馬翠斌

（壺關(guān)縣安全生產(chǎn)檢查中心，山西 長(zhǎng)治 047300）

近年來(lái)事業(yè)單位所處的發(fā)展環(huán)境不斷變化，事業(yè)單位具有非競(jìng)爭(zhēng)性和公益性，但是事業(yè)單位長(zhǎng)期脫離市場(chǎng)環(huán)境缺乏競(jìng)爭(zhēng)者，在管理的過程中缺乏主動(dòng)性，沒有對(duì)預(yù)算形成足夠的重視。未來(lái)我國(guó)政府對(duì)事業(yè)單位管理的目標(biāo)是去行政化，所以事業(yè)單位要探索創(chuàng)新的管理方法。預(yù)算雖作為事業(yè)單位重要的管理方式，但很多事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者卻沒有對(duì)其形成足夠的重視，僅以應(yīng)付的態(tài)度完成預(yù)算工作，導(dǎo)致難以發(fā)揮預(yù)算后續(xù)的激勵(lì)與監(jiān)督作用。對(duì)此有必要針對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系加以研究，合理評(píng)價(jià)事業(yè)單位的預(yù)算管理效果，以促使事業(yè)單位改善管理水平。

一、單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在的主要問題

（一）預(yù)算管理環(huán)境問題

我國(guó)事業(yè)單位經(jīng)過多年對(duì)預(yù)算的探索，預(yù)算模式已逐漸成熟。按照財(cái)政主管部門的要求與事業(yè)單位發(fā)展的要求，部分事業(yè)單位建立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，但是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作中還存在一定的不足。事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)必須要形成系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)體系，針對(duì)預(yù)算的全過程活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。很多事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，主要原因是事業(yè)單位受政府的管理，績(jī)效評(píng)價(jià)工作離不開我國(guó)的預(yù)算環(huán)境，預(yù)算環(huán)境中有一系列不利于開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的地方。例如，預(yù)算編制過程中準(zhǔn)備時(shí)間不足，在后續(xù)預(yù)算執(zhí)行中需要進(jìn)行不斷調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行相脫節(jié)的問題，不利預(yù)算評(píng)價(jià)工作的開展。又如，一般財(cái)政部安排預(yù)算編制，預(yù)算單位很少提前開展預(yù)算編制計(jì)劃，基層單位缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的初步認(rèn)識(shí)。由于外部環(huán)境存在一定的缺陷，導(dǎo)致我國(guó)事業(yè)單位開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作中困難重重。

（二）評(píng)估機(jī)制缺失

我國(guó)針對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作越來(lái)越重視，事業(yè)單位也逐步形成合理的預(yù)算管理方法?？傮w而言，預(yù)算管理工作是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位開源節(jié)流的重要手段，但是大部分事業(yè)單位沒有針對(duì)預(yù)算開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算績(jī)效管理觀念沒有深入人心。事業(yè)單位作為公益性的組織，開展的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要考慮單位的公益性目標(biāo)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)可以由內(nèi)部實(shí)施，也可以由外部實(shí)施。現(xiàn)有的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作大部分是針對(duì)上級(jí)部門，對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏針對(duì)性，也沒有明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的工作要求和執(zhí)行效果。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種監(jiān)督管理機(jī)制，機(jī)制中要有識(shí)別、分析、應(yīng)對(duì)的全流程，需要針對(duì)預(yù)算工作加強(qiáng)執(zhí)行力度和監(jiān)督力度，針對(duì)事業(yè)單位的共性和個(gè)性問題明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)，以制定恰當(dāng)?shù)念A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)模式。近年來(lái)事業(yè)單位在審計(jì)工作中存在一系列財(cái)政資金違法的問題，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作敲響了警鐘，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作不僅要局限于事后的監(jiān)管，更應(yīng)該貫穿于預(yù)算工作管理的全流程，形成有效的管控機(jī)制，避免事后財(cái)政資金流失時(shí)才加以應(yīng)對(duì)。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)單一

