吳 濤

一、前言

2014 年以來，在國家為促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資供給側(cè)改革和加快政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，國家大力推進(jìn)政府和社會資本合作模式（PPP）在基建和公用事業(yè)領(lǐng)域的運用，并取得良好效益。據(jù)統(tǒng)計截至2021 底，財政部PPP在庫項目總計13810 個，總投資額為20.56 萬億元；通過近3 年在庫項目情況的對比分析，項目規(guī)模呈現(xiàn)逐年增加趨勢。同時，為深化投融資體制改革，進(jìn)一步完善工程建設(shè)組織模式，提高投資效益、工程建設(shè)質(zhì)量和運營效率，國務(wù)院及所屬住建部、財政部等部門陸續(xù)出臺一系列關(guān)于推行全過程工程咨詢服務(wù)的政策文件，目的是在更好地實現(xiàn)投資建設(shè)意圖，滿足投資者或建設(shè)單位在固定資產(chǎn)投資項目決策、工程建設(shè)、項目運營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務(wù)需求。

在PPP 項目中實行全過程工程咨詢已成為當(dāng)前基建市場發(fā)展的必然趨勢，可實現(xiàn)更加注重政府、市場主體之間的資源整合和內(nèi)在聯(lián)系，加強推進(jìn)工程建設(shè)項目各個環(huán)節(jié)和專業(yè)的整體把控和信息共享，進(jìn)一步提升PPP項目產(chǎn)出和運營服務(wù)的安全及質(zhì)量水準(zhǔn)，助力工程建設(shè)項目實現(xiàn)高度整合咨詢服務(wù)模式、節(jié)省投資和運營成本和減免工期延誤風(fēng)險等多重效用。

二、PPP 項目全過程咨詢產(chǎn)生的宏觀背景

近幾年，PPP 模式在全國各地區(qū)受到高度關(guān)注，可以說推行PPP 模式在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和促進(jìn)國家機制體制改革中成效顯著，一方面改善了公共設(shè)施建設(shè)絕大程度受到政府投資決策影響的局面，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟高效發(fā)展；另一方面，在公共服務(wù)行業(yè)中，引入社會資本既實現(xiàn)成功改善公共交通、醫(yī)療、教育等民生領(lǐng)域棘手問題，又給經(jīng)濟發(fā)展帶來全新的驅(qū)動力[1]?；诖?，開展在PPP項目中推行全過程咨詢工作，實現(xiàn)各個工程咨詢服務(wù)的業(yè)務(wù)模塊的有機整合，使得項目信息對接更加高效，避免責(zé)任不明導(dǎo)致出現(xiàn)問題后互相推諉，全面提升項目風(fēng)險預(yù)判和應(yīng)對的能力，實現(xiàn)項目內(nèi)部的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。由此可見，PPP 項目實行全過程工程咨詢服務(wù)是項目參與各方的客觀需要，是工程咨詢行業(yè)的大勢所趨，是順應(yīng)經(jīng)濟體制改革新形勢的必經(jīng)之路，具體的項目運用模式可用圖一進(jìn)行表示。

圖1: PPP 項目模式組成結(jié)構(gòu)

