陳曉莉 翁迎港

包容性治理：城鎮(zhèn)化社區(qū)治理策略選擇

陳曉莉 翁迎港

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)，陜西 西安 710061）

城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生的一個(gè)重要結(jié)果就是進(jìn)城入鎮(zhèn)農(nóng)民被置于一個(gè)完全不同于村落共同體的生活場(chǎng)域，并由此形成一類(lèi)獨(dú)特的社區(qū)形態(tài)，即“城鎮(zhèn)化社區(qū)”。此類(lèi)社區(qū)因具有特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景和社會(huì)基礎(chǔ)，所以治理機(jī)理復(fù)雜、形態(tài)各異，總體治理水平較低、成效不佳。尋找國(guó)家政權(quán)力量的基層有效性和維護(hù)基層自治組織自治性之間的最佳結(jié)合點(diǎn)，成為城鎮(zhèn)化社區(qū)治理理論和實(shí)踐的一大難題。西何社區(qū)作為城鎮(zhèn)化社區(qū)的典型代表，其治理突出以人為本的治理理念、兼容并包的治理資源、黨領(lǐng)共治的治理結(jié)構(gòu)，具有顯著的包容性治理特征且富有成效。結(jié)合包容性治理主體、過(guò)程、成果三大維度與西何社區(qū)治理實(shí)踐，分析發(fā)現(xiàn)包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理具有內(nèi)在的耦合性。西何經(jīng)驗(yàn)充分展示了城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理策略選擇的必要與可能。

包容性治理；城鎮(zhèn)化社區(qū)；社會(huì)治理創(chuàng)新

一、城鎮(zhèn)化社區(qū)：中國(guó)城鎮(zhèn)化催生的特殊社區(qū)類(lèi)型

（一）問(wèn)題的提出

“城鎮(zhèn)化”是“城市化”的中國(guó)化表述，其更好地體現(xiàn)了我國(guó)中小城市與城鎮(zhèn)在人口轉(zhuǎn)移和農(nóng)民市民化中的重要作用。在“以縣城為重要載體”的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，城鎮(zhèn)化作為一種中國(guó)化的、以中小城市為中心的城市化模式，催生了一類(lèi)新型社區(qū)形態(tài)，本文稱(chēng)之為城鎮(zhèn)化社區(qū)。所謂城鎮(zhèn)化社區(qū)，并非嚴(yán)格的學(xué)術(shù)概念或官方正式表述，是我們根據(jù)這類(lèi)社區(qū)生成的歷史條件、社會(huì)基礎(chǔ)、空間位置以及社區(qū)居民結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、生計(jì)方式、身份認(rèn)同等所作的一種寫(xiě)實(shí)性描述。其是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“特殊衍生物”[1]和“特定社區(qū)演進(jìn)形態(tài)”[2]，是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種介于城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)之間、從傳統(tǒng)農(nóng)村過(guò)渡而來(lái)的新型興社區(qū)。傳統(tǒng)村落經(jīng)由“農(nóng)轉(zhuǎn)居”“村改居”“移民搬遷”和“集中居住”等城鎮(zhèn)化形式轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化社區(qū)，農(nóng)民經(jīng)由這一過(guò)程逐步成為市民。最近一二十年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的大變革大轉(zhuǎn)型使大量村莊消失或被合并，大批的城鎮(zhèn)化社區(qū)在崛起。作為一種特殊的社區(qū)形態(tài)，城鎮(zhèn)化社區(qū)是中國(guó)城市化進(jìn)程中的特殊現(xiàn)象，是城鎮(zhèn)化的合理起點(diǎn)和重要表現(xiàn)形式，又是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要途徑。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加深，城鎮(zhèn)化社區(qū)的形態(tài)也在不盡相同的政策推動(dòng)下呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。如農(nóng)民集中轉(zhuǎn)居社區(qū)、城改回遷安置社區(qū)、易地移民搬遷社區(qū)、小城鎮(zhèn)建設(shè)社區(qū)等等。從理論上講，發(fā)展方式與發(fā)展條件密切相關(guān)，表現(xiàn)出“非城非鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)”或“半城市化”的特點(diǎn)。

表1 我國(guó)三大社區(qū)類(lèi)型及其存在樣態(tài)

如表1與圖1所示，城鎮(zhèn)化社區(qū)處于城鄉(xiāng)社區(qū)的中間階段，其龐大的數(shù)量與豐富的樣態(tài)使其應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立于一般城鄉(xiāng)社區(qū)的第三種社區(qū)類(lèi)型來(lái)單獨(dú)考察。城鎮(zhèn)化社區(qū)是與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)和現(xiàn)代城市社區(qū)相并列的一種新的居住形態(tài)，它是在城鎮(zhèn)區(qū)域所建立的以進(jìn)城入鎮(zhèn)農(nóng)民為主體的新生社會(huì)空間。通過(guò)觀察與梳理，我們認(rèn)為城鎮(zhèn)化社區(qū)存在著以下的共性特征。

圖1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)化社區(qū)的定位

城鎮(zhèn)化社區(qū)區(qū)位空間具有特殊性。城鎮(zhèn)化社區(qū)多產(chǎn)生于集中的就近城鎮(zhèn)化模式之下，故其往往建設(shè)于緊鄰城鎮(zhèn)的邊緣地帶或從農(nóng)村到城市的過(guò)渡地帶，主要建在縣（區(qū)）域。包括縣城周邊區(qū)域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地周邊區(qū)域、重點(diǎn)鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近區(qū)域。城市與鄉(xiāng)村之間的城郊區(qū)或城鄉(xiāng)接合部附近等區(qū)域城鎮(zhèn)化社區(qū)尚處于政策實(shí)踐中，具體還表現(xiàn)出多種不同形態(tài)。

城鎮(zhèn)化社區(qū)是農(nóng)民被動(dòng)遷移的結(jié)果。城鎮(zhèn)化社區(qū)產(chǎn)生于城鎮(zhèn)化政策背景之下，農(nóng)民的被動(dòng)遷移始發(fā)于具體的城鎮(zhèn)化政策之中。具體而言，城鎮(zhèn)化社區(qū)是在生態(tài)、避災(zāi)、扶貧、重點(diǎn)工程等移民搬遷中或農(nóng)民征地、城中村改造等政策影響下，農(nóng)民在政府主導(dǎo)下被動(dòng)向一地集中安置居住形成集中居住點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)建制形成以進(jìn)城農(nóng)民為主體的社區(qū)，是農(nóng)民被動(dòng)遷移的結(jié)果。

城鎮(zhèn)化社區(qū)建設(shè)中政府介入較深。城鎮(zhèn)化社區(qū)多為政府投資建設(shè)，或以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的方式建設(shè)。其政府介入具體有如下體現(xiàn)：首先，政府是新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策有力推動(dòng)者與執(zhí)行者，其有效連接了需搬遷居民與國(guó)家政策，一手推動(dòng)了城鎮(zhèn)化社區(qū)建設(shè)與農(nóng)民集體進(jìn)城入鎮(zhèn)居住運(yùn)動(dòng)的開(kāi)啟；其次，安置房的建設(shè)也是政府、村莊以及開(kāi)發(fā)商三者的博弈，而其中政府因?yàn)槭治沾罅康馁Y源，所以在博弈中處在優(yōu)勢(shì)地位；最后，還體現(xiàn)在政府對(duì)入住者的補(bǔ)貼上，住戶(hù)只需支付少量資金即可入住，農(nóng)民們得到利益之后也會(huì)更為配合政府的工作，這間接地增加了政府對(duì)此類(lèi)社區(qū)建設(shè)的控制力。

