鄭建明，羅時(shí)樟

（上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306）

0 引言

越來越多的政策學(xué)者們開始致力于整合出完整的公共政策研究，政策過程的研究模型不斷涌現(xiàn)，其中包括新制度主義、支持聯(lián)盟框架、多源流框架、政策傳播框架、政策領(lǐng)域框架等[1]。政策過程已經(jīng)是公共政策研究的核心問題，多源流理論憑借其對(duì)于政策過程的強(qiáng)大解釋力從諸多理論中脫穎而出，成為被最廣泛運(yùn)用的政策過程分析工具。

長(zhǎng)江作為中國(guó)境內(nèi)第一長(zhǎng)河，其流域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)獨(dú)特而復(fù)雜。隨著長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境破壞，長(zhǎng)江流域環(huán)境治理逐漸成為一項(xiàng)備受國(guó)家和社會(huì)關(guān)注的重大事件。圍繞著長(zhǎng)江禁捕工作，我國(guó)政府部門已經(jīng)出臺(tái)了一系列的政策文件，這些政策文件受到社會(huì)各界的極大關(guān)注，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江禁捕政策的政策過程分析具有重要的理論與實(shí)踐意義。但是，長(zhǎng)江禁捕政策過程中各個(gè)政策參與者和利益共同體如何影響政策內(nèi)容，政策企業(yè)家如何推動(dòng)長(zhǎng)江禁捕問題進(jìn)入議程等具體問題，有待進(jìn)一步加強(qiáng)研究。

1 多源流理論及其在政策議程分析中的應(yīng)用

美國(guó)學(xué)者約翰·金登首次建立政策議程的多源流理論分析框架[2]。該理論將整個(gè)政策議定過程劃分為“問題源流”“政策源流”“政治源流”，三股源流最終可以在開啟的“政策之窗”下形成合流。多源流理論作為一種政策分析工具，國(guó)外學(xué)者們將其應(yīng)用于分析財(cái)政、健康、環(huán)境治理等多個(gè)政策領(lǐng)域[1]。國(guó)外學(xué)者多是從協(xié)調(diào)政策議程過程中的利益沖突，提高議題進(jìn)入政策議程的概率等方面探討多源流理論的應(yīng)用，證實(shí)了多源流理論在政府治理議程分析的適用主體范圍不斷擴(kuò)大，應(yīng)用熟練程度逐步提高（扎哈利爾蒂斯和艾[4]，莫亞[5]，布蘭克諾[6]）。穆克吉[7]通過對(duì)恒河治理過程的案例分析，具體化展示了金登的“多源流”理論，并認(rèn)為過去恒河流域治理的政策之窗開啟的時(shí)間有限。海蒂、考特尼.舒爾茨等[8]將森林流域的火災(zāi)作為觸發(fā)的焦點(diǎn)事件，證實(shí)了政策企業(yè)家和政府機(jī)構(gòu)在傳播和源流耦合中能發(fā)揮更大的作用，以政策之窗更頻繁地開啟改變了對(duì)問題的響應(yīng)方式。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于“多源流”框架的理論有著深入的討論，普遍認(rèn)為國(guó)內(nèi)在引入多源流理論時(shí)，要注重結(jié)合本國(guó)自身的政治體制和政治形態(tài)。多源流理論在中國(guó)具體運(yùn)用過程中，與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合后在政策議程中表現(xiàn)出的模糊性和理論“軟化”的程度對(duì)政策之窗的開啟有著決定性影響。（陳敬德[9]，曾令發(fā)[10]，王婷琳[11]）。諸多學(xué)者將多源流理論應(yīng)用于教育、社會(huì)安全、環(huán)境治理等多個(gè)公共政策領(lǐng)域，并一致指出“多源流”理論對(duì)于分析與我國(guó)政策議程設(shè)置呈現(xiàn)出較強(qiáng)的解釋力。也有學(xué)者要對(duì)多源流理論在具體應(yīng)用中出現(xiàn)的不完全適應(yīng)中國(guó)的內(nèi)容做進(jìn)一步的修改和調(diào)試以提高該理論的適切性（甘金球、劉祖云[12]，王揚(yáng)、張全景、翟騰騰[13]）。隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的重視以及多源流理論體系影響力的擴(kuò)大，部分學(xué)者開始將“多源流”理論應(yīng)用到流域生態(tài)環(huán)境治理的政策議程分析中，畢亮亮[14]以江浙跨行政區(qū)水污染防治合作的政策過程為例闡述了“多源流理論”對(duì)中國(guó)政策過程的解釋力。衛(wèi)志民、胡浩[15]從多源流理論視角對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題、源流變化以及政策出臺(tái)等方面進(jìn)行分析，為多源流理論在中國(guó)的本土化應(yīng)用提供新的解釋角度。

