體賠償責(zé)任進(jìn)行具體的規(guī)定。2018年,FCC發(fā)布《新時(shí)代空間碎片減緩規(guī)則》草案,對爭議性較大的衛(wèi)星運(yùn)營商的賠償責(zé)任進(jìn)行具體規(guī)定,擬制規(guī)則中要求被許可人賠償美國政府根據(jù)國際外層空間條約對美國提出的任何責(zé)任索賠相關(guān)的費(fèi)用,被許可人可以以自己的財(cái)產(chǎn)或者保險(xiǎn)來支付,但由于該種賠償責(zé)任大大增加了衛(wèi)星運(yùn)營商的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),也因此受到了較大的爭議,FCC也聽取公眾意見,暫緩該規(guī)則的通過,以綜合評估私人實(shí)體和國家間的利益平衡;另一方面,FCC明確私人實(shí)體發(fā)射衛(wèi)星的披露義務(wù)。2021年FCC最新的《新時(shí)代空間碎片減緩規(guī)則》,更新了軌道碎片減緩的有關(guān)規(guī)則以及申請要求,以確保委員會(huì)無線電通信工作的政策進(jìn)行以及減少空間碎片的增長。新《規(guī)則》對衛(wèi)星申請人的披露義務(wù)進(jìn)行了進(jìn)一步修訂,要求衛(wèi)星運(yùn)營商披露規(guī)定領(lǐng)域的具體指標(biāo)、衛(wèi)星任務(wù)期間產(chǎn)生碎片的可能因素以及應(yīng)對類似風(fēng)險(xiǎn)的措施、與其他航空器或系統(tǒng)協(xié)調(diào)、避免碰撞的計(jì)劃等。規(guī)則的更新實(shí)現(xiàn)信息的透明公開,確保委員會(huì)和社會(huì)大眾能夠獲得衛(wèi)星計(jì)劃,獲得減少空間碎片產(chǎn)生的必要信息,以達(dá)到社會(huì)的共同監(jiān)管。

概言之,聯(lián)邦通信委員為私人實(shí)體的空間活動(dòng)構(gòu)建更為完善的框架。在探索對私人實(shí)體提出賠償責(zé)任的同時(shí),也旨在加強(qiáng)私人實(shí)體發(fā)射衛(wèi)星的披露義務(wù),從而促進(jìn)空間碎片減緩信息的公開透明。

3.2.2 美國政府提出加強(qiáng)空間態(tài)勢感知以及空間交通管理

美國政府正在加強(qiáng)完善空間碎片減緩配套措施,其中以加強(qiáng)空間態(tài)勢感知和空間交通管理為主要內(nèi)容?？臻g態(tài)勢感知(SSA),指對空間環(huán)境以及空間活動(dòng)依賴的操作環(huán)境的認(rèn)知活動(dòng),SSA可以有效識(shí)別空間環(huán)境,對空間活動(dòng)的安全性進(jìn)行評估,為制定空間碎片減緩方案進(jìn)行指導(dǎo)。同時(shí),美國通過加強(qiáng)空間態(tài)勢感知以及各國間感知數(shù)據(jù)共享,可以有效預(yù)測宇宙環(huán)境情況,避免太空物體相撞,減少空間碎片的產(chǎn)生。空間交通管理(STM)是指通過技術(shù)手段和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定,提升進(jìn)入外空、在外空運(yùn)行以及從外空返回地球過程中的安全性,從而避免物理或射頻干擾的影響。進(jìn)行空間交通管理可以有效提高外空活動(dòng)的安全性、穩(wěn)定性和持續(xù)性,可以通過對在軌衛(wèi)星進(jìn)行科學(xué)合理的部署,最大限度的減少衛(wèi)星碰撞可能性,以減少空間碎片產(chǎn)生,保護(hù)空間環(huán)境,維護(hù)外層空間的安全。SSA是進(jìn)行空間環(huán)境治理和空間交通管理的基礎(chǔ),而STM與空間碎片減緩又是相輔相成的,SSA和STM是構(gòu)成空間環(huán)境長期可持續(xù)性的基礎(chǔ)。

