王 崴，任 亮，魚京善

（1.北京師范大學水科學研究院，城市水循環(huán)與海綿城市技術北京市重點實驗室，100875，北京；2.水利部綜合事業(yè)局，100053，北京）

一、合同節(jié)水管理現(xiàn)狀

合同節(jié)水管理，是以市場化手段推動節(jié)水工作的創(chuàng)新模式，是貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的重要具體實踐，特別適用于用水單位具有節(jié)水改造意愿，但由于資金短缺、技術能力不足等原因無法實施的情況。

1.制定出臺的相關政策文件

在國家發(fā)展改革委環(huán)資司、全國節(jié)水辦的支持指導下，2015年起水利部綜合事業(yè)局借鑒合同能源管理模式，探索研究合同節(jié)水管理服務模式，并配合國家發(fā)展改革委起草關于推進合同節(jié)水管理的政策文件。2016年7月，國家發(fā)展改革委、水利部與國家稅務總局聯(lián)合出臺了《關于推進合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務產業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），對推動合同節(jié)水管理具有里程碑意義。此后，推行合同節(jié)水管理被納入《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》《節(jié)水型社會建設“十三五”規(guī)劃》《國家節(jié)水行動方案》《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃》《關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見》等一系列政策文件。

2.各地開展的相關工作

在相關政策指導下，各地積極推動合同節(jié)水管理。福建、江蘇、廣西、重慶等15個省份在本地節(jié)約用水條例、節(jié)約用水管理辦法里提出了推行合同節(jié)水管理的總體要求。江西、吉林、陜西、西藏等省份或出臺本地推行合同節(jié)水管理的實施意見，或在相關文件中對合同節(jié)水管理提出具體要求。江蘇、福建推出“節(jié)水貸”服務，節(jié)水型企業(yè)或實施節(jié)水改造項目的企業(yè)，可享受銀行低息貸款，利率低于3.85%。江蘇省已累計發(fā)放節(jié)水貸款45億元，福建省發(fā)放770萬元。上海開展“節(jié)水惠”貸款業(yè)務，激發(fā)節(jié)水市場內生動力。浙江、安徽分別在省級節(jié)水行動實施方案和有關文件中明確公共機構合同節(jié)水管理項目費用支付渠道，打通合同節(jié)水管理會計支付障礙。北京、河北通過加強用水監(jiān)管，倒逼超計劃、超定額用水戶采用合同節(jié)水管理模式，實施節(jié)水改造。上海、江蘇、江西、湖北、廣東、貴州、陜西7省份，利用財政資金對合同節(jié)水管理項目進行獎補。

3.形成的配套技術標準和應用

水利部積極建立健全合同節(jié)水管理技術標準體系。2017年以來先后制定頒布了《合同節(jié)水管理技術通則》《項目節(jié)水量計算導則》《項目節(jié)水評估技術導則》3項國家標準，《公共機構合同節(jié)水管理項目實施導則》《高校合同節(jié)水項目實施導則》2項團體標準，為實施合同節(jié)水管理提供了技術支持。

水利部會同工信部、國管局發(fā)布《國家成熟適用節(jié)水技術推廣目錄》和《國家鼓勵的工業(yè)節(jié)水工藝、技術和裝備目錄》，征集推廣節(jié)水技術300余項；中國水利企業(yè)協(xié)會合同節(jié)水管理專業(yè)委員會制定了《節(jié)水與水處理企業(yè)信用評價標準》《合同節(jié)水服務企業(yè)推薦辦法》，對23家節(jié)水企業(yè)進行了信用評級，并積極將評價高的企業(yè)向社會推薦。

4.開展的宣傳培訓工作

國家發(fā)展改革委、水利部通過主流新聞媒體進行合同節(jié)水管理政策宣貫解讀。水利部多次組織現(xiàn)場觀摩、技術交流研討、節(jié)水高峰論壇、合同節(jié)水管理培訓班等。依托節(jié)水中國網站建立的合同節(jié)水管理服務平臺于2021年年底正式上線，為進一步擴大合同節(jié)水管理宣傳發(fā)揮重要作用。