通過對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的回顧，多源流理論在流域環(huán)境治理的政策過程運(yùn)用較為廣泛。基于當(dāng)前長(zhǎng)江流域環(huán)境治理的緊迫性，文章應(yīng)用多源流理論分析框架，對(duì)我國(guó)長(zhǎng)江禁捕政策議程進(jìn)行梳理，以期為完善我國(guó)長(zhǎng)江禁捕政策議程提供參考和借鑒。

2 長(zhǎng)江禁捕政策議程的“多源流”分析

金登認(rèn)為公共政策制定是一個(gè)過程，這一過程包括議程建立，備選方案闡明，決策者選擇以及政策執(zhí)行；多源流理論模型中問題、政策、政治三種源流，它們按照其自身規(guī)律變化發(fā)展并在某些重要處合流，引起“最大的政策變化”[16]。任何一條溪流都無法獨(dú)自推動(dòng)決策議程的確立。而當(dāng)三者發(fā)展成熟并匯聚后，就會(huì)推動(dòng)政策之窗打開，政策之窗的開啟便會(huì)推動(dòng)某一政府議程成為最終決策。

2.1 長(zhǎng)江禁捕政策議程的問題源流分析

問題源流是一個(gè)匯聚社會(huì)問題的概念，是政府必須立刻提上議程去解決的重大社會(huì)問題。金登認(rèn)為，政策之所以出現(xiàn)改變，是因?yàn)楦兄絾栴}的存在，并確信不得不想辦法來解決。長(zhǎng)江禁捕政策議程中，長(zhǎng)江流域生物資源的不可持續(xù)性發(fā)展直接構(gòu)成了問題源流的核心。

2.1.1 重要指標(biāo)

長(zhǎng)江野生魚類數(shù)量銳減瀕臨滅絕是問題源流的開端與核心。近年來，長(zhǎng)江流域水生生物多樣性呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)，流域內(nèi)多數(shù)魚類生存的受到威脅，其中長(zhǎng)江上游有近百種魚類為受威脅物種，居國(guó)內(nèi)各大河流之首。重點(diǎn)保護(hù)物種瀕危種類數(shù)量持續(xù)上升，白鱘、白鱀豚等已功能性滅絕，長(zhǎng)江江豚、中華鱘成為極危物種。而在長(zhǎng)江流域分布最為豐富的中華絨螯蟹種質(zhì)不斷退化、各地絨螯蟹資源也接近枯竭[17]。此外，長(zhǎng)江三鮮和四大家魚也處于嚴(yán)重衰減的情勢(shì)中，造成長(zhǎng)江流域漁業(yè)資源銳減的主要原因包括：沿江漁民過度捕撈、使用不合理的漁具和電、毒、炸魚的方式非法捕撈等[18]。同時(shí)長(zhǎng)江流域的工業(yè)生產(chǎn)、航運(yùn)開辟、水利電力、工程開發(fā)等人類的涉水行為進(jìn)一步壓縮了水生生物生存空間，導(dǎo)致水生生物棲息地破碎化，加劇漁業(yè)資源的衰退程度；而工業(yè)污廢水排放又導(dǎo)致水污染問題突出，破壞了大量未繁殖親魚和幼魚。綜上，不論是過度捕撈還是工農(nóng)業(yè)的開發(fā)，長(zhǎng)江流域人類的涉水活動(dòng)打破了流域生物與環(huán)境之間的生態(tài)平衡[19]。長(zhǎng)江流域漁業(yè)資源曾經(jīng)極為豐富，1954年天然捕撈量達(dá)42.7萬t，占全國(guó)淡水捕撈產(chǎn)量的60%；20世紀(jì)60年代下降到26萬t，80年代捕撈量20萬t左右。21世紀(jì)以來直至近年，在沿江各地每年大規(guī)模增殖放流補(bǔ)充苗種數(shù)量的情況下，每年的捕撈量不足10萬t，僅占全國(guó)淡水水產(chǎn)品總產(chǎn)量的0.15%，已基本喪失捕撈生產(chǎn)價(jià)值?；陂L(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)的特殊地位和重要作用，長(zhǎng)江水生物的銳減逐漸引起了利益相關(guān)集團(tuán)和國(guó)民的密切關(guān)注。