三、PPP 項目全過程咨詢工作開展的意義

在PPP 項目的實踐中，工程咨詢存在于PPP 項目全生命周期的全部環(huán)節(jié)，都應(yīng)該有效地進(jìn)行涉及投資咨詢、勘察、設(shè)計、工程監(jiān)理、招標(biāo)代理、工程造價等多項組合咨詢工作，凸顯全過程咨詢的動態(tài)化特征[2]。在市場推動和國家政策引導(dǎo)下，工程咨詢服務(wù)將形成以全過程工程咨詢?yōu)橹鳎瑢υ瓉愍毩⒌淖稍儤I(yè)務(wù)進(jìn)行整合的態(tài)勢，以便能夠?qū)椖咳芷谶M(jìn)行系統(tǒng)和整體的管理和控制。發(fā)展全過程工程咨詢服務(wù)，將對建筑開發(fā)模式升級起到有力的促進(jìn)作用，是做出科學(xué)投資決策的堅實基礎(chǔ)，也將是項目全過程投資目標(biāo)實現(xiàn)的有力保障。第一點，全過程咨詢工作能夠保障項目進(jìn)行的安全性。開展PPP項目的全過程咨詢工作，咨詢?nèi)藛T能夠分析項目全部流程中的潛在風(fēng)險，動態(tài)掌握咨詢項目的風(fēng)險因素，判斷是否存有安全隱患，提出對應(yīng)風(fēng)險管理計劃，這樣可以把項目風(fēng)險遏制在搖籃中，實現(xiàn)根源上防控風(fēng)險的目的。第二點，工程全過程咨詢服務(wù)強調(diào)對PPP 項目全生命周期管理的整體性考慮，從項目策劃、投資決策、項目建造和運營管理等階段，通過對項目實施全過程的項目管理，利用系統(tǒng)的咨詢服務(wù)方案來發(fā)現(xiàn)問題并隨時解決問題，以達(dá)到項目管理的整體目標(biāo)，進(jìn)而使得項目效益最大化。

四、PPP 項目全過程工程咨詢服務(wù)的路徑

（一）咨詢服務(wù)的期限

建筑工程具有項目前期工作消耗時間長和建設(shè)周期長的基本特質(zhì)，實施過程中產(chǎn)生一系列問題會制約工程項目的推進(jìn)，難以提高服務(wù)質(zhì)量。所以項目建設(shè)單位要明確PPP 項目全過程咨詢服務(wù)的期限，滿足工程咨詢適應(yīng)項目全面化和全方位化的咨詢服務(wù)需求，構(gòu)建全生命周期的咨詢服務(wù)合作。在PPP 項目工程開展中，設(shè)計環(huán)節(jié)、施工環(huán)節(jié)和竣工環(huán)節(jié)等均可作為全過程工程服務(wù)的組成內(nèi)容，這一個周期大約是兩年，實際的期限要通過工程建設(shè)情況加以明確。具體的咨詢服務(wù)工作，應(yīng)將咨詢服務(wù)期限和工程開展的期限進(jìn)行關(guān)聯(lián)，提供高質(zhì)量的全過程咨詢服務(wù)，以便提高項目管理效率。

（二）咨詢服務(wù)的內(nèi)容

PPP 項目的全過程咨詢工作，在建設(shè)工程開展之前，咨詢?nèi)藛T要明確工程項目涵蓋投資咨詢、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等專業(yè)化咨詢業(yè)務(wù)的具體內(nèi)容，以便建立PPP 項目的全過程咨詢服務(wù)方案，保障PPP 項目后續(xù)咨詢服務(wù)工作的順暢推進(jìn)。進(jìn)行PPP項目設(shè)計咨詢與招商咨詢，規(guī)范地開展項目招標(biāo)工作，體現(xiàn)項目招標(biāo)的透明化與公開化。項目建設(shè)包含較多程序，重視圖紙繪制與監(jiān)督管理，審核工作應(yīng)具備足夠?qū)I(yè)性，達(dá)到PPP 項目開展建設(shè)的要求。招標(biāo)實踐中，全方位分析投標(biāo)人的資質(zhì)、資金實力和業(yè)績情況等，擇優(yōu)選定PPP 項目社會資本。工程竣工時，也要有序相關(guān)驗收咨詢服務(wù)工作，推動PPP 項目的順利完工和運營。