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)于評(píng)價(jià)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作有著重要的意義，只有提高指標(biāo)的合理性，才能真正反映預(yù)算執(zhí)行的情況。但是大部分事業(yè)單位在開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，指標(biāo)過于關(guān)注預(yù)算目標(biāo)的完成情況，沒有關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的過程，過多關(guān)注財(cái)務(wù)方面的數(shù)據(jù)，沒有關(guān)注非財(cái)務(wù)方面指標(biāo)。大部分事業(yè)單位的預(yù)算成果難以量化，導(dǎo)致在指標(biāo)評(píng)價(jià)過程中存在較大的主觀隨意性，再加上事業(yè)單位指標(biāo)設(shè)置沒有針對(duì)不同單位、不同部門采取不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，難以通過具體的業(yè)務(wù)內(nèi)容體現(xiàn)個(gè)性化的考核，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)沒發(fā)揮真正的作用，考核指標(biāo)過于單一，過多關(guān)注事業(yè)收入、財(cái)政收入、事業(yè)支出等情況，考核過于片面。

二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立

（一）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系主體

對(duì)事業(yè)單位開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，需要明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，客體是事業(yè)單位的預(yù)算編制、執(zhí)行、成果等，主體是事業(yè)單位自身，也可以是上級(jí)主管部門和財(cái)政部門，甚至是外部審計(jì)部門。

第一，要調(diào)動(dòng)事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作的積極性，就需要事業(yè)單位在評(píng)價(jià)工作中具有主動(dòng)性，確?？?jī)效考評(píng)工作順利落實(shí)，發(fā)揮事業(yè)單位對(duì)自身情況了解的優(yōu)勢(shì)，更好地掌握各類預(yù)算數(shù)據(jù)而開展績(jī)效評(píng)價(jià)。事業(yè)單位評(píng)價(jià)的職責(zé)一方面要向上級(jí)提供預(yù)算績(jī)效，另一方面要將數(shù)據(jù)應(yīng)用于改善未來(lái)的管理工作。同時(shí)需要對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行明確，加強(qiáng)事業(yè)單位之間的協(xié)作。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的建設(shè)是很大的系統(tǒng)，單個(gè)單位難以完成，對(duì)此事業(yè)單位之間應(yīng)該形成合作，通過多個(gè)單位之間的協(xié)同互助形成信息共享的效果。

第二，事業(yè)單位本身具有公益性質(zhì)，需要得到社會(huì)公眾的監(jiān)督，為了確保公共資金的合理使用，需要運(yùn)用外部監(jiān)督力量參與到績(jī)效評(píng)價(jià)過程中。因此監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該是專業(yè)能提供意見的機(jī)構(gòu)，建立起政府和公眾之間的橋梁，擔(dān)任橋梁一職的主體主要是上級(jí)主管部門。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系流程

第一，健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的管理辦法。事業(yè)單位要梳理預(yù)算方面的法律法規(guī)，并結(jié)合單位的實(shí)際情況明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的原則和內(nèi)容，在評(píng)價(jià)的過程中制定詳細(xì)的評(píng)價(jià)方案，包括明確評(píng)價(jià)工作各主體的權(quán)責(zé)，規(guī)范評(píng)價(jià)辦法、評(píng)價(jià)指標(biāo)，考慮評(píng)價(jià)工作的工作量，分析評(píng)價(jià)工作的應(yīng)用效果。

第二，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。事業(yè)單位要根據(jù)上級(jí)部門制定規(guī)劃與工作計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上確定績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，在結(jié)合單位實(shí)際情況和專家意見確定績(jī)效目標(biāo)之后開展評(píng)價(jià)工作。