二、合同節(jié)水項目實施情況

1.項目總體情況

據(jù)統(tǒng)計，2016—2020年全國在公共機構、公共建筑、農業(yè)節(jié)水灌溉、高耗水工業(yè)、水環(huán)境治理、城鎮(zhèn)供水管網漏損治理6個領域實施了181項合同節(jié)水管理項目（投資額50萬元以上），吸引社會資本投資超過20億元，節(jié)水量達1.78億m3/a，節(jié)水率約為33.6%。（見表1）。

如表1所示，“十三五”時期，全國公共機構領域開展的合同節(jié)水管理項目數(shù)量最多，共130項，投資額約5.56億元；農業(yè)節(jié)水灌溉領域項目投資總額最高，達到10.30億元，多為PPP模式項目；公共機構和農業(yè)節(jié)水灌溉領域實施的項目數(shù)量合計占比超過92%；高耗水工業(yè)、城鎮(zhèn)供水管網漏損治理、水環(huán)境治理、公共建筑等領域實施的項目數(shù)量較少；農業(yè)節(jié)水灌溉領域項目平均節(jié)水率最高，達到45.4%；公共機構領域的項目平均節(jié)水率次之，為34.6%，接近各領域的平均水平；城鎮(zhèn)供水管網漏損治理領域項目平均節(jié)水率最低，為7.8%。2021年全國共有93個合同節(jié)水管理項目（投資額10萬元以上）落地，陜西、湖南、福建等9省份通過實施合同節(jié)水管理項目，吸引社會資本均超過1000萬元。

表1 2016—2020年合同節(jié)水管理項目實施情況

表2 2014—2020年各省份年度實施合同節(jié)水管理項目情況

2.項目分布情況

《意見》出臺后，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼展開相關工作，全國實施合同節(jié)水管理項目年度情況見表2。

較早開始實施合同節(jié)水管理項目的省份有內蒙古、河北、江蘇、江西、山東、貴州、云南、陜西、新疆等，目前已有29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產建設兵團實施了合同節(jié)水管理項目。其中江西、貴州、云南3省在2015—2020年連續(xù)五年均實施了合同節(jié)水管理項目。

2016—2020年，全國31個省份和新疆生產建設兵團實施的合同節(jié)水管理項目中投資額在50萬元以上的項目數(shù)量、投資額見表3。在已實施的181項合同節(jié)水管理項目中，云南省實施33項，數(shù)量最多；其次是江蘇省，共實施26項；陜西省實施了21項，位列第三。云南省是歷年投資額最高的省份，約8.84億元，占全國總投資額的42.70%，主要實施的是高效農業(yè)灌溉PPP模式的合同節(jié)水管理項目；投資額排名第二的是江蘇省，達到4.22億元，項目涵蓋5個領域，其中大部分是公共機構領域項目，占84.62%。云南、江蘇兩省項目投資額合計占全國總投資的63.1%。

表3 2016—2020年各省份合同節(jié)水管理項目數(shù)量及投資額

3.項目管理模式選擇

《意見》提出了推廣合同節(jié)水管理的三種典型模式：節(jié)水效益分享型、節(jié)水效果保證型和用水費用托管型。對2016—2020年不同領域的合同節(jié)水管理項目按照管理模式進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，“十三五”期間，公共機構領域項目采用的合同節(jié)水管理模式主要是節(jié)水效益分享型（占比47%）、用水費用托管型（占比30%）；農業(yè)節(jié)水灌溉領域項目采用的管理模式主要是節(jié)水效果保證型（占比84%）；公共建筑領域內只有1個合同節(jié)水管理項目，采用的管理模式是用水費用托管型；高耗水工業(yè)領域采用較多的是節(jié)水效益分享型（占比44%）、用水費用托管型（占比33%）；城鎮(zhèn)供水管網漏損治理領域只有2項，選擇的模式為節(jié)水效益分享型或節(jié)水效益分享型與用水費用托管型混合模式；水環(huán)境治理領域的2項均為節(jié)水效果保證型。