美國十分重視SSA和STM等空間碎片減緩的配套措施。理想的空間治理模式在于建立統(tǒng)一的空間交通管理秩序,對空間活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃,但出于技術(shù)限制以及當(dāng)前國際合作程度不高的現(xiàn)狀,這一設(shè)想并不具有現(xiàn)實(shí)性。在此背景之下,國家發(fā)展空間態(tài)勢感知航天器、空間軌道管理尤為重要。當(dāng)前,越來越多的國家和商業(yè)公司開始外空探索活動(dòng),衛(wèi)星的大量發(fā)射增加空間軌道的容納壓力,也為衛(wèi)星的追蹤、區(qū)分、預(yù)測、規(guī)避提出挑戰(zhàn)。為了能更加準(zhǔn)確的探測外空環(huán)境,科學(xué)的部署衛(wèi)星,保障太空安全,美國明確進(jìn)一步推進(jìn)SSA和STM科學(xué)技術(shù),加大對SSA的投資,進(jìn)一步獲取更為先進(jìn)的觀測數(shù)據(jù)、算法、模型,提高空間態(tài)勢感知的能力。2019年發(fā)布的《國家政策指令》提出將推進(jìn)科學(xué)和技術(shù)研究,以支持SSA和STM,并明確指出美國應(yīng)繼續(xù)免費(fèi)提供基本SSA數(shù)據(jù)和基本STM服務(wù),制定STM標(biāo)準(zhǔn)和最佳做法以協(xié)調(diào)公共交通。2020年頒布的《國家空間政策》也明確為了提高空間活動(dòng)的長期可持續(xù)能力,將繼續(xù)提供基本SSA數(shù)據(jù),并提供基本空間交通協(xié)調(diào)。

SSA和STM也是對國際合作原則的進(jìn)一步推進(jìn)。SSA、STM是空間治理的重要配套措施。能否實(shí)現(xiàn)良好的SSA和STM基于一國能否全面掌握外空數(shù)據(jù)。鑒于外層空間活動(dòng)的較大難度,以及國家間空間競爭等因素的影響,一國數(shù)據(jù)很難對外空軌道環(huán)境等形成比較完整的認(rèn)知。為了對外層空間形成一個(gè)宏觀的認(rèn)知,各國之間加強(qiáng)空間合作成為大勢所趨。美國空間活動(dòng)極具前瞻性,在政策上,積極鼓勵(lì)各國間加強(qiáng)空間合作,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享;在實(shí)踐中,也一直在加強(qiáng)與外國的合作;同時(shí),美國空間政策指令也明確提出將繼續(xù)向用戶提供基本的SSA和STM的數(shù)據(jù),以實(shí)現(xiàn)空間活動(dòng)的安全、穩(wěn)定、持久。

概言之,SSA和STM的加強(qiáng)進(jìn)一步促進(jìn)了國際合作,增加了國與國之間的活動(dòng)透明度。美國積極加強(qiáng)空間態(tài)勢感知和空間交通管理建設(shè),建立空間碎片數(shù)據(jù)庫,加強(qiáng)國際碎片治理的透明度以及信賴措施,有效減少錯(cuò)誤決策或失誤。

3.2.3 美國更新空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)

2019年,美國政府更新了2001年發(fā)布的《軌道碎片緩解標(biāo)準(zhǔn)做法》,為空間碎片減緩活動(dòng)提出了具體方案?！蹲龇ā肥敲绹l(fā)布的技術(shù)性法律規(guī)范,對美國部門、機(jī)構(gòu)的空間活動(dòng)具有強(qiáng)制約束力?！蹲龇ā犯聝?nèi)容具體包括改進(jìn)原始目標(biāo)、明確特殊類別衛(wèi)星空間操作方法以及額外標(biāo)準(zhǔn)做法。第一,更新后的《做法》從更多角度提出了預(yù)防碎片產(chǎn)生的方法,包括限制衛(wèi)星與大型物體的碰撞、降低意外爆炸產(chǎn)生碎片的可能性、減少近地軌道碎片的存放時(shí)間等,同時(shí)也對衛(wèi)星任務(wù)結(jié)束后的處置方法進(jìn)行了規(guī)定,將原先的“25年原則”更改為“立即清除”。第二,美國創(chuàng)新性地提出儲(chǔ)存軌道的概念,通過將衛(wèi)星搬走、遠(yuǎn)離地球,保障地球同步軌道中衛(wèi)星的正常運(yùn)行。第三,鑒于立方體衛(wèi)星給空間安全以及碎片治理帶來的挑戰(zhàn),《做法》進(jìn)一步將立方體衛(wèi)星作為一種特殊的空間作業(yè)類別納入其中,進(jìn)行定量減緩,并針對立方體衛(wèi)星的不可操縱性,對部署在不同高度的立方體衛(wèi)星實(shí)行相應(yīng)的管制規(guī)則,回應(yīng)了當(dāng)前針對立方體衛(wèi)星的監(jiān)管問題?！蹲龇ā返母?適應(yīng)當(dāng)前空間碎片減緩技術(shù)的發(fā)展,從多角度提出減緩方法,有助于保障空間安全,實(shí)現(xiàn)空間活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)也為當(dāng)前國際碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)提出新內(nèi)容,為國際空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步更新提供參考。國際社會(huì)也可以根據(jù)美國新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施結(jié)果,考慮下一步的減緩舉措。