第三，單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、格式要交給財(cái)政部門審核。

第四，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行充分應(yīng)用。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的意義是為了促進(jìn)預(yù)算工作的進(jìn)一步完善，因此在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，必須要讓單位的管理者認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要性，以促使單位獲得長(zhǎng)久發(fā)展。應(yīng)根據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分析單位預(yù)算執(zhí)行的優(yōu)勢(shì)及劣勢(shì)，針對(duì)異常信息及時(shí)向公眾公開，滿足公眾的知情權(quán)，并建立問責(zé)機(jī)制，做到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和單位評(píng)價(jià)相掛鉤，以調(diào)動(dòng)單位各層級(jí)人員的積極性，提高其參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主動(dòng)性。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

第一，事業(yè)單位要明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)原則。主要有：系統(tǒng)性原則，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系站在單位整體的全面性角度來(lái)看；獨(dú)立性原則，指標(biāo)之間不應(yīng)該交叉，相互之間各自獨(dú)立；重要性原則，每個(gè)指標(biāo)要具有重要性，以更少的信息提煉更多的內(nèi)容；可操作性原則，各項(xiàng)指標(biāo)要便于操作；動(dòng)態(tài)性原則，指標(biāo)要根據(jù)事業(yè)單位所處的環(huán)境動(dòng)態(tài)變化，根據(jù)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，針對(duì)指標(biāo)不斷更新；針對(duì)性原則，指標(biāo)要具有針對(duì)性，在設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效而非財(cái)務(wù)績(jī)效。

第二，明確事業(yè)單位指標(biāo)權(quán)重選擇的方法。事業(yè)單位可以選擇平衡計(jì)分卡的角度開展評(píng)價(jià)。平衡計(jì)分卡具有很強(qiáng)的靈活性，能夠全面反映預(yù)算實(shí)質(zhì)的問題，從四個(gè)維度體現(xiàn)事業(yè)單位的預(yù)算效果，并促進(jìn)事業(yè)單位改善預(yù)算方案。

第三，制定具體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。首先要對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行選取，預(yù)算績(jī)效一部分是對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)，一部分是對(duì)預(yù)算整體評(píng)價(jià)。在財(cái)務(wù)層面評(píng)價(jià)，是為了體現(xiàn)單位預(yù)算執(zhí)行的效果，區(qū)別于財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，因此現(xiàn)金流、資產(chǎn)等指標(biāo)并不適用，主要考慮事業(yè)單位收入增長(zhǎng)率、公益支出占總支出比例、預(yù)算與決算數(shù)據(jù)對(duì)比等方面的指標(biāo)。在學(xué)習(xí)成長(zhǎng)層面，要考慮事業(yè)單位是否在不斷提高員工水平，要考核預(yù)算參與人員的培訓(xùn)時(shí)間、預(yù)算培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等方面指標(biāo)。在客戶層面，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要體現(xiàn)事業(yè)單位公益性的原則，客戶分為內(nèi)部客戶、外部客戶，包括預(yù)算資金的受益者、影響者和被影響者，要評(píng)價(jià)內(nèi)外部客戶對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效是否滿意。在內(nèi)部流程層面，要評(píng)價(jià)支出預(yù)算完成度、收入預(yù)算完成情況、預(yù)算調(diào)整次數(shù)等方面的指標(biāo)。其次，要明確預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)方法，在明確不同指標(biāo)之后，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，結(jié)合本單位情況明確不同指標(biāo)的權(quán)重與評(píng)價(jià)方法，從而對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)保障性措施

第一，提高預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。預(yù)算績(jī)效管理的理念對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理是否能夠有效落實(shí)有著重要的影響，也是預(yù)算績(jī)效管理工作開展的基礎(chǔ)，因此單位需要重視預(yù)算績(jī)效管理工作的要求。當(dāng)前很多地區(qū)開展預(yù)算績(jī)效管理的過程中存在一定的不足之處，主要原因是沒有形成良好的預(yù)算績(jī)效管理氛圍。因此未來(lái)各地區(qū)需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的宣傳，讓各層級(jí)人員主動(dòng)參與到預(yù)算績(jī)效管理的過程中，讓各單位形成重視預(yù)算績(jī)效管理的機(jī)制。財(cái)政主管部門需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理要求的宣傳，將預(yù)算績(jī)效管理宣傳的重點(diǎn)放在預(yù)算績(jī)效的必要性上，引導(dǎo)事業(yè)單位形成對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)識(shí)，從而重視財(cái)政資金支出的結(jié)果，促使財(cái)政資金發(fā)揮應(yīng)有的效益，將單位的資金管理的重點(diǎn)從注重投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，并鼓勵(lì)社會(huì)公眾主動(dòng)參與到預(yù)算績(jī)效管理的過程中，從而在全社會(huì)范圍內(nèi)形成良好的預(yù)算績(jī)效管理氛圍。