城鎮(zhèn)化社區(qū)人口構(gòu)成一般具有多元性。城鎮(zhèn)化社區(qū)特別是縣城周邊的社區(qū)居民成分較為復(fù)雜，既有各類(lèi)進(jìn)城農(nóng)民，又有城鎮(zhèn)居民、單位職工，還有大量的外來(lái)務(wù)工人員常住，進(jìn)一步促成了此類(lèi)社區(qū)人口構(gòu)成的復(fù)雜與多樣。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化社區(qū)初具規(guī)模且以極快的速度擴(kuò)張，其表現(xiàn)出社區(qū)治理形態(tài)各異，機(jī)理復(fù)雜，治理績(jī)效遠(yuǎn)不盡如人意，一度成為基層社會(huì)當(dāng)中矛盾最突出、事務(wù)最繁雜、治理最無(wú)序的單元，是基層社會(huì)中不穩(wěn)定的溫床。為此，對(duì)于這樣一個(gè)體量龐大且影響深遠(yuǎn)的新生社會(huì)空間，亟須尋求一個(gè)更加貼合其自身社區(qū)特征的治理策略，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的“善治”，一體推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)與基層治理現(xiàn)代化。

（二）城鎮(zhèn)化社區(qū)治理及其策略的相關(guān)研究

自我國(guó)城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)興起之時(shí)，學(xué)界關(guān)于城鎮(zhèn)化社區(qū)的研究也隨之興起。梳理相關(guān)研究脈絡(luò)，城鎮(zhèn)化社區(qū)研究肇端于改革開(kāi)放后，該時(shí)期農(nóng)民憑借個(gè)人稟賦主動(dòng)進(jìn)城聚居的區(qū)域因其在城市文明中具有顯著的“異質(zhì)”與“邊緣化”特征，故多被稱(chēng)為“邊緣社區(qū)”[3]。而后隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，各地孕育了各樣農(nóng)民進(jìn)城模式，產(chǎn)生了諸多受不同政策驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化社區(qū)。此時(shí)，城鎮(zhèn)化社區(qū)研究迎來(lái)高潮并開(kāi)始出現(xiàn)類(lèi)型分化，學(xué)者們從不同的視角出發(fā)聚焦于具體的城鎮(zhèn)化社區(qū)類(lèi)型展開(kāi)研究。隨著此類(lèi)社區(qū)規(guī)模與影響力的持續(xù)增強(qiáng)，學(xué)者們逐漸關(guān)注到這些社區(qū)之間存在的共同特征，故期待以一種“整體性社會(huì)事實(shí)”的視角出發(fā)，從區(qū)別于城鄉(xiāng)社區(qū)之外的第三類(lèi)社區(qū)統(tǒng)概此類(lèi)社區(qū)[4]，提出了“邊緣社區(qū)”“過(guò)渡型社區(qū)”“村改居社區(qū)”“轉(zhuǎn)型社區(qū)”等概念，折射了城鎮(zhèn)化社區(qū)形態(tài)的微觀復(fù)雜性。“村改居社區(qū)”研究強(qiáng)調(diào)此類(lèi)社區(qū)“由村變城”的變遷性，故認(rèn)為其一般是指通過(guò)變農(nóng)村戶(hù)口為城市戶(hù)口，村委會(huì)改為社區(qū)居委會(huì)所形成的社區(qū)[5]。而“過(guò)渡型社區(qū)”研究則突出此類(lèi)社區(qū)的過(guò)渡性，認(rèn)為其是一種“半城鎮(zhèn)化”的狀態(tài)[2]。可見(jiàn)，學(xué)界有關(guān)此類(lèi)社區(qū)的研究經(jīng)歷了從局部研究到整體研究的進(jìn)程，但是當(dāng)前的研究仍存在著一定局限性，即忽略了社區(qū)與其產(chǎn)生背景、社會(huì)環(huán)境之間的關(guān)系，弱化了“以人為中心”的新型城鎮(zhèn)化核心要義。本文的城鎮(zhèn)化社區(qū)表述同樣基于“整體性社會(huì)事實(shí)”的視角，且更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理的核心，關(guān)注人的城鎮(zhèn)化，更全面地揭示其生成邏輯與社區(qū)治理實(shí)踐邏輯。

無(wú)論對(duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)作何表述，學(xué)者們大多都觀察到此類(lèi)社區(qū)治理的特殊性，并在尋求最適合城鎮(zhèn)化社區(qū)發(fā)展的治理策略上進(jìn)行了探索。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程十分迅速，制度建設(shè)難免相對(duì)滯后，這就導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量矛盾短期堆積而無(wú)處消解。針對(duì)此情況，部分學(xué)者結(jié)合城鎮(zhèn)化社區(qū)生成中“政府主導(dǎo)，政策驅(qū)動(dòng)”的特征，提出應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持政府在后續(xù)治理中的強(qiáng)勢(shì)地位，進(jìn)而認(rèn)為技術(shù)性治理、網(wǎng)格化治理與數(shù)字治理是城鎮(zhèn)化社區(qū)治理最為有效的舉措。誠(chéng)然，這種治理策略符合政府治理的強(qiáng)制性與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的邊緣性邏輯，確實(shí)能有效地維護(hù)城鎮(zhèn)化社區(qū)的穩(wěn)定[6]。網(wǎng)格化、標(biāo)準(zhǔn)化也確實(shí)可以被認(rèn)為是異質(zhì)程度較強(qiáng)的城鎮(zhèn)化社區(qū)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化治理的理性選擇[7]。這種基于技術(shù)與政府強(qiáng)制力的城鎮(zhèn)化社區(qū)治理策略可以被概括為“社區(qū)管控”模式，是一種工具理性在此類(lèi)異質(zhì)社區(qū)的應(yīng)用[8]。而后，隨著社會(huì)治理體系與能力現(xiàn)代化要求的不斷明確與深入，這種追求效率穩(wěn)定卻不重社會(huì)參與的治理策略逐漸被學(xué)界所排斥，更多學(xué)者對(duì)其加劇城鎮(zhèn)化社區(qū)的過(guò)度行政化甚至導(dǎo)致“數(shù)字利維坦”的問(wèn)題展開(kāi)批駁，并開(kāi)始探索城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的更優(yōu)策略。如劉祖云等學(xué)者基于過(guò)渡型社區(qū)“一主兩輔”的治理結(jié)構(gòu)，提出以“黨政結(jié)構(gòu)型組織”為主體的“元治理”策略[9]。金太軍提出激發(fā)包括黨委、政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)體等多元主體在內(nèi)的治理力量，通過(guò)建構(gòu)動(dòng)態(tài)、恰適的規(guī)范和約束制度體系，形成多元參與、多維監(jiān)督、多樣激勵(lì)的長(zhǎng)效性治理機(jī)制，建構(gòu)此類(lèi)邊緣性社區(qū)的“多中心”治理策略[10]。徐選國(guó)認(rèn)為轉(zhuǎn)型社區(qū)以體制化改革回應(yīng)城鄉(xiāng)一體化新社區(qū)治理面臨的結(jié)構(gòu)性難題是較難實(shí)現(xiàn)的，為此應(yīng)當(dāng)避免“硬碰硬”而選擇增量改革的替代式治理或迂回式治理策略[11]。不難看出，學(xué)者們面對(duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)紛繁復(fù)雜的矛盾時(shí)，不約而同地認(rèn)為要以更加柔性、靈活且包容的治理策略替代原本剛性的社區(qū)管控策略。為此，包容性治理理論進(jìn)入了學(xué)界視野，龐娟將其用于城市非正規(guī)空間的研究當(dāng)中，將部分城鎮(zhèn)化社區(qū)劃分至非正規(guī)空間之中，并從空間融合的視角出發(fā)提供了建議[12]。金太軍則將其引入到邊緣社區(qū)的研究中，從權(quán)利、權(quán)力、機(jī)會(huì)與體制四個(gè)視角提出治理策略[8]。