《做法》的此次更新是經(jīng)濟(jì)原則在空間活動(dòng)中的具體體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)原則的要求下,美國空間活動(dòng)需要確保其經(jīng)濟(jì)效益,為此,美國也一直在追逐“最佳做法”,伴隨美國空天地技術(shù)的發(fā)展,私人主體空間活動(dòng)的增加等,美國也在根據(jù)其實(shí)際情況,對碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新,以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。但是美國的此次更新并沒有達(dá)到業(yè)界期待,有人指出新版的《做法》修改范圍仍較為局限,未能有效解決空間碎片減緩面臨的問題,見表2。

表2 美國現(xiàn)行空間碎片減緩法律文件Table 2 Current U.S.space debris mitigation legal documents

續(xù)表

3.3 空間碎片減緩工作發(fā)展的新舉措

3.3.1 倡導(dǎo)衛(wèi)星運(yùn)營商主動(dòng)減緩碎片

美國倡導(dǎo)衛(wèi)星運(yùn)營商主動(dòng)開展減緩碎片,以呼吁、鼓勵(lì)衛(wèi)星運(yùn)營商更加積極主動(dòng)的參與空間碎片減緩活動(dòng),提高碎片減緩活動(dòng)成效?；诩夹g(shù)及經(jīng)濟(jì)原因,過去20多年間,全球?qū)臻g碎片減緩規(guī)則遵守率較低,碎片減緩效果并不顯著。對此,美國在空間碎片減緩活動(dòng)中設(shè)立自愿性的主動(dòng)清除碎片義務(wù),以政策激勵(lì)、技術(shù)發(fā)展帶領(lǐng)衛(wèi)星運(yùn)營商更加主動(dòng)、更加直接的開展減緩活動(dòng)。首先,美國最新的碎片減緩指南強(qiáng)調(diào)衛(wèi)星運(yùn)營商的減緩主動(dòng)性,鼓勵(lì)衛(wèi)星運(yùn)營商可以超越25年規(guī)則,以對空間碎片進(jìn)行處置。其次,美國積極進(jìn)行碎片主動(dòng)補(bǔ)救工作,進(jìn)一步開拓空間環(huán)境治理新舉措,倡導(dǎo)相關(guān)實(shí)體主動(dòng)清理空間碎片,以緩解空間碎片堆積問題。此外,國家空間交通管理政策中也明確表明美國將主動(dòng)清除碎片作為必要的長期方法,以確?？臻g活動(dòng)的安全。

美國在積極貫徹預(yù)防原則減少空間碎片產(chǎn)生的同時(shí),也在積極加強(qiáng)自身空間碎片減緩能力。一是美國積極提高官方機(jī)構(gòu)空間碎片減緩能力,其中以NASA為例,NASA當(dāng)前正致力于通過提高自身技術(shù)來豐富碎片減緩方法、提高減緩效果。NASA正在進(jìn)行機(jī)器人加油技術(shù)的研究,擬通過提供額外的燃料來延長衛(wèi)星任務(wù),重新定位或進(jìn)行衛(wèi)星離軌,以此減少空間碎片的產(chǎn)生,保護(hù)太空活動(dòng)安全進(jìn)行。二是通過調(diào)整規(guī)則,提高碎片減緩效果。FCC也通過附加條件放寬小型衛(wèi)星準(zhǔn)入條件,鼓勵(lì)私人實(shí)體主動(dòng)開展空間碎片減緩技術(shù)研究,加強(qiáng)對運(yùn)營軌道衛(wèi)星的后期監(jiān)管,更加高效地開展空間碎片減緩活動(dòng)。