三、存在的問題及成因

1.從用水戶角度

存在的問題主要是用水戶對節(jié)水重要性認識不到位，實施合同節(jié)水管理的需求和內生動力不足。

分析原因，一是計劃用水和定額管理制度落實不到位，多數(shù)用水單位的節(jié)水工作未被列入考核內容；二是水資源費（稅）和水價標準偏低，導致用水成本低、節(jié)水效益低；三是由于計量設施、監(jiān)控體系不完善，基礎資料缺失，節(jié)水量評估不準，節(jié)水收益分配難以確定。

2.從節(jié)水服務企業(yè)角度

存在的問題主要是目前節(jié)水服務領域的企業(yè)總體數(shù)量較少，中小型企業(yè)規(guī)模有限、可抵押資產少、投融資能力差、抗風險能力弱。

分析原因，一是由于水價偏低、節(jié)水潛力有限、節(jié)水效益和項目回報率低，這是節(jié)水服務企業(yè)積極性不高的主要原因；二是節(jié)水改造涉及用水診斷、方案設計、項目融資、技術集成、項目實施和運維服務等多個環(huán)節(jié)，投資風險較大；三是節(jié)水服務企業(yè)往往采用商業(yè)信貸進行融資，中小型節(jié)水服務企業(yè)貸款困難。

3.從外部環(huán)境角度

存在的問題主要是合同節(jié)水管理相關政策制度不健全、技術支撐力度不夠，影響合同節(jié)水管理工作規(guī)范有序推進。

分析原因，一是相關法規(guī)制度不健全，例如缺少實施合同節(jié)水管理需要的相關會計制度、節(jié)水服務企業(yè)信用等級和評價制度、節(jié)水量參與水權交易等配套制度等；二是缺少財稅支持，例如現(xiàn)有節(jié)水專項資金中未明確支持合同節(jié)水管理項目，缺少針對合同節(jié)水管理項目的稅收優(yōu)惠政策；三是隨著節(jié)水技術的進步和管理水平的提高，部分地區(qū)用水定額沒有及時調整修訂，用水定額已明顯偏大，用水計劃過于寬松；四是近年來合同節(jié)水管理主要靠水行政主管部門推動，多部門協(xié)同作用發(fā)揮有限。

四、對策建議

1.激發(fā)合同節(jié)水管理內生動力

完善用水計量監(jiān)控設施，建立用水信息化管理平臺，實現(xiàn)用水計量數(shù)據(jù)在線采集和監(jiān)管，強化用水節(jié)水精細化管理，為實施合同節(jié)水管理項目、評估項目節(jié)水成效等提供數(shù)據(jù)支撐。嚴格用水定額管理，加強計劃用水的指導、協(xié)調和監(jiān)督檢查，建立完善重點監(jiān)控用水單位監(jiān)測、考核和評價制度，嚴格用水全過程管理。

2.加強合同節(jié)水管理政策支持

（1）加大財政資金支持

采用合同節(jié)水管理服務模式實施的水資源節(jié)約、污水處理、污水資源化利用及其他節(jié)水減排項目，符合相關規(guī)定的可納入節(jié)能減碳中央預算內投資專項、節(jié)能減排補助資金等支持范圍，按照相關規(guī)定給予合同節(jié)水管理項目資金補助，探索建立高效節(jié)水型生活器具財政補貼制度。

（2）落實稅收優(yōu)惠政策

符合環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，節(jié)能節(jié)水專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，資源綜合利用產品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄條件的，享受相應企業(yè)所得稅、增值稅優(yōu)惠政策。

（3）發(fā)展綠色金融信貸

探索設立節(jié)水服務產業(yè)基金，重點支持符合條件的節(jié)水服務企業(yè)和合同節(jié)水管理項目，支持符合條件的節(jié)水服務企業(yè)發(fā)行綠色債券、綠色資產證券化產品，拓寬直接融資渠道，鼓勵各地利用政策性貸款支持合同節(jié)水管理項目，創(chuàng)新推出“節(jié)水貸”等綠色金融產品。

3.完善合同節(jié)水管理配套制度

建議在國家節(jié)約用水條例中對合同節(jié)水管理作出明確規(guī)定，建立合同節(jié)水管理項目的長效法律機制。政府機關、事業(yè)單位和團體組織作為合同節(jié)水管理項目甲方時，按照合同約定支付給節(jié)水服務企業(yè)的支出，可申請列入財政預算，視同水費進行列支。積極推動農業(yè)灌溉、高耗水工業(yè)、水環(huán)境治理等領域實施合同節(jié)水管理項目，采取水權轉讓、收儲、回購等方式進行節(jié)水量市場化交易。