綜上所述，當(dāng)前有關(guān)城鎮(zhèn)化社區(qū)及其治理策略的研究已經(jīng)有了初步探索，但是仍存在著不足。首先，大部分治理策略的研究往往僅從某一城鎮(zhèn)化社區(qū)具體類(lèi)型出發(fā)，并未從整體性社會(huì)事實(shí)的總視角對(duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)加以把握，加之各地城鎮(zhèn)化社區(qū)治理所面臨的障礙因素差異較大，單純的問(wèn)題研究很難有參考性。其次，包容性治理作為解釋城鎮(zhèn)化社區(qū)治理策略的良好框架，當(dāng)前研究多以純理論研究為主，實(shí)證不足，城鎮(zhèn)化社區(qū)相關(guān)研究幾乎處于空白狀態(tài)。針對(duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)治理理論研究、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)薄弱等不足，從具體城鎮(zhèn)化社區(qū)治理策略創(chuàng)新實(shí)踐出發(fā)，提煉出城鎮(zhèn)化社區(qū)的總體特征及實(shí)現(xiàn)包容性治理的有效路徑，是本研究著重要解決的問(wèn)題，旨在為城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理策略研究提供更新的資料與更全面的視角。

二、案例呈現(xiàn)：城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理的西何敘事

西何社區(qū)位于西安市二環(huán)南路和太白路交會(huì)處。社區(qū)管轄西荷花園小區(qū)、凱旋城小區(qū)和西荷美食商業(yè)街，總面積0.11平方公里，人口2.1萬(wàn)余人。西何社區(qū)是原西何家村于2004年經(jīng)自主改造回遷并經(jīng)民政部門(mén)批復(fù)建成的社區(qū)，改造同年實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)股份化。其經(jīng)歷了農(nóng)民變居民、村委會(huì)變居委會(huì)、集體土地變國(guó)有土地、集體經(jīng)濟(jì)變股份經(jīng)濟(jì)“四重轉(zhuǎn)變”[13]。2018年進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，成立西何股份經(jīng)濟(jì)合作社，以城中村改造時(shí)確定的戶(hù)籍人口為基準(zhǔn)，確定股民1878人，并實(shí)行“生不增死不減”的靜態(tài)管理。

本文之所以選取西何社區(qū)作為分析對(duì)象，主要基于以下三個(gè)原因。首先，西何社區(qū)是典型的城鎮(zhèn)化社區(qū)，在社區(qū)建成之初面臨著諸如社區(qū)治理秩序斷裂、社區(qū)過(guò)度行政化，社區(qū)治理主體失活、社區(qū)矛盾頻發(fā)等城鎮(zhèn)化社區(qū)共有的困境，具有一定代表性。其次，當(dāng)前西何社區(qū)是陜西省先進(jìn)社區(qū)，社區(qū)治理良善，治理主體活躍，治理資源豐富，治理方式多樣，村集體經(jīng)濟(jì)體量達(dá)30億；其社區(qū)治理展現(xiàn)出了顯著的包容性治理特征，是省內(nèi)乃至全國(guó)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化社區(qū)治理典范。最后，筆者通過(guò)多次實(shí)地調(diào)研，與社區(qū)書(shū)記、主任以及居民訪談，參與觀光學(xué)習(xí)活動(dòng)，獲得了大量一手資料。基于此，本文以西何社區(qū)的個(gè)案呈現(xiàn)，分析其實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理的具體做法，并通過(guò)進(jìn)一步的理論提煉與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為我國(guó)城鎮(zhèn)化社區(qū)提供可循的治理策略。通過(guò)觀察，其包容性治理實(shí)踐主要表現(xiàn)為治理理念、治理資源與治理結(jié)構(gòu)上。

（一）以人為本的治理理念

在數(shù)次訪談中，西何社區(qū)的社區(qū)兩委干部反復(fù)強(qiáng)調(diào)“人性化管理”，直言相比于突出“管”的網(wǎng)格化管理，人性化管理更符合城鎮(zhèn)化社區(qū)的需要。實(shí)踐中，西何社區(qū)以人為本的治理理念貫穿于社區(qū)治理的方方面面。首先，西何社區(qū)的以人為本是以所有社區(qū)居民為對(duì)象的。作為改造回遷的城鎮(zhèn)化社區(qū)，西何社區(qū)以2004年改造時(shí)確定的原西何家村戶(hù)籍人口為基礎(chǔ)，發(fā)展為逾2萬(wàn)人的大社區(qū)，其人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。當(dāng)前人口主要包括原住居民2500人、租戶(hù)5000余人、“空掛戶(hù)”8000余人及部分的購(gòu)房戶(hù)與商戶(hù)，人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度的異質(zhì)化。這種外來(lái)人口大于原住居民的情況在城鎮(zhèn)化社區(qū)當(dāng)中十分普遍，但城鎮(zhèn)化社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)班子往往是原村領(lǐng)導(dǎo)班子的延續(xù)，故如何處理好“本村人”與“外村人”關(guān)系、平衡二者的利益是城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的一大難題。西何社區(qū)始終秉承著一視同仁的原則，包容社區(qū)居民的不同身份與異質(zhì)化需求。例如西何社區(qū)的物業(yè)管理公司為自辦物業(yè)，所有住戶(hù)的物業(yè)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)皆為低于市場(chǎng)價(jià)格的1元每平方米，與大量城鎮(zhèn)化社區(qū)中實(shí)行的原住居民與外來(lái)租客區(qū)別收費(fèi)形成對(duì)比。再如西何社區(qū)的西何股份經(jīng)濟(jì)合作社雖說(shuō)歸屬于社區(qū)，其運(yùn)營(yíng)收益為原1878名股民所有；但西何社區(qū)動(dòng)用集體經(jīng)濟(jì)為社區(qū)內(nèi)65歲以上老人每日管一頓飯的福利也是惠及全社區(qū)的老人。此外，西何社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子之中也不乏其他利益群體的代表，如社區(qū)的居委會(huì)副主任就是非原西何家村人。

其次，西何社區(qū)的以人為本是以社區(qū)居民的需求為本位的。西何社區(qū)自改造以來(lái)的零上訪率在西安市鳳毛麟角。究其根本，西何社區(qū)始終將滿(mǎn)足居民需求置于社區(qū)治理的優(yōu)先地位。以2021年末西安遭遇的一輪嚴(yán)重疫情為例，大量城鎮(zhèn)化社區(qū)成為社會(huì)治理的真空地帶，社區(qū)治理一度陷入宕機(jī)，居民基本生活難以保障。但是西何社區(qū)卻在此輪疫情中治理有序、居民生活得以較好的保障，其有賴(lài)于社區(qū)兩委在疫情防控期間積極作為。疫情間社區(qū)兩委與社區(qū)外商販達(dá)成協(xié)議，讓部分商販每日憑核酸證明為社區(qū)居民專(zhuān)供生活必需品，有效滿(mǎn)足了居民們最為緊迫的需求。人性化治理所帶來(lái)的治理效能是立竿見(jiàn)影的，其以包容的態(tài)度兼顧各方利益，為社區(qū)多元主體的形成與參與打下基礎(chǔ)，極大增強(qiáng)了社區(qū)內(nèi)居民的歸屬感與社區(qū)動(dòng)員能力。