3.3.2 利用算法進(jìn)行碎片評估

碎片評估可以有效地幫助預(yù)測發(fā)射風(fēng)險(xiǎn),為部署最佳做法提供參考。碎片評估機(jī)制以評估軟件為核心,旨在通過對軌道碎片環(huán)境進(jìn)行觀測,利用建模以預(yù)測碎片產(chǎn)生的可能情況。美國碎片評估最早可以追溯至1996年軌道碎片辦公室發(fā)布的第一個(gè)碎片工程模型,該模型被國際社會(huì)廣泛運(yùn)用,被證明是低軌航天器運(yùn)行以及碎片測量和觀測的重要評估工具。由于國際社會(huì)空間活動(dòng)日益增加,空間軌道環(huán)境不斷變化,碎片評估軟件也要進(jìn)行更新。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)空間碎片的預(yù)防以及監(jiān)管,美國正在積極構(gòu)建一套與現(xiàn)實(shí)空間環(huán)境相符合的碎片評估機(jī)制,以更好地進(jìn)行空間碎片治理工作。通過有效預(yù)測空間碎片產(chǎn)生的可能性,指引相關(guān)機(jī)構(gòu)、衛(wèi)星運(yùn)營商進(jìn)行進(jìn)一步的安排部署。

美國也積極建立評估體系,NASA發(fā)布的NPR 8715.6中明確要求每一個(gè)項(xiàng)目都需要對產(chǎn)生碎片的可能性進(jìn)行評估,內(nèi)容包括正常作業(yè)時(shí)釋放碎片、爆炸和故意破裂產(chǎn)生的碎片、在軌碰撞產(chǎn)生碎片、空間結(jié)構(gòu)物的后期處置大氣再入幸存碎片等。但該文件效力有限,只能夠約束NASA的空間活動(dòng)項(xiàng)目。當(dāng)前美國碎片評估機(jī)制以評估軟件為核心,物體再入生存分析工具(ORSAT)為輔,建立能夠全球性使用的分析工具為目的進(jìn)行全球化發(fā)展。2020年8月,NASA最新發(fā)布的碎片評估軟件(DAS),包含了最新的NASA軌道碎片工程模型,可以供全球衛(wèi)星所有者和運(yùn)營商使用,評估任務(wù)是否符合軌道碎片緩解指南和最佳實(shí)踐。雖然美國設(shè)立的碎片評估機(jī)制并無強(qiáng)制約束力,但基于其帶來的減緩效益,美國也鼓勵(lì)他國使用。

3.3.3 加強(qiáng)空間態(tài)勢感知體系建設(shè)

空間態(tài)勢感知是實(shí)現(xiàn)空間交通有效管理的基礎(chǔ),空間交通管理依賴SSA提供的太空數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)劃、指引。然而當(dāng)前國際社會(huì)并沒有一個(gè)統(tǒng)一的空間態(tài)勢感知體系。各國都在發(fā)展其自身的空間態(tài)勢感知系統(tǒng)。美國在此領(lǐng)域一直走在國際前列,一直將空間態(tài)勢感知視為鞏固其空間大國領(lǐng)導(dǎo)地位的重要基礎(chǔ),掌握著當(dāng)今最先進(jìn)的空間態(tài)勢感知系統(tǒng),設(shè)立有最大的雷達(dá)網(wǎng)絡(luò),并有最為完善的太空物體目錄。

邁入新太空時(shí)代,美國也在針對空間治理完善現(xiàn)有體系。過去,美國空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)由美國太空司令部控制,進(jìn)行空間態(tài)勢感知的衛(wèi)星也主要由國家發(fā)射,美國太空司令部掌握美國空間數(shù)據(jù)。隨著商業(yè)航天的興起,近年來越來越多的私人主體參與到空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)共享之中,私人實(shí)體也在著力建立其自身的空間數(shù)據(jù)庫,給美國帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益,也分擔(dān)了美國官方的空間活動(dòng)壓力,為美國在空間活動(dòng)中維持其領(lǐng)導(dǎo)地位起到重要作用。2019年,美國空間政策指令-3將空間態(tài)勢感知的職能由國防部轉(zhuǎn)為商務(wù)部?？臻g態(tài)勢感知呈現(xiàn)民用化、商業(yè)化的發(fā)展趨勢,不再為國家軍方所壟斷。