2.1.2 焦點(diǎn)事件

政策議程出臺(tái)后媒體議程為公眾了解政策提供了宣傳、解讀的渠道，而媒體議程能夠通過引導(dǎo)公眾的輿論導(dǎo)向?qū)φ┘訅毫Γ@兩種模式的結(jié)合有利于政策的良性運(yùn)行[20]。焦點(diǎn)事件或者突發(fā)性事件的作用是推動(dòng)問題源流被關(guān)注,保護(hù)動(dòng)物的瀕?；驕缃^一直媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。自2013年開始，長(zhǎng)江水資源保護(hù)所、長(zhǎng)江水產(chǎn)研究所等多家研究單位未能在葛洲壩下的中華鱘傳統(tǒng)產(chǎn)卵場(chǎng)發(fā)現(xiàn)中華鱘自然產(chǎn)卵跡象。同時(shí)，聲波探測(cè)也未在長(zhǎng)江中下游發(fā)現(xiàn)繁殖的中華鱘幼魚，長(zhǎng)江流域的中華鱘數(shù)量在持續(xù)地減少。此外，長(zhǎng)江白鱘作為長(zhǎng)江中的另一種特有的保護(hù)水生物，甚至因人類不合理開發(fā)行為而進(jìn)入了滅絕狀態(tài)。自2003年1月以來再也沒有發(fā)現(xiàn)過白鱘樣本；2020年生態(tài)環(huán)境部宣布長(zhǎng)江白鱘已經(jīng)滅絕，而白鱘的滅絕恐怕只是長(zhǎng)江水生物逐漸滅絕的開端[21]。長(zhǎng)江水生物種群體滅絕的事件成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

2.2 長(zhǎng)江禁捕政策議程的政策源流分析

當(dāng)問題被發(fā)現(xiàn)并得到社會(huì)大部分人的關(guān)注時(shí)，圍繞這個(gè)問題該如何解決的討論就會(huì)產(chǎn)生各種政策建議進(jìn)而形成政策源流。在多源流框架里，政策源流來自于各種不同的政策集團(tuán)，他們被總稱為政策共同體，其中包括有政府官員、人大代表、利益團(tuán)體或?qū)W者等。

2.2.1 國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人

國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度以及行為，確切地表現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于長(zhǎng)江保護(hù)工作的推進(jìn)和長(zhǎng)江立法工作的重視。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記曾經(jīng)兩次視察長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有關(guān)省市并且指出長(zhǎng)江生物完整性指數(shù)已經(jīng)跌到了最差的‘無魚’等級(jí)，并且強(qiáng)調(diào)當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。

2016年1月5日習(xí)近平總書記在重慶召開的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，長(zhǎng)江是中華民族取得發(fā)展的重要支撐，是中華民族最珍貴的母親河，發(fā)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶必須走綠色發(fā)展道路并要考慮整個(gè)中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要求長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的同時(shí)必須貫徹“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念且保證生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。2016年6月習(xí)近平總書記、張高麗副總理、汪洋副總理分別在《水生生物資源遭酷捕濫撈銳減專家建議長(zhǎng)江休漁十年》的信息選報(bào)上作出重要批示，要求有關(guān)部門認(rèn)真研究專家建議，切實(shí)加強(qiáng)長(zhǎng)江水生生物資源研究與保護(hù)，并且進(jìn)一步出臺(tái)解決方案。2018年4月習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的指出，長(zhǎng)江生物完整性指數(shù)到了最差的“無魚”等級(jí)。在中國(guó)的政治環(huán)境下，習(xí)近平總書記對(duì)于長(zhǎng)江保護(hù)治理的指示是長(zhǎng)江立法政策過程中最主流的政策輸入。