（二）兼容并包的治理資源

城鎮(zhèn)化社區(qū)人員構(gòu)成、治理事務(wù)、治理依據(jù)的復(fù)雜化一方面使其治理難度加大，另一方面也表征著其所能倚仗的治理資源較一般城鄉(xiāng)社區(qū)更為豐富。社區(qū)的治理資源總的來(lái)說(shuō)包括人、財(cái)、物三類(lèi)，但是城鎮(zhèn)化社區(qū)往往在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序與現(xiàn)代城市治理文明的雙重沖擊下失去方向，而陷入到“哪都靠不上”的資源困境中。而西何社區(qū)以包容的態(tài)度在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的平衡中繼承與挖掘社區(qū)治理資源，準(zhǔn)確把握了城鎮(zhèn)化社區(qū)鏈接資源的優(yōu)勢(shì)，將“治理障礙”轉(zhuǎn)化為了“治理效能”。

首先，對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的重塑。第一，自西何家村時(shí)期，西何便有“能人治村”的傳統(tǒng)。在轉(zhuǎn)制為社區(qū)后，其社區(qū)精英仍未消失，在社區(qū)之中具有舉足輕重的影響力。如曾經(jīng)的村書(shū)記現(xiàn)仍擔(dān)任西荷集團(tuán)的董事長(zhǎng)。第二，原鄉(xiāng)村的組織資源仍然得以存續(xù)，當(dāng)前西何社區(qū)中內(nèi)生的社會(huì)組織數(shù)量可觀，主要涵蓋文化娛樂(lè)、公共服務(wù)、志愿活動(dòng)等領(lǐng)域，如社區(qū)合唱團(tuán)、紅白理事會(huì)、老年協(xié)會(huì)等，為西何社區(qū)居民凝聚力的提升與社會(huì)參與注入活力。第三，西何社區(qū)注重優(yōu)良傳統(tǒng)文化的挖掘，重視傳統(tǒng)節(jié)日，利用社區(qū)宣傳欄、社區(qū)晚會(huì)等形式傳遞社區(qū)價(jià)值觀，通過(guò)改造讓傳統(tǒng)的社區(qū)文化與制度資源煥發(fā)新生。

其次，西何社區(qū)還與時(shí)俱進(jìn)不斷整合社區(qū)治理資源。西何社區(qū)在回遷轉(zhuǎn)制后也正式被區(qū)政府納入至城市社區(qū)的范疇之中，享有和城市社區(qū)相同的財(cái)政支持，社區(qū)每年工作經(jīng)費(fèi)五萬(wàn)元，專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)二十萬(wàn)元。財(cái)政經(jīng)費(fèi)是絕大多數(shù)城鎮(zhèn)化社區(qū)治理依靠的主要資源，但也可能會(huì)加劇社區(qū)的行政化；同時(shí)層層設(shè)卡的經(jīng)費(fèi)支取程序也讓越來(lái)越多社區(qū)寧愿讓指標(biāo)過(guò)期也不愿意辦活動(dòng)，西何社區(qū)同樣面臨著經(jīng)費(fèi)被上級(jí)層層“統(tǒng)籌”的情形。為此，西何用社區(qū)利用集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)，擺脫對(duì)政府財(cái)政的高度依賴(lài)。也正如西何社區(qū)干部所說(shuō)，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是基層治理的核心。近年來(lái)，西何社區(qū)通過(guò)招聘第三方管理機(jī)構(gòu)的方式運(yùn)營(yíng)自有地產(chǎn)，打造商業(yè)街；以社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社為主體開(kāi)設(shè)產(chǎn)權(quán)交易站，統(tǒng)籌社區(qū)內(nèi)空置房屋出租與買(mǎi)賣(mài)；進(jìn)入市場(chǎng)，開(kāi)設(shè)公司，在壯大集體經(jīng)濟(jì)，盤(pán)活社區(qū)資源上下足功夫。

此外，西何社區(qū)在轉(zhuǎn)制后積極吸納社會(huì)組織駐地辦公，其中就包括樞紐型社會(huì)組織陜西省村社促進(jìn)會(huì)。省村促會(huì)以西何社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、辦公場(chǎng)所為依托，開(kāi)展陜西省村社交流活動(dòng)。西何社區(qū)作為村促會(huì)的重要會(huì)員，先進(jìn)模范與活動(dòng)的主場(chǎng)地，在此橫向鏈接了其他村社與學(xué)者，并在交流學(xué)習(xí)之中優(yōu)化社區(qū)治理策略，村促會(huì)等社會(huì)組織是西何社區(qū)發(fā)展珍貴的組織資源。

西何社區(qū)的治理資源既源于其傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的母土之中，又在新的時(shí)代環(huán)境之下不斷豐富與創(chuàng)新，呈現(xiàn)出兼容并包的趨勢(shì)，符合包容性治理的內(nèi)在要求。豐富的治理資源一方面維持了西何社區(qū)治理自主性，另一方面促進(jìn)了其治理方式的多樣化，社區(qū)精英資源與各類(lèi)組織資源進(jìn)一步促進(jìn)了社區(qū)“三治融合”落在實(shí)處。

（三）黨領(lǐng)共治的治理結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)化社區(qū)主體趨于豐富，包括基層政府及其承擔(dān)社會(huì)管理與服務(wù)職責(zé)的政府部門(mén)、直接聯(lián)結(jié)基層社區(qū)的街道辦事處、社區(qū)法定組織機(jī)構(gòu)“兩委一站”、工青婦群團(tuán)組織、社區(qū)社會(huì)組織、物業(yè)公司、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、社區(qū)駐地單位以及城鎮(zhèn)化社區(qū)所特有的集體經(jīng)濟(jì)組織。除了組織化主體外，還有個(gè)體的社區(qū)居民、租戶(hù)等。這些治理主體依其性質(zhì)、功能，不同方式、不同程度地參與社區(qū)公共事務(wù)治理。然而，雖然城鎮(zhèn)化社區(qū)治理主體多元，但主體間的關(guān)系卻十分混亂，出現(xiàn)了有的事沒(méi)人管，有的事多主體搶著管的局面。為此，近年來(lái)西何社區(qū)以社區(qū)黨委為核心，探索構(gòu)建出以黨建引領(lǐng)城鎮(zhèn)化社區(qū)上下聯(lián)動(dòng)的包容性社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

圖2 西何社區(qū)“黨建共建聯(lián)合會(huì)”組織架構(gòu)