4 美國空間碎片減緩機(jī)制對中國啟示

4.1 中國空間碎片減緩機(jī)制現(xiàn)狀

中國作為負(fù)責(zé)任的航天大國,一直參與國際碎片治理活動(dòng)。當(dāng)前,中國空間活動(dòng)主要由國家航天局、國家國防科技工業(yè)局(以下簡稱國防科工局)和軍隊(duì)負(fù)責(zé)。對于空間碎片治理,則主要由國家航天局、國防科工局負(fù)責(zé),如圖2所示。中國一直在加強(qiáng)空間碎片減緩配套措施工作,2015年,中國國家航天局成立空間碎片監(jiān)測與應(yīng)用中心,負(fù)責(zé)中國空間碎片監(jiān)測、預(yù)警,應(yīng)對突發(fā)事件以及國際合作。同年,國防科工局印發(fā)了《空間碎片減緩與防護(hù)管理辦法》,為中國空間碎片減緩活動(dòng)進(jìn)行更為具體的規(guī)定。2016年,國防科工局發(fā)布《民用衛(wèi)星工程管理暫行辦法》,對民用衛(wèi)星的發(fā)射到退役進(jìn)行全方面規(guī)范。中國也積極進(jìn)行國際化建設(shè),2005年中國國家航天局加入空間碎片減緩委員會(huì),參與國際碎片治理。國防科工局設(shè)立了空間碎片專家組,針對空間碎片治理進(jìn)行專項(xiàng)研究。多年來,中國空間碎片治理技術(shù)也得到顯著提高。

圖2 中國空間治理機(jī)構(gòu)職能分配Fig.2 Allocation of Chinese space governance functions

當(dāng)前,中國空間治理仍存在較多不足。一是中國仍沒有一部具體的航天法,航天活動(dòng)主要依賴行政法規(guī)或政策文件規(guī)制,當(dāng)前生效的《空間物體登記管理辦法》《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》《空間碎片減緩與防護(hù)管理辦法》等多屬于部門規(guī)章文件,級(jí)別效力較低。二是國家缺乏統(tǒng)一的航天戰(zhàn)略,大多依賴宣示性文件敘述航天活動(dòng)計(jì)劃,如2020年的《航天白皮書》,其指出要實(shí)現(xiàn)外層空間的可持續(xù)發(fā)展,進(jìn)一步貫徹空間碎片減緩舉措,但宣示性文件并無法律約束力,不能為空間活動(dòng)的進(jìn)行提供有效規(guī)制。三是中國空間碎片減緩面向?qū)ο笠策^于單一,仍以國家機(jī)構(gòu)為主體,與當(dāng)前商業(yè)航天發(fā)展的局勢不相符合。四是中國空間管理機(jī)構(gòu)之間存在職能重疊問題,不能有效協(xié)同治理。因此,批判地借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)有助于中國完善現(xiàn)行空間碎片減緩機(jī)制,進(jìn)一步發(fā)展空間治理工作。

4.2 美國空間碎片減緩最新發(fā)展對中國空間碎片減緩機(jī)制啟示

4.2.1 提高國際空間碎片治理話語權(quán)

當(dāng)前國際社會(huì)尚無國際公約來直接規(guī)制空間碎片,主要依靠指南和建議等國際軟法對各國進(jìn)行指導(dǎo)。中國暫無國際空間碎片減緩的國際義務(wù),但一直將治理空間碎片視為自身責(zé)任,國家航天局局長曾指出中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的航天大國,一直高度重視空間碎片問題。