2.2.2 專家學(xué)者的參與

國(guó)內(nèi)的學(xué)者和行業(yè)專家也逐漸地開始對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)和禁捕工作發(fā)表自己的見解，這些重要的言論和意見往往也是推動(dòng)立法政策議程的重要齒輪。長(zhǎng)江“十年禁漁”的首倡科學(xué)家曹文宣院士始終認(rèn)為長(zhǎng)江“十年禁漁”不僅是保護(hù)幾條魚的問題而是可持續(xù)發(fā)展的問題，不保護(hù)的資源永遠(yuǎn)無法恢復(fù)到原生態(tài)。長(zhǎng)江水域生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略研究中心副主任唐議認(rèn)為長(zhǎng)江禁漁需要循序漸進(jìn)的一個(gè)過程，相關(guān)政府部門要做好長(zhǎng)江禁漁從攻堅(jiān)戰(zhàn)到持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，在禁捕的過程中不斷探索出更先進(jìn)的管理辦法。國(guó)內(nèi)的政策、法律、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的學(xué)者也逐漸開始關(guān)注長(zhǎng)江大保護(hù)和禁漁政策，越來越多的業(yè)內(nèi)專家關(guān)注長(zhǎng)江禁捕工作的政策議程。對(duì)于政策源流來說，各種政策思想的碰撞、融合，可以使政策的有效元素合理組合并且逐步發(fā)展為成熟的政策建議。面對(duì)龐大而復(fù)雜的長(zhǎng)江流域，長(zhǎng)江禁捕政策制定過程中更要考慮到每一個(gè)環(huán)節(jié)，保證政策的適用面、完備性以及各種善后規(guī)則的完善性。

2.3 長(zhǎng)江禁捕政策議程的政治源流分析

政治源流由國(guó)民情緒、利益集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、政黨意識(shí)形態(tài)在國(guó)會(huì)中的分布狀況以及政府變更等因素構(gòu)成，這些政治源流的組成部分也是政策議程必不可少的一環(huán)[16]。在我國(guó)的政治體制之下，政治源流對(duì)政策制定過程甚至有決定性影響，政治源流的變化會(huì)引領(lǐng)問題源流和政策源流的匯聚。在長(zhǎng)江禁捕政策議程中，國(guó)民情緒變化、利益集團(tuán)壓力、政府轉(zhuǎn)變都是政治源流里重要的部分。

2.3.1 執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)

在我國(guó)的政治體制之下，政府官員的更替以及執(zhí)政理念的發(fā)展，對(duì)于新的長(zhǎng)江保護(hù)法的出臺(tái)起到的往往是決定性的作用。2012年十八大召開，新一代領(lǐng)導(dǎo)人翻開了治國(guó)理政新篇章，更加注重環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家確定了以長(zhǎng)江流域?yàn)橐劳薪ㄔO(shè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新支撐帶的發(fā)展戰(zhàn)略。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)在進(jìn)一步開發(fā)長(zhǎng)江黃金水道的基礎(chǔ)上，擔(dān)負(fù)著加快推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展并形成生態(tài)文明建設(shè)先行示范帶的重任。2017年“中央一號(hào)文件”中明確指出率先在長(zhǎng)江流域水生生物保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)全面禁捕。共抓大保護(hù)目標(biāo)的實(shí)施在十九大上被更進(jìn)一步地推動(dòng)，長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)和漁業(yè)管制也被推到了黨和政府的關(guān)注之下，這代表著長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)和長(zhǎng)江漁業(yè)禁捕已經(jīng)進(jìn)入政府議程的層面。在2018年1月公布的“中央一號(hào)文件”中要求科學(xué)劃定江河湖海限捕、禁捕區(qū)域，健全水生生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度，建立長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域禁捕補(bǔ)償制度。國(guó)家戰(zhàn)略新定位與發(fā)展新理念要求長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)具備完善的頂層設(shè)計(jì)，這就表示著長(zhǎng)江流域正急需一部頂層的覆蓋全流域的法律和能協(xié)調(diào)各區(qū)域各部門的完備的長(zhǎng)江法律體系，建立長(zhǎng)江流域法律體系是推動(dòng)治理體系現(xiàn)代化不可或缺的一環(huán)。