西何社區(qū)黨委成立于2017年5月，下設(shè)四個(gè)黨支部——西何社區(qū)居民黨支部、西何社區(qū)離退休黨支部、西荷集團(tuán)黨支部、西荷物業(yè)黨支部。社區(qū)黨委是西何社區(qū)治理的絕對(duì)核心，但這并不代表著黨包辦一切，其堅(jiān)持“條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共駐共建”的原則，著力構(gòu)建“體制創(chuàng)新、管理有序、資源融合、服務(wù)一體”的黨建工作新格局。該“黨領(lǐng)共治”格局主要通過(guò)以下的機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。首先，以黨建鏈接社區(qū)公共空間。西何社區(qū)中西荷花園小區(qū)、凱旋城小區(qū)和西荷美食商業(yè)街雖同屬一社區(qū)，但彼此之間仍有物理與社會(huì)空間界限，為整合駐地單位、非公經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的力量，西何社區(qū)設(shè)立了“黨建共建聯(lián)合會(huì)”（見(jiàn)圖2），并構(gòu)建“大事共議，實(shí)事共辦，要事共決，急事共商”的議事模式。其次，西何社區(qū)利用黨建激活社區(qū)內(nèi)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，展現(xiàn)出強(qiáng)大的基層動(dòng)員力，通過(guò)黨員群體發(fā)揮先鋒模范作用，組織和動(dòng)員更多群眾參與到社區(qū)治理當(dāng)中。西何社區(qū)黨委規(guī)定每年元旦、春節(jié)、五一，七一、國(guó)慶五天黨員必須參加兩小時(shí)的義務(wù)勞動(dòng)，通過(guò)常態(tài)化義務(wù)勞動(dòng)彰顯黨組織與黨員的先進(jìn)性，提升社區(qū)居民對(duì)黨員的認(rèn)可度。再次，西何社區(qū)利用黨建提升社區(qū)居民服務(wù)水平，拉近居民距離。社區(qū)黨委協(xié)調(diào)社區(qū)公共服務(wù)資源的空間布局，以社區(qū)“一廳式服務(wù)大廳”為核心，打造居民“十分鐘”便民生活圈，通過(guò)制作“明白卡”等方式提升便民服務(wù)水平和效率，集聚的服務(wù)空間促使居民參與更加便捷。最后，西何社區(qū)打造紅色文化，致力于以此推動(dòng)社區(qū)居民文明素養(yǎng)與參與意識(shí)的提升。社區(qū)黨委先后組織了“社區(qū)十大感動(dòng)人物”評(píng)選、“重陽(yáng)敬老節(jié)”和“紅五月文化節(jié)”等社區(qū)文化品牌活動(dòng)，借活動(dòng)大力弘揚(yáng)積極向上的價(jià)值觀，營(yíng)造人人參與的社區(qū)治理氛圍。當(dāng)然，西何社區(qū)強(qiáng)調(diào)依托黨建喚醒社區(qū)的社會(huì)力量與市場(chǎng)力量，并不是代表著完全讓政府退場(chǎng)。當(dāng)前，政府仍在社區(qū)經(jīng)費(fèi)、公共服務(wù)與制度上給予社區(qū)支持。但總言之，在西何社區(qū)黨領(lǐng)共治的治理結(jié)構(gòu)中，黨建自上而下的滲透作用與自下而上的帶動(dòng)作用共同促進(jìn)了包容性治理中多元共治的實(shí)現(xiàn)。

三、包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的內(nèi)在耦合

包容性治理是指各種利益相關(guān)者權(quán)益得以充分地保障，各治理主體能平等地參與治理與決策過(guò)程、公平地共享治理的成果與效益的公共治理，是善治的一個(gè)重要維度[14]。自包容性治理理論被引入至我國(guó)以來(lái)，社會(huì)治理非正規(guī)空間研究提供了一個(gè)良好的解釋框架。作為城市非正規(guī)空間治理單元之一的城鎮(zhèn)化社區(qū)，其錯(cuò)綜復(fù)雜的治理特征決定了其難以適應(yīng)常規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化的治理模式，故要以更加包容的態(tài)度傾聽(tīng)各方訴求，平衡各方利益，運(yùn)用各方資源，回應(yīng)各方需求以實(shí)現(xiàn)社區(qū)的善治。包容性治理是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一體，其所倡導(dǎo)的“包容、多元、共治、共享”等價(jià)值理念、柔性靈活的治理模式，與城鎮(zhèn)化社區(qū)的治理需要同軌，存在著高度的內(nèi)在耦合。結(jié)合包容性治理的邏輯框架和操作方略，包容性治理以治理主體、治理過(guò)程與治理成果為核心要素[15]。觀照西何社區(qū)包容性治理實(shí)踐，本文對(duì)包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的內(nèi)在耦合做出如下闡述。

（一）城鄉(xiāng)復(fù)合：治理主體包容

城鎮(zhèn)化社區(qū)治理主體繁多，但由于改造過(guò)程當(dāng)中通常以政府為主導(dǎo)，其后續(xù)的治理難免會(huì)出現(xiàn)依賴(lài)政府的慣性，基層政府也常將此類(lèi)社區(qū)視為矛盾多、治理難的麻煩社區(qū)，以部門(mén)認(rèn)領(lǐng)等模式深度參與社區(qū)治理，包辦社區(qū)事務(wù)，展現(xiàn)出“全能政府”的趨向。在“壓力型體制”作用下，地方權(quán)威“公共身份”的授權(quán)來(lái)源移至官府系統(tǒng)，其在促進(jìn)基層權(quán)威集結(jié)的同時(shí)，因不再需要地方社會(huì)的承認(rèn)以獲取權(quán)威地位而弱化了他們對(duì)地方民眾利益的責(zé)任[16]。這也就導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化社區(qū)的其他治理主體參與空間被極大壓縮，潛在的社區(qū)治理主體因重要性降低而走向“沉睡”。最終，這種高高在上的“全能政府”模式勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)供給的弱化。而與此同時(shí)，市場(chǎng)主體的“趨利性”也無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府公共服務(wù)供給的有效補(bǔ)足[17]。城鎮(zhèn)化社區(qū)矛盾突出、利益關(guān)系復(fù)雜，單純以一方強(qiáng)勢(shì)主體的力量難以維持長(zhǎng)期的穩(wěn)定，故要充分重視多元主體的地位。喚醒城鎮(zhèn)化社區(qū)多元主體則需要充分考量此類(lèi)社區(qū)的特殊性，其治理主體既有傳統(tǒng)農(nóng)村治理時(shí)期的殘余又包含城市治理主體的嵌入，故完整的主體架構(gòu)表現(xiàn)出顯著的城鄉(xiāng)復(fù)合性。包容性治理要求社區(qū)治理主體的多元與平等，在社區(qū)治理的靜態(tài)架構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)賦予政府、市場(chǎng)、社會(huì)中所有適格主體應(yīng)有的地位，符合城鎮(zhèn)化社區(qū)發(fā)展的需求。故城鄉(xiāng)復(fù)合的治理主體是城鎮(zhèn)化社區(qū)治理主體包容的直接體現(xiàn)。西何社區(qū)的包容性治理首先就是建立在兼顧城鄉(xiāng)主體的基礎(chǔ)之上。近年來(lái)，西何社區(qū)通過(guò)優(yōu)化政社關(guān)系，增加市場(chǎng)與社會(huì)主體參與的空間，重塑社區(qū)黨委為核心的社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)。其對(duì)曾經(jīng)在鄉(xiāng)村治理時(shí)期發(fā)揮重要作用的精英、鄉(xiāng)賢與自組織等主體的扶持與對(duì)新環(huán)境下駐地單位、社會(huì)組織等主體的重視皆體現(xiàn)了西何遵循包容性治理原則，尊重城鎮(zhèn)化社區(qū)發(fā)展規(guī)律，構(gòu)筑了城鄉(xiāng)復(fù)合的多元主體結(jié)構(gòu)體系。西何社區(qū)以包容性治理策略實(shí)現(xiàn)了對(duì)多元主體的喚醒，有效地降低了城鎮(zhèn)化社區(qū)主體因權(quán)利貧困而帶來(lái)的治理不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。其長(zhǎng)期穩(wěn)定的治理環(huán)境與活躍的社區(qū)氛圍也正說(shuō)明了包容性治理是對(duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)全能政府模式的有效突圍。