中國可以呼吁國際合作,通過空間碎片治理服務(wù)于“太空絲綢之路”的建設(shè),從而提高空間碎片治理的國際話語權(quán)。當(dāng)前,針對空間碎片減緩問題,國際社會(huì)的主要應(yīng)對措施仍然是從碎片源頭著手,限制碎片的產(chǎn)生,然而根據(jù)當(dāng)前空間碎片情況,單純依賴碎片的預(yù)防并不能有效緩解太空治理壓力。近年來,美國等大國提出空間碎片主動(dòng)清除,擬通過移除或轉(zhuǎn)移在軌衛(wèi)星以有效減少空間碎片,但基于清除面對的法律爭議、技術(shù)限制,該想法并未得到有效實(shí)施。目前,中國空間碎片主動(dòng)清除是處于一種技術(shù)先于規(guī)則的狀態(tài)。例如,2021年10月24日,中國成功發(fā)射實(shí)踐二十一號(hào)衛(wèi)星,該衛(wèi)星主要用途在于驗(yàn)證清除太空碎片的相關(guān)技術(shù),將為空間碎片主動(dòng)清除提供經(jīng)驗(yàn)。但是,中國空間碎片清除的技術(shù)優(yōu)勢,還沒有轉(zhuǎn)化為規(guī)則優(yōu)勢,“制度輸出”能力較弱。過去,中國憑借先進(jìn)的衛(wèi)星技術(shù),向“一帶一路”國家交付了“老撾一號(hào)”、“亞洲九號(hào)”等數(shù)十顆在軌衛(wèi)星。而現(xiàn)在,隨著商業(yè)衛(wèi)星日益增多,太空交通秩序也日趨擁擠。未來,國際合作將成為主流,一方面清除太空垃圾減少國家之間的沖突,從而維護(hù)太空交通秩序,促進(jìn)各國衛(wèi)星事業(yè)有序發(fā)展;另一方面也有利于中國空間碎片減緩技術(shù)“走出去”,通過技術(shù)貿(mào)易和產(chǎn)能合作推動(dòng)“太空絲綢之路”深化發(fā)展。

4.2.2 完善中國空間碎片減緩法律體系

中國需要一部統(tǒng)一的《航天法》規(guī)范空間活動(dòng),統(tǒng)領(lǐng)中國空間碎片減緩活動(dòng)。當(dāng)前的空間活動(dòng)主要以政策為引領(lǐng),對比美國采用“法律-政策-技術(shù)法律規(guī)范”的三級(jí)法律體系,我國在法律以及技術(shù)性法律方面都有缺失,需要進(jìn)行完善。

第一,在立法上需要頒布一部中國的《航天法》,對空間活動(dòng)的基本原則內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定?？梢越Y(jié)合當(dāng)前國際空間治理的基本原則,以及美國的空間立法原則,在立法中明確預(yù)防原則、國際合作原則等概念,為空間碎片減緩活動(dòng)的開展提供立法支持。中國也應(yīng)當(dāng)在立法的基礎(chǔ)上,利用政策等形式對空間碎片減緩提出更為具體的要求。中國可以從空間活動(dòng)進(jìn)程的階段出發(fā),對項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的準(zhǔn)入機(jī)制、項(xiàng)目運(yùn)行階段的預(yù)防機(jī)制、治理機(jī)制和善后階段的責(zé)任機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。為衛(wèi)星運(yùn)營商開展空間碎片減緩進(jìn)行明確的指引。此外,在當(dāng)今全球化進(jìn)程中,中國也應(yīng)當(dāng)緊密參與國際活動(dòng),共同遵守國際條約。當(dāng)前太空活動(dòng)規(guī)制以國際軟法為主,不具有法律強(qiáng)制力,為了確保國內(nèi)各組織對國際軟法的遵守,中國應(yīng)推動(dòng)國際軟法國內(nèi)化,具體落實(shí)到國內(nèi)法執(zhí)照,可以結(jié)合國際電信聯(lián)盟出臺(tái)的《國際電信聯(lián)盟對地球靜止軌道環(huán)境保護(hù)的建議書》,對國內(nèi)地球靜止軌道衛(wèi)星任務(wù)后處置方式進(jìn)行具體規(guī)定,保護(hù)地球靜止軌道環(huán)境。

第二,在技術(shù)性規(guī)范上,中國也存在空白。對于空間碎片減緩,中國沒有一部具體的技術(shù)規(guī)范性文件對減緩標(biāo)準(zhǔn)、減緩方法進(jìn)行規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)空間治理國內(nèi)與國際相統(tǒng)一,中國可以將當(dāng)前國際社會(huì)廣泛認(rèn)可的IADC頒布《空間碎片減緩指南》和COPUOS頒布的《空間碎片減緩指南》作為基礎(chǔ),結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀,建設(shè)自己的空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn)?？梢越梃b文件的基本形式,從近地軌道和靜止軌道兩方面出發(fā),對空間碎片減緩的措施進(jìn)行規(guī)定,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)美國,結(jié)合自身技術(shù)以及發(fā)展形式進(jìn)行創(chuàng)新,構(gòu)建國際性的碎片減緩標(biāo)準(zhǔn),開拓空間碎片減緩新做法,出臺(tái)具體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。