2.3.2 國(guó)民情緒

國(guó)民情緒是指國(guó)家內(nèi)部有眾多公眾具有共同或者相似的、夠被感知、并且易發(fā)生轉(zhuǎn)變的思路和想法，這種國(guó)民情緒能影響政府的政策議程和政策結(jié)果。人類對(duì)于長(zhǎng)江的開發(fā)已遠(yuǎn)超長(zhǎng)江可以承受的范圍，水質(zhì)惡化、資源銳減、珍稀水生物滅絕，這些跡象彰顯著長(zhǎng)江保護(hù)工作的緊迫性。

我國(guó)政府曾呼吁對(duì)于長(zhǎng)江流域開展保護(hù)，但是由于各個(gè)領(lǐng)域早期的規(guī)章制度不完善，無法保證依靠長(zhǎng)江捕撈生存的漁民在離開長(zhǎng)江后可以正常生活，所以早期的保護(hù)呼吁未能在國(guó)民之中得到響應(yīng)。隨著我國(guó)的治理體系和治理能力的不斷完善，流域補(bǔ)償機(jī)制、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策、精準(zhǔn)扶貧等政策不斷地落實(shí)到實(shí)處，使得國(guó)民的生活風(fēng)險(xiǎn)降低，并且基層教育和宣傳力度的深入提高了國(guó)民對(duì)于長(zhǎng)江保護(hù)的認(rèn)知水平。工廠排污、垃圾過量、流域內(nèi)耕地水土流失、漁業(yè)資源匱乏等導(dǎo)致的長(zhǎng)江環(huán)境的惡化已經(jīng)嚴(yán)重影響到了國(guó)民的正常生活，民眾們深刻地認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)江退捕工作刻不容緩。政治源流中的要素都已具備，起著決定性的政治源流在為長(zhǎng)江保護(hù)法的出臺(tái)提供著最后一股強(qiáng)大的推動(dòng)力。

2.4 長(zhǎng)江禁捕政策之窗的開啟

金登將政策之窗分為問題之窗和政治之窗。問題之窗因?yàn)閱栴}的嚴(yán)重性而打開，政治之窗是政治和政策源流中的主要部分變化而打開，政策之窗的打開又為三流匯聚創(chuàng)造機(jī)會(huì)，二者相結(jié)合可以大大提高決策效率，三源流通過政策之窗匯聚，舊政策得以改動(dòng)，新政策得以出臺(tái)。問題、政策、政治三大源流都處于一個(gè)發(fā)生改變的過程中，三流匯聚的實(shí)現(xiàn)需要適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)和政策企業(yè)家的推動(dòng)。

針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境堪憂的現(xiàn)狀，2018年4月26日習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，長(zhǎng)江病了，而且病得還不輕，長(zhǎng)江生物完整性指數(shù)到了最差的“無魚”等級(jí)。國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人態(tài)度已經(jīng)將將長(zhǎng)江保護(hù)工作的問題推到了最急需解決的位置。2018年10月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江水生生物保護(hù)工作的意見》，對(duì)長(zhǎng)江禁捕的目標(biāo)任務(wù)和政策措施作出明確規(guī)定，標(biāo)志著長(zhǎng)江禁捕的制度框架初步確立。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的指示和政府政策出臺(tái)成為最終的政策議程之窗打開的契機(jī)。

在經(jīng)歷了三源流的碰撞與變動(dòng)后，在政策企業(yè)家積極活動(dòng)、政府與國(guó)民的積極響應(yīng)下，最終促使三源流恰當(dāng)?shù)卦谡咧按蜷_時(shí)匯聚。2019年1月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域禁捕和建立補(bǔ)償制度實(shí)施方案》，標(biāo)志著長(zhǎng)江禁捕制度正式出臺(tái)。