（二）整合引領(lǐng)：治理過(guò)程包容

城鎮(zhèn)化社區(qū)是一種以異質(zhì)性需要為紐帶的異質(zhì)性社會(huì)，社區(qū)內(nèi)部多種互動(dòng)關(guān)系交織。單個(gè)主體的力量無(wú)法對(duì)多元異質(zhì)主體的差異化服務(wù)需求進(jìn)行有效回應(yīng)，故也就決定了其要依賴(lài)于多元主體的信任合作。而多元主體的互動(dòng)合作正是包容性治理的本質(zhì)要求。合作共治機(jī)制表現(xiàn)為參與主體間具有共同目標(biāo)、相互信任、資源共享、互利互惠、責(zé)任共擔(dān)、深度交流等特征[18]。一方面，該機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)小規(guī)模公共事務(wù)的快速反應(yīng)與有效化解；另一方面，其能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家正式治理資源同居民社會(huì)合作的有效對(duì)接，促成二者相互支持共同發(fā)展[19]。然而，諸多城鎮(zhèn)化社區(qū)中的各主體之間并沒(méi)有形成普遍聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)多元主體呈現(xiàn)“碎片化”的傾向，產(chǎn)生此現(xiàn)象的原因有二：一是治理主體自身無(wú)協(xié)作意愿，二是平臺(tái)建設(shè)不足。故城鎮(zhèn)化社區(qū)要提升主體協(xié)作意愿、搭建協(xié)作平臺(tái)，發(fā)揮其整合引領(lǐng)作用為主體參與提供機(jī)制保障。上文闡述了城鎮(zhèn)化社區(qū)主體結(jié)構(gòu)多元的靜態(tài)設(shè)置與包容性治理中主體包容相吻合，而以某種機(jī)制促進(jìn)多元主體形成合作并真正參與至社區(qū)治理過(guò)程之中則也與包容性治理所倡導(dǎo)的治理過(guò)程包容性相耦合。治理過(guò)程的包容性要求決策開(kāi)放、公共參與，也正是在城鎮(zhèn)化社區(qū)治理過(guò)程中平衡多元主體利益，傾聽(tīng)各主體心聲，維持決策公平性的根本遵循。在西何社區(qū)實(shí)踐中，其依托“平臺(tái)式治理”，通過(guò)平臺(tái)的吸納與支撐作用實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理過(guò)程的包容性探索。從“十分鐘”便民圈的設(shè)計(jì)與多元主體協(xié)商的平臺(tái)構(gòu)建，都可見(jiàn)在政府角色弱化的西何社區(qū)，其社區(qū)黨委有意識(shí)地利用平臺(tái)，將社區(qū)多元主體包容到治理過(guò)程之中，構(gòu)建主體合作共治機(jī)制，最終形成治理合力。所以，對(duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)而言，治理過(guò)程的包容是保障主體權(quán)利、維持社區(qū)和諧的根本，只有主體深度參與到治理過(guò)程之中，在合作、妥協(xié)下才能有效且自主地消化社區(qū)內(nèi)異質(zhì)需求產(chǎn)生的繁雜矛盾。

（三）全民共享：治理成果包容

城鎮(zhèn)化社區(qū)是新生的社會(huì)空間，一方面，其作為舊格局沖擊者的邊緣性與過(guò)渡性特征讓其難以平等地共享社會(huì)發(fā)展的成果；另一方面，其內(nèi)部格局的不均衡也使得利益的不平等分配還出現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)部，對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生負(fù)面影響。在外部，城鎮(zhèn)化社區(qū)是由村轉(zhuǎn)社的轉(zhuǎn)制社區(qū)，不同于一般的城市社區(qū)，社區(qū)容積率高，基礎(chǔ)設(shè)施欠完善，其居民大多為進(jìn)城農(nóng)民與租住的農(nóng)民工，大量社區(qū)處于失序的邊緣。受到城鄉(xiāng)二元制度的深刻影響，此類(lèi)社區(qū)時(shí)常被城市居民打上“鄉(xiāng)巴佬”，“臟亂差”等污名化標(biāo)簽，影響社區(qū)居民對(duì)城市生活的融入。在內(nèi)部，租戶(hù)與駐地單位作為社區(qū)的“外來(lái)人”，成為“污名化空間”中的弱勢(shì)群體。原住居民作為社區(qū)治理中的強(qiáng)勢(shì)群體很可能以自身強(qiáng)勢(shì)地位剝奪其他主體共享治理成果的權(quán)力。治理成果的共享是城鎮(zhèn)化社區(qū)與城市文明真正接軌的必經(jīng)之路與重要指標(biāo)，是農(nóng)民市民化的根本目標(biāo)之一?；诖耍擎?zhèn)化社區(qū)亟需消除社會(huì)排斥，為社區(qū)居民融入城市、參與治理營(yíng)造良好的環(huán)境。包容性治理策略中同樣強(qiáng)調(diào)治理成果的包容性，即確保治理成果知曉的公平性與分配的共享性[15]。城鎮(zhèn)化社區(qū)有效治理與包容性治理同以治理成果共享為目標(biāo)，二者在此層面秉承相同的價(jià)值追求。西何社區(qū)一方面通過(guò)自身社區(qū)建設(shè)與對(duì)外交流，弱化城市社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)的歧視，另一方面關(guān)注社區(qū)弱勢(shì)群體的權(quán)利保障，從社區(qū)角度出發(fā)全面消除治理成果共享的障礙。注重公平與共享的西何社區(qū)實(shí)現(xiàn)了社區(qū)資源的最優(yōu)配置，促使各主體以更積極的態(tài)度主動(dòng)參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)治理效能的顯著增長(zhǎng)。誠(chéng)然，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的治理成果共享還在于政策制定者對(duì)“底線公平”的維護(hù)，西何社區(qū)的成功離不開(kāi)西安市政府近年來(lái)相關(guān)制度建設(shè)。但總言之，無(wú)論是通過(guò)何種形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)“強(qiáng)勢(shì)群體”資源獨(dú)占的破解，促進(jìn)治理成果的全民共享是所有城鎮(zhèn)化社區(qū)治理都正在面臨的重要課題，故以成果包容為最終目標(biāo)的包容性治理在此層面也與城鎮(zhèn)化社區(qū)的治理需求高度一致。

四、包容性治理：城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的策略選擇

正如上文所述，包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理存在高度耦合性，城鎮(zhèn)化社區(qū)對(duì)社區(qū)善治的追求皆與包容性治理的價(jià)值內(nèi)涵相吻合，包容性治理所煥發(fā)的效能在西何社區(qū)的展現(xiàn)也表明其能有效回應(yīng)城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的各類(lèi)需求，對(duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)治理障礙實(shí)現(xiàn)突圍。在我國(guó)高速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的當(dāng)下，城鎮(zhèn)化社區(qū)治理在基層治理當(dāng)中的地位逐漸提升?；趯?duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)的基本認(rèn)識(shí)和判斷，結(jié)合西何社區(qū)的先進(jìn)做法，以包容性治理為社區(qū)治理策略，是與當(dāng)前城鎮(zhèn)化社區(qū)治理特征相適應(yīng)的可行路徑。對(duì)標(biāo)包容性治理主體、過(guò)程、成果三大維度的操作目標(biāo)（如表2所示），觀照城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的內(nèi)外因素，充分考量城鎮(zhèn)化社區(qū)內(nèi)部縱向的主體優(yōu)化設(shè)置，橫向的主體協(xié)同參與機(jī)制與社區(qū)外部的制度支撐（如圖3所示），本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以?xún)?yōu)化城鎮(zhèn)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、健全治理機(jī)制與夯實(shí)治理制度為著力點(diǎn)，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理的實(shí)現(xiàn)。