第三,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,《航天法》應(yīng)當(dāng)明確機(jī)構(gòu)職能。當(dāng)前中國航天管理機(jī)制呈現(xiàn)出軍民交叉、多部門介入的特征。航天法在規(guī)定管理體制上也應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有體制為基礎(chǔ),進(jìn)一步查缺補(bǔ)漏進(jìn)行調(diào)整,明確“決策機(jī)構(gòu)-管理機(jī)構(gòu)”的機(jī)制設(shè)置。對于管理機(jī)構(gòu)職能,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分割,避免職能重復(fù)?？梢岳^續(xù)當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置,但應(yīng)明確區(qū)分軍民用途:國家航天局負(fù)責(zé)民用航天管理和國際空間合作,國防科工局則將重點(diǎn)放置于軍民航天的銜接之中,軍隊(duì)相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)管理軍用航天活動(dòng)。

4.2.3 加強(qiáng)私人衛(wèi)星的空間碎片監(jiān)管

當(dāng)前,國際社會(huì)并沒有明確各個(gè)國家參與空間碎片減緩的義務(wù),空間碎片治理仍主要由軟法進(jìn)行規(guī)范,但也正在向制度化、法律化發(fā)展。伴隨著外層空間逐步占據(jù)戰(zhàn)略地位,其發(fā)展關(guān)系著中國的航天事業(yè)和國家安全。中國作為航天大國,也應(yīng)當(dāng)自愿積極主動(dòng)地參與空間碎片治理工作,在空間治理中占據(jù)主動(dòng)乃至主導(dǎo)的地位。

中國應(yīng)加強(qiáng)對私人實(shí)體衛(wèi)星活動(dòng)的監(jiān)管。私人實(shí)體衛(wèi)星大量進(jìn)入太空,極大增加了空間軌道資源壓力,提高空間碰撞危險(xiǎn),容易造成空間碎片的進(jìn)一步泛濫。近年來,中國一直在加強(qiáng)商業(yè)航空的探索,2019年,民營企業(yè)星際榮耀成功發(fā)射“雙曲線一號(hào)遙一長安歐尚號(hào)”運(yùn)載火箭,實(shí)現(xiàn)民營運(yùn)載火箭零的突破。伴隨中國商業(yè)空間活動(dòng)的深入,商業(yè)衛(wèi)星在外空大規(guī)模部署,極大增加空間碎片產(chǎn)生的危險(xiǎn),進(jìn)行商業(yè)空間活動(dòng)監(jiān)管刻不容緩。

當(dāng)前,中國對私人主體發(fā)射衛(wèi)星產(chǎn)生的空間碎片的監(jiān)管存在欠缺,可以進(jìn)行立法或頒布政策鼓勵(lì)商業(yè)主體參與減緩空間碎片活動(dòng)。2019年,國防科工局等單位頒布《關(guān)于促進(jìn)商業(yè)運(yùn)載貨架規(guī)范有序發(fā)展通知》,提高商業(yè)衛(wèi)星的空間準(zhǔn)入條件。中國可以借鑒美國FCC經(jīng)驗(yàn),結(jié)合現(xiàn)行的空間碎片減緩國際標(biāo)準(zhǔn),明確商業(yè)衛(wèi)星運(yùn)營商的披露義務(wù),從碎片產(chǎn)生可能性評估到碎片產(chǎn)生應(yīng)對機(jī)制,提高商業(yè)主體應(yīng)對空間碎片能力,同時(shí),也要充分考慮到中國的商業(yè)航天發(fā)展仍不充分的情況,無論是技術(shù)支撐還是管理規(guī)范都存在不足。對于商業(yè)主體設(shè)立減緩義務(wù)應(yīng)逐步推進(jìn),適應(yīng)商業(yè)航天的發(fā)展,國家可以進(jìn)行必要的技術(shù)和資金支持,更好地實(shí)現(xiàn)對空間活動(dòng)的監(jiān)管。