第二，提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的法律地位。多年前財(cái)政部已開始推行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，并制定了規(guī)范性文件，但是事業(yè)單位的數(shù)量眾多，法律法規(guī)難以具有普適性，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施難度較大。對(duì)此有必要制定制度化的法律支持，針對(duì)事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)重視不夠的問題，需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究，在完善法律環(huán)境、制度環(huán)境的前提下，促使評(píng)價(jià)得以順利實(shí)施。一方面，在預(yù)算績(jī)效管理中，各地區(qū)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際特點(diǎn)，按照預(yù)算法的規(guī)定制定預(yù)算績(jī)效管理工作的地方性條例，并結(jié)合預(yù)算績(jī)效工作的實(shí)際探索規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從而幫助當(dāng)?shù)氐氖聵I(yè)單位高效配置預(yù)算資源，促使單位的預(yù)算管理體系發(fā)揮更好的效果。另一方面，健全預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)。政府主管部門需要結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理的情況進(jìn)行分析，并以此制定合理的法規(guī)體系，保障預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作有法可依，促使預(yù)算績(jī)效管理按照法律體系開展，針對(duì)違背預(yù)算效管理的責(zé)任主體予以懲罰，以提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

第三，需要健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)。事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架結(jié)構(gòu)要不斷優(yōu)化，形成主體明確、目標(biāo)明確的評(píng)價(jià)原則，并制定一系列科學(xué)的檢測(cè)機(jī)制，促使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)到應(yīng)有的效果。要注重預(yù)算管理流程的經(jīng)濟(jì)性、效益性、公平性，激發(fā)事業(yè)單位追求長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的信心，建立起完善的評(píng)價(jià)體系。

第四，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。事業(yè)單位要進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，以追求最大績(jī)效為預(yù)算活動(dòng)的目標(biāo)。要將此目標(biāo)貫穿于預(yù)算管控的全過程，并將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)作為重要工作，起到相互制衡的作用。

第五，強(qiáng)化評(píng)價(jià)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要求事業(yè)單位內(nèi)外的多個(gè)部門共同聯(lián)合。在事業(yè)單位內(nèi)部的審計(jì)部門與外部的監(jiān)督部門關(guān)注的重點(diǎn)不同，針對(duì)不同的重點(diǎn)需要加強(qiáng)信息溝通聯(lián)合作業(yè)，避免交叉審計(jì)的問題，避免資源浪費(fèi)和重復(fù)勞動(dòng)。同時(shí)，需要加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)制度的建設(shè)。為了促使預(yù)算績(jī)效管理工作和預(yù)算管理之間具有銜接性，需要明確預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的管理要求，促使預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申請(qǐng)和部門預(yù)算編制同步進(jìn)行。財(cái)政主管部門也需要將績(jī)效目標(biāo)和部門預(yù)算一同批復(fù)到事業(yè)單位，促使績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行得到同步監(jiān)控，以提高事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效工作的重視，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的有效管理。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，事業(yè)單位在管理過程中存在的問題逐漸暴露，事業(yè)單位的預(yù)算工作作為財(cái)政資金分配工作的重要環(huán)節(jié)，只有加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資金更好地使用。對(duì)此事業(yè)單位在未來(lái)發(fā)展的過程中，有必要針對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中存在的問題加以改進(jìn)，以促使單位形成完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。