表2 城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理維度與操作目標(biāo)

圖3 城鎮(zhèn)化社區(qū)包容性治理的實(shí)現(xiàn)邏輯

（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)化社區(qū)人人有責(zé)的治理結(jié)構(gòu)

從治理主體的維度出發(fā)，包容性治理在城鎮(zhèn)化社區(qū)的實(shí)現(xiàn)務(wù)必以適格治理主體的喚醒為前提，即人人有責(zé)治理結(jié)構(gòu)的形成。具體而言則需要重點(diǎn)處理好兩組關(guān)系。首先，處理好原住民與外來(lái)人員的關(guān)系。作為社區(qū)政治參與的“相對(duì)弱勢(shì)群體”，外來(lái)人員的治理程度代表著城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的下限，數(shù)量多，流動(dòng)性強(qiáng)且歸屬感弱的特征使其不穩(wěn)定性較強(qiáng)。然而，作為在社區(qū)中長(zhǎng)期生活的人群，卻是社區(qū)治理中不能忽視的一大利益主體。為此，應(yīng)該仿效西何社區(qū)，以一視同仁的態(tài)度對(duì)待社區(qū)的原村民與外來(lái)人，積極吸納不同群體代表到社區(qū)兩委任職，充分尊重各群體發(fā)聲的權(quán)利。其次，處理好政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系。在城鎮(zhèn)化社區(qū)之中，政府的力量是強(qiáng)有力的，其所涉及的治理事務(wù)往往其他主體參與度較低，這種此消彼長(zhǎng)的博弈表明要在城鎮(zhèn)化社區(qū)當(dāng)中給予市場(chǎng)與社會(huì)主體以參與的空間，則必須要轉(zhuǎn)變政府的職能。政府治理主體的型構(gòu)是基層治理的核心部分，是基層黨建的重要任務(wù)[20]。所以，服務(wù)型政府的建設(shè)同時(shí)以基層黨組織的自主性與能力為保障，為此應(yīng)當(dāng)建立以社區(qū)黨委為核心的“橫向到底，縱向到邊”的治理結(jié)構(gòu)體系，以強(qiáng)有力的區(qū)域化黨建將各類(lèi)主體帶進(jìn)社區(qū)治理領(lǐng)域之中。在以黨組織為核心的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全面發(fā)展，以重塑政府與社區(qū)之間的關(guān)系，進(jìn)而弱化城鎮(zhèn)化社區(qū)組織行政代理人的身份，激活社區(qū)多元主體人人有責(zé)的參與意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)回歸自治本色[21]。

（二）健全城鎮(zhèn)化社區(qū)人人盡責(zé)的治理機(jī)制

若治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是城鎮(zhèn)化社區(qū)實(shí)現(xiàn)包容性治理的邏輯起點(diǎn)，那么促使多元主體健全有序協(xié)同參與治理機(jī)制，則是讓包容性治理產(chǎn)生治理效能的根本。城鎮(zhèn)化社區(qū)治理極端復(fù)雜化，任何主體單一的力量都是有限的，故亟須多元主體形成合力，圍繞同一目標(biāo)展開(kāi)合作，實(shí)現(xiàn)“多元共治”[22]?！岸嘣仓巍笔巧鐓^(qū)多元力量的有機(jī)整合而非機(jī)械限定與簡(jiǎn)單疊加，其本質(zhì)是多治理主體間互動(dòng)有序、合作充分的集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建[23]。首先，強(qiáng)化產(chǎn)生合作的基礎(chǔ)，即多元主體之間的紐帶關(guān)系。多元主體基于共同的目標(biāo)展開(kāi)合作，在城鎮(zhèn)化社區(qū)當(dāng)中需求的異質(zhì)性讓主體間的目標(biāo)難以統(tǒng)一，以私人利益為本位的思想占據(jù)主流。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)吸收西何經(jīng)驗(yàn)，以包容性的社區(qū)資源、全民化的社區(qū)活動(dòng)、普惠性的社區(qū)福利來(lái)增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)各主體的歸屬感，最大程度實(shí)現(xiàn)主體間利益的統(tǒng)合與個(gè)人利益與社區(qū)利益的統(tǒng)一。基于以社區(qū)進(jìn)步提升所有人生活水平的邏輯夯實(shí)合作的情感認(rèn)同基礎(chǔ)。其次，暢通多元主體利益表達(dá)機(jī)制。參考西何社區(qū)的做法，加大多元主體協(xié)商共治平臺(tái)建設(shè)，由黨組織領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)居委會(huì)組織，吸納居民代表、租戶(hù)代表、物業(yè)公司、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、駐地單位代表以及政府代表等多元主體代表，通過(guò)平臺(tái)議事與協(xié)商，在協(xié)商中凝聚共識(shí)，深化紐帶關(guān)系，加強(qiáng)參與意愿。最后，大力挖掘社區(qū)當(dāng)中各類(lèi)治理資源，發(fā)揮社區(qū)精英、駐地單位、社會(huì)組織各自在智慧、資金與場(chǎng)所上的優(yōu)勢(shì)，共同促進(jìn)平臺(tái)的構(gòu)建與維護(hù)，黏合主體間的紐帶與信任?？傃灾?，城鎮(zhèn)化社區(qū)人人盡責(zé)的治理機(jī)制根本在于治理主體間目標(biāo)的統(tǒng)合，又以平臺(tái)建設(shè)為依托，前者構(gòu)成了主體多元共治的內(nèi)在基礎(chǔ)，后者提供了主體多元參與的平臺(tái)保障，二者缺一不可。

（三）夯實(shí)城鎮(zhèn)化社區(qū)人人享有的治理制度

包容性治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理成果的共享，但是這一目標(biāo)于城鎮(zhèn)化而言是十分艱巨的。正如上文所述，其不僅要對(duì)抗城市文明對(duì)城鎮(zhèn)化社區(qū)的隱性歧視，還要平衡社區(qū)內(nèi)部主體在成果分配中的地位。這一過(guò)程有賴(lài)于人人享有的治理制度支撐，其不僅是城鎮(zhèn)化社區(qū)治理體制特征合法性的來(lái)源，還是理順社區(qū)治理的章程與規(guī)則[24]。城市整體視角下的城鎮(zhèn)化社區(qū)以及城鎮(zhèn)化社區(qū)視角下的外來(lái)人員，在不同語(yǔ)境下都是身份相似的權(quán)利貧困群體；對(duì)此，要以制度賦予城鎮(zhèn)化社區(qū)治理以高度的政治意蘊(yùn)與地位，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化社區(qū)農(nóng)民市民化的重要性，以宣傳教育促社會(huì)對(duì)農(nóng)民市民化的正確認(rèn)識(shí)，摘除桎梏城鎮(zhèn)化社區(qū)融入城市的污名化標(biāo)簽，賦予城鎮(zhèn)化社區(qū)居民平等的機(jī)會(huì)[25]。與此同時(shí)，應(yīng)從社區(qū)內(nèi)部的角度出發(fā)，充分激活隱藏在城鎮(zhèn)化社區(qū)之中的傳統(tǒng)非正式制度資源，如村規(guī)民約、族規(guī)祖制、道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣等等，并對(duì)其進(jìn)行現(xiàn)代化的改造，汲取傳統(tǒng)制度中適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的部分，建立起更為完備、具體、合法的社區(qū)公約。將社區(qū)治理成果的共享明文化在社區(qū)公約與其他治理制度之中，促使人人享有的城鎮(zhèn)化社區(qū)治理更加制度化，規(guī)范化。