我國(guó)的長(zhǎng)江退捕政策制定過程經(jīng)歷了問題源流、政治源流和政策源流的三流匯聚后初步塵埃落定，《長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域禁捕和建立補(bǔ)償制度實(shí)施方案》的出臺(tái)也將在代表著長(zhǎng)江全重點(diǎn)流域?qū)⑦M(jìn)入禁捕退捕期，在解決長(zhǎng)江生態(tài)破壞困鏡、防止流域環(huán)境惡化加劇、恢復(fù)遭受破壞的長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境等幾個(gè)長(zhǎng)江大保護(hù)過程中最重要的問題起到舉足輕重的作用。

3 長(zhǎng)江禁捕政策的展望分析

長(zhǎng)江禁捕政策制定過程是問題源流、政策源流和政治源流三源流耦合、政策之窗開啟推動(dòng)的結(jié)果。我國(guó)有特色社會(huì)主義政治體制決定了政策源流和政治源流中黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人元素的核心作用。

《長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域禁捕和建立補(bǔ)償制度實(shí)施方案》是具有開創(chuàng)性的流域性質(zhì)的政策規(guī)定，但是能否推動(dòng)解決長(zhǎng)江保護(hù)問題、改變“無魚”困局、有效保護(hù)長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境等長(zhǎng)江保護(hù)工作中的焦點(diǎn)問題也是一個(gè)未知數(shù)。在《實(shí)施方案》公布執(zhí)行后，國(guó)家和政府并沒有停止對(duì)長(zhǎng)江禁捕工作的推進(jìn)，在其基礎(chǔ)上不斷完善各方面的政策規(guī)定，以期為長(zhǎng)江禁漁工作提供更完善的制度體系。

表1 2018—2021年我國(guó)長(zhǎng)江禁捕政策梳理

盡管政策之窗已經(jīng)打開，但是其具有短暫性和觸發(fā)性的特點(diǎn)，一次開啟不足以得到完善的政策制度。在政策之窗下一次開啟前，要不斷地推動(dòng)和創(chuàng)新長(zhǎng)江禁捕政策制度的發(fā)展，在合理的范疇內(nèi)再次實(shí)現(xiàn)政策之窗的打開，從而形成新的政策議程；要充分檢視長(zhǎng)江禁捕政策制定與執(zhí)行過程中存在的問題，以期再一次開啟“政策之窗”。

從問題源流來看，長(zhǎng)江“十年禁漁”的全面實(shí)施并不是問題的終結(jié)而是問題的開始，在禁捕政策執(zhí)行的過程中會(huì)暴露出更多的問題，其中包括長(zhǎng)江漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)、補(bǔ)償制度的落實(shí)，對(duì)于退捕漁民的生計(jì)是否能完全保障，如何避免走多主體分散捕撈導(dǎo)致公地悲劇的老路等問題仍然需要對(duì)長(zhǎng)江流域特定資源的開發(fā)利用的模式進(jìn)行創(chuàng)新，提高組織化和集約化水平。在長(zhǎng)江流域，各區(qū)域的漁政執(zhí)法能力的差異和執(zhí)法設(shè)備的缺陷依然是禁捕政策實(shí)施過程中的巨大阻礙。

從政策源流來看，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于長(zhǎng)江禁捕表現(xiàn)出巨大的決心，而地方政府官員和高校學(xué)者在實(shí)踐調(diào)研中、從水環(huán)境、水生態(tài)等各方面提出自己的建議，豐富政策原湯里的要素，這不僅是在禁捕政策實(shí)施的過程中可以起到推進(jìn)作用，也為政策之窗的下一次開啟做好充足的政策儲(chǔ)備。

從政治源流方面，政府加強(qiáng)禁捕工作立法首當(dāng)其沖，目前迫切需要建立長(zhǎng)江禁捕禁漁的法律體系來為禁捕工作的政策執(zhí)行提供強(qiáng)有力的法律支持，同時(shí)各個(gè)區(qū)域管轄單位也應(yīng)該在不違背《實(shí)施規(guī)定》和《長(zhǎng)江保護(hù)法》的原則上在各自轄區(qū)長(zhǎng)江段完善支持禁捕政策的各項(xiàng)規(guī)章制度，以為禁捕工作的實(shí)施保駕護(hù)航。再者，國(guó)民情緒在政策議程中往往也不可忽視，加強(qiáng)宣傳工作的落實(shí)和基層教育的普及迫在眉睫，長(zhǎng)江禁捕的成功與否離不開國(guó)民的支持。