同時(shí),可以利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段推動(dòng)私人實(shí)體對空間碎片的治理。商業(yè)衛(wèi)星在國家發(fā)展中有其獨(dú)特價(jià)值,長久以來,空間活動(dòng)單純?yōu)閲一顒?dòng),這也給國家?guī)磔^大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。商業(yè)主體具有逐利性,其不可避免地傾向于保持低成本,因此,在私人主體空間活動(dòng)的競爭之中,可以有效避免資源浪費(fèi)。中國應(yīng)當(dāng)充分挖掘利用這一特點(diǎn),開展國家衛(wèi)星與私人衛(wèi)星并行發(fā)展,實(shí)現(xiàn)空間治理新局面。然而,不同于美國較為自由、開放的商業(yè)航天市場,中國對于商業(yè)航天準(zhǔn)入較為嚴(yán)格,航天活動(dòng)對技術(shù)以及資金的高要求也讓很多企業(yè)望而卻步?？梢栽谠械膰抑鲗?dǎo)模式下探尋市場化發(fā)展道路,如政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式,堅(jiān)持國家與商業(yè)實(shí)體共建共享。在經(jīng)濟(jì)上,國家可以通過財(cái)政激勵(lì)、政府投資等措施對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持;在技術(shù)上,鼓勵(lì)軍民兩用技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移,從而為私人實(shí)體參與到空間碎片減緩活動(dòng)提供技術(shù)支撐。

4.2.4 完善空間碎片減緩配套措施

空間碎片減緩以控制碎片數(shù)量為核心,理想的空間治理模式由空間碎片減緩、空間碎片補(bǔ)救兩個(gè)板塊構(gòu)成,輔助以空間態(tài)勢感知以及空間交通管理。為最高效地進(jìn)行空間碎片減緩工作,中國需要進(jìn)一步完善空間碎片減緩配套措施,完善空間治理體系,加強(qiáng)空間態(tài)勢感知和空間交通管理建設(shè)。當(dāng)前,中國空間態(tài)勢發(fā)展仍處于較低水平,雖然設(shè)有專門的監(jiān)測中心,但監(jiān)測仍停留在陸地平面,不能對外空形成一個(gè)整體認(rèn)知。建議進(jìn)一步加強(qiáng)空間態(tài)勢感知建設(shè),完善空間態(tài)勢感知數(shù)據(jù)庫,同時(shí)也要加強(qiáng)國際間合作,促進(jìn)國際間數(shù)據(jù)共享。其次,加強(qiáng)空間交通管理建設(shè),在國際碎片治理中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位。此外,空間交通管理在國際上仍未形成一個(gè)較為完善的機(jī)制,中國在完善自身空間交通管理的同時(shí),應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮大國作用,堅(jiān)持全球命運(yùn)共同體理念,引領(lǐng)國際社會(huì)建立統(tǒng)一的空間交通管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)外層空間的和平、持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

美國作為航天大國,在空間碎片減緩方面具有借鑒意義。近年來,美國空間碎片減緩機(jī)制也有新進(jìn)展。第一,根據(jù)空間活動(dòng)現(xiàn)狀,提出對私人實(shí)體衛(wèi)星進(jìn)行監(jiān)管、提高空間碎片減緩成效,對立方體衛(wèi)星減緩活動(dòng)進(jìn)行特殊規(guī)制等碎片減緩新問題。第二,進(jìn)一步完善碎片減緩法律體系,更新了空間碎片減緩標(biāo)準(zhǔn),完善了私人實(shí)體衛(wèi)星空間行動(dòng)的框架,提出加強(qiáng)空間碎片減緩配套措施建設(shè)。第三,發(fā)展碎片減緩新舉措,倡導(dǎo)衛(wèi)星運(yùn)營商積極進(jìn)行衛(wèi)星碎片減緩工作,構(gòu)建新的碎片評估算法鼓勵(lì)全球使用,加強(qiáng)空間態(tài)勢感知體系建設(shè),進(jìn)一步引領(lǐng)國際碎片治理方向。

中國可以借鑒美國碎片減緩的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),更加積極主動(dòng)參與國際空間治理。首先,進(jìn)一步完善空間碎片減緩法律體系,頒布《航天法》,明確機(jī)構(gòu)職能,彌補(bǔ)技術(shù)性法律規(guī)范的空缺。其次,加強(qiáng)空間碎片減緩配套措施建設(shè),完善空間態(tài)勢感知以及空間交通管理,為空間碎片減緩營造良好的技術(shù)環(huán)境。再次,加強(qiáng)對私人實(shí)體衛(wèi)星的監(jiān)管,充分利用市場機(jī)制推動(dòng)私人實(shí)體對空間碎片的良好治理。最后,積極提高國際空間碎片治理話語權(quán),以更加主動(dòng)直接的姿態(tài)迎接碎片治理挑戰(zhàn),以期更好地實(shí)現(xiàn)軌道碎片治理工作。