五、結(jié)論與余論

在城鎮(zhèn)化社區(qū)中實(shí)現(xiàn)包容性治理，不僅能有效回應(yīng)居民的多元治理需求，化解政府單一主體在公共服務(wù)供給上的不足；更重要的是，這與2021年中央一號(hào)文件提出的“著力推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化”的任務(wù)目標(biāo)高度契合。本文以一個(gè)城鎮(zhèn)化示范社區(qū)的治理實(shí)踐為例，對(duì)包容性治理與城鎮(zhèn)化社區(qū)治理的內(nèi)在耦合進(jìn)行了分析。研究表明，包容性治理既是城鎮(zhèn)化社區(qū)社會(huì)獨(dú)特性的必然選擇，也是新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐應(yīng)用。包容性治理是當(dāng)前城鎮(zhèn)化社區(qū)制度環(huán)境下，期待以弱化政府投入，增強(qiáng)社會(huì)參與讓社區(qū)治理主體以更為靈活、包容的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)“非常規(guī)社區(qū)”的“非常規(guī)治理”。然而，不難發(fā)現(xiàn)，西何社區(qū)的治理過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)等特殊資源幫助其有效對(duì)抗了政府的“行政傲慢”，而絕大部分的城鎮(zhèn)化社區(qū)卻無(wú)此強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐，雖然能夠短期內(nèi)接受包容性治理的形，卻很難長(zhǎng)期維持包容性治理之實(shí)，當(dāng)社區(qū)資源匱乏到無(wú)以為繼且主體期待難以得到回應(yīng)時(shí)，一切合作與共享將化為泡影。所以，對(duì)于城鎮(zhèn)化社區(qū)治理而言，如何豐富其治理資源以更好地復(fù)制西何社區(qū)的先進(jìn)做法，則應(yīng)當(dāng)將目光跨越城鎮(zhèn)化社區(qū)本身加以探討。

[1] 郭小聰, 寧超. “過(guò)渡型”社區(qū)的治理生態(tài)分析: 社會(huì)資本的解釋視角[J]. 求實(shí), 2017(7): 80-87.

[2] 吳曉燕, 趙普兵. “過(guò)渡型社區(qū)”治理: 困境與轉(zhuǎn)型[J]. 理論探討, 2014(2):152-156.

[3] 吳曉.“邊緣社區(qū)”探察——我國(guó)流動(dòng)人口聚居區(qū)的現(xiàn)狀特征透析[J]. 城市規(guī)劃, 2003(7):40-45.

[4] 田鵬, 陳紹軍. “城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)”框架下新型城鎮(zhèn)化社區(qū)樣態(tài)研究[J]. 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2016(1):154-160.

[5] 顧永紅, 向德平, 胡振光. “村改居”社區(qū): 治理困境、目標(biāo)取向與對(duì)策[J]. 社會(huì)主義研究, 2014(3):107-112.

[6] 余敏江. 從技術(shù)型治理到包容性治理——城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)治理創(chuàng)新的邏輯[J]. 理論探討, 2015(01):141-145.

[7] 吳瑩. 空間變革下的治理策略——“村改居”社區(qū)基層治理轉(zhuǎn)型研究[J]. 社會(huì)學(xué)研究, 2017(6):94-116+244.

[8] 金太軍, 劉培功. 包容性治理: 邊緣社區(qū)的治理創(chuàng)新[J]. 理論探討, 2017(02):29-33.

[9] 劉祖云, 李烊. 元治理視角下“過(guò)渡型社區(qū)”治理的結(jié)構(gòu)與策略[J]. 社會(huì)科學(xué), 2017(1):11-20.

[10] 金太軍. 從“邊緣”治理到“多中心”治理: 邊緣社區(qū)治理體制創(chuàng)新研究[J]. 中共中央黨校學(xué)報(bào), 2018(2):77-83.

[11] 徐選國(guó). 借道專(zhuān)業(yè): 轉(zhuǎn)型社區(qū)的迂回式治理策略[J]. 中國(guó)社會(huì)工作, 2021(13):9.

[12] 龐娟. 融合視角下城市非正規(guī)空間的包容性治理研究[J]. 探索, 2017(6):146-152.

[13] 陳曉莉. 新型城市化發(fā)展中村改居社區(qū)治理變革[J]. 求實(shí), 2013(10):60-63.

[14] 李春成. 包容性治理: 善治的一個(gè)重要向度[J]. 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué), 2011(19):4-5.

[15] 徐倩. 包容性治理: 社會(huì)治理的新思路[J]. 江蘇社會(huì)科學(xué), 2015(4):17-25.

[16] 張靜. 基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題[M]. 上海：上海人民出版社，2006．

[17] 何元超. 包容性治理: 來(lái)自廈門(mén)市S區(qū)的實(shí)證案例[J]. 科學(xué)發(fā)展, 2017(2):87-93.

[18] 崔月琴, 胡那蘇圖. 基層社區(qū)協(xié)同治理機(jī)制的借鑒與思考——基于日本豐田市社會(huì)調(diào)研的分析[J]. 學(xué)習(xí)與探索, 2020(6):24-35+191.

[19] 王德福. 城市社會(huì)轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理體系構(gòu)建[J]. 政治學(xué)研究, 2018(5):6-9.

[20] 周慶智. 基層黨建如何引領(lǐng)基層治理[J]. 人民論壇, 2019(10):103-105.

[21] 宋輝. 新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中城市拆遷安置社區(qū)治理體系重構(gòu)研究[J]. 中國(guó)軟科學(xué), 2019(1):62-71.

[22] 徐增陽(yáng), 張磊. 公共服務(wù)精準(zhǔn)化: 城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版), 2019(4):19-27.

[23] 劉波, 方奕華, 彭瑾. “多元共治”社區(qū)治理中的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、關(guān)系質(zhì)量與治理效果——以深圳市龍崗區(qū)為例[J]. 管理評(píng)論, 2019(9):278-290.

[24] 李曉飛. 特大城市的群租治理模式轉(zhuǎn)型：從運(yùn)動(dòng)式治理走向包容性治理[J]. 行政論壇, 2019(6):98-107.

[25] 鮑素萍. 沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城郊“撤村建居”農(nóng)民市民化問(wèn)題的研究——以鄞州區(qū)DN社區(qū)為例[J]. 中共寧波市委黨校學(xué)報(bào), 2017(2):94-99.

C913.83

A

1008-4479（2022）05-0076-11

2022-05-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化社區(qū)樣態(tài)及其治理比較研究”（16BZZ050）；西安財(cái)經(jīng)大學(xué)2020年研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下城改社區(qū)治理問(wèn)題研究”（20YC044）

陳曉莉（1963-），女，陜西延安人，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院二級(jí)教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榇迳缰卫恚?/p>

翁迎港（1997-），男，浙江溫州人，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理。

責(zé)任編輯 范瑞光