4.健全合同節(jié)水管理服務體系

培育發(fā)展節(jié)水產品認證、水平衡測試、節(jié)水效益評價等第三方節(jié)水服務機構，健全完善合同節(jié)水管理服務產業(yè)鏈，逐步建立統(tǒng)一的合同節(jié)水管理綜合服務平臺，充分發(fā)揮“互聯(lián)網+合同節(jié)水管理”優(yōu)勢，推動用水戶和節(jié)水服務企業(yè)信息共享、資源共用、供需對接，促進節(jié)水服務產業(yè)鏈上下游整合聯(lián)動和集約高效發(fā)展。

5.加大節(jié)水科技投入與創(chuàng)新

支持企業(yè)、科研單位和高等院校研發(fā)具有自主知識產權的通用性、關鍵性先進節(jié)水技術和設備，促進節(jié)水技術的成果轉化和應用推廣。鼓勵骨干企業(yè)主導建立節(jié)水服務產業(yè)技術創(chuàng)新聯(lián)盟，集成推廣先進節(jié)水技術和產品。鼓勵組建專業(yè)化節(jié)水服務企業(yè)，面向市場提供系統(tǒng)專業(yè)的節(jié)水服務。

6.完善合同節(jié)水管理技術標準

制定、修訂合同節(jié)水管理技術通則、合同節(jié)水管理項目節(jié)水量計算導則等基礎通用類標準，合同節(jié)水管理項目節(jié)水評估導則、合同節(jié)水管理項目實施導則、合同節(jié)水管理項目驗收規(guī)范等操作規(guī)程類標準，以及不同行業(yè)領域節(jié)水量計算方法等測量計算類標準。

7.探索合同節(jié)水管理模式創(chuàng)新

在效益分享型、效果保證型、費用托管型典型模式基礎上，進一步開展合同節(jié)水管理模式創(chuàng)新研究，積極開展“分享+保證”型、“托管+保證”型等混合模式及資源置換等其他模式。鼓勵探索推行政府與社會資本合作（PPP）、“合同節(jié)水+水權交易”、資源置換或綜合開發(fā)等其他創(chuàng)新模式。

8.推進合同節(jié)水管理試點示范

結合推進公共機構節(jié)水型單位建設、水效領跑者引領行動、綠色建筑創(chuàng)建、清潔生產和節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設、公共供水管網漏損控制、高標準農田建設、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造等工作，深入推進公共機構、公共建筑、高耗水工業(yè)、高耗水服務業(yè)、農業(yè)灌溉、供水管網漏損控制等領域合同節(jié)水管理試點示范。

9.深入推進水價制度改革

建立反映水資源稀缺程度和體現(xiàn)市場供求、耗水差別、供水成本的多層次供水價格體系，適當拉大高耗水行業(yè)與其他行業(yè)用水的差價。全面推進水資源稅改革，建立合理的水資源稅中央與地方分享機制。探索對實施合同節(jié)水管理服務模式并達到用水定額先進值的用水戶從低或免征水資源稅（費）。

10.加大合同節(jié)水管理宣傳培訓

加強對合同節(jié)水管理實施情況的跟蹤分析和宣傳報道，及時總結提煉好的經驗和典型案例，切實加大對合同節(jié)水管理的推廣力度。加強培訓，對合同節(jié)水管理政策、業(yè)務知識、技術標準、典型做法等進行宣傳培訓。

11.加強多部門間的協(xié)調聯(lián)動

充分發(fā)揮節(jié)約用水工作部際、省際協(xié)調機制作用，統(tǒng)籌組織、協(xié)調推動合同節(jié)水管理各項工作。水利部及地方水行政主管部門切實發(fā)揮歸口協(xié)調職能，推動合同節(jié)水管理盡快落地見效；相關部門按照職責分工，協(xié)同配合，積極發(fā)揮行業(yè)管理職能，切實做好本行業(yè)、本領域合同節(jié)水管理推廣工作。 ■