（三）咨詢服務(wù)模式

PPP 項目的全過程咨詢工作中，咨詢服務(wù)模式備受關(guān)注。優(yōu)質(zhì)的全過程咨詢服務(wù)模式，可在工作實踐中適應(yīng)項目相關(guān)方的復(fù)合型需求，高效規(guī)避工程建設(shè)咨詢服務(wù)信息傳導(dǎo)不暢、管理邊界不清等問題，并提供多種解決方案，確保項目建設(shè)高效穩(wěn)定。PPP 項目的全過程咨詢通常情況下引進(jìn)“1+N+X”的咨詢服務(wù)模式，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)咨詢項目單一化管理，以及不能達(dá)到政府作業(yè)的需求標(biāo)準(zhǔn)，造成咨詢服務(wù)項目形同虛設(shè)的問題。新形勢下，全過程咨詢工作要求服務(wù)模式與工作目標(biāo)互相匹配，可采用多種服務(wù)方式組合，為項目決策、實施和運營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)，通過完善咨詢服務(wù)方案和工程咨詢服務(wù)體系，更好地實現(xiàn)投資建設(shè)意圖，進(jìn)一步促使工程項目達(dá)到產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。

(四)咨詢聘請模式

PPP 項目的全過程咨詢模式與傳統(tǒng)建設(shè)工程項目的咨詢模式存在差異，所以應(yīng)該及時創(chuàng)新咨詢模式，形成與時代發(fā)展相適應(yīng)的咨詢聘請模式[3]。咨詢聘請模式的選用應(yīng)重點關(guān)注適合于工程開展需要，實現(xiàn)妥善處理同一個PPP 項目中多個參與單位的互動、協(xié)作問題。此外，因項目建設(shè)單位（如政府單位）自身工作比較繁忙和缺乏專業(yè)化人員配置的現(xiàn)狀特點，建設(shè)單位可按照咨詢聘請模式與第三方管理單位溝通，確保項目管理工作穩(wěn)定開展。基于此，良好的聘請模式能夠滿足多種咨詢要求下的工程施工咨詢服務(wù)的條件，優(yōu)化建設(shè)單位投入并兼顧監(jiān)督效率，凸顯全過程咨詢服務(wù)工作的全面性和高效性。

五、PPP 項目全過程咨詢工作的相關(guān)思考

（一）PPP 項目全過程咨詢委托咨詢環(huán)節(jié)

PPP 項目全過程咨詢委托咨詢環(huán)節(jié)是整個咨詢工作的起點，是工程項目展開咨詢服務(wù)的綱領(lǐng)性文件和確保項目全生命周期順利實施的重要支撐文件，應(yīng)重點關(guān)注：一是咨詢服務(wù)的目標(biāo)和需求、供應(yīng)商資格要求、選定方式和費用預(yù)算等；二是委托咨詢服務(wù)的工作內(nèi)容、工作成果、履行期限、成果驗收和評價方法（質(zhì)量要求）、報酬及其支付方式、雙方權(quán)利與義務(wù)、違約金或者損失賠償額的計算以及解決合同糾紛的方式等內(nèi)容。PPP 項目全過程咨詢委托咨詢環(huán)節(jié)是通過設(shè)計工程咨詢服務(wù)方案的頂層設(shè)計，從全局的角度對PPP 項目各任務(wù)、各方面、各層次、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，為后續(xù)高效推進(jìn)項目咨詢、實現(xiàn)PPP 項目目標(biāo)提供制度保障。

（二）PPP 項目全過程咨詢啟動咨詢環(huán)節(jié)

PPP 項目全過程咨詢工作的進(jìn)行，啟動咨詢環(huán)節(jié)的重要性毋庸置疑，咨詢?nèi)藛T要研究PPP 項目的資料交接、人員素質(zhì)和能力以及咨詢計劃的制定等信息，有效地處理項目啟動咨詢?nèi)蝿?wù)。要保障咨詢單位可以得到真實性的數(shù)據(jù)資料，若資料不夠真實，會引出工程咨詢誤差，甚至面臨咨詢質(zhì)量事故風(fēng)險問題。研究人員應(yīng)具備較高的素質(zhì)和能力，規(guī)范性的進(jìn)行工程咨詢服務(wù)，如果人員的專業(yè)性能力不夠，可能會出現(xiàn)項目啟動咨詢的漏洞。咨詢單位應(yīng)該創(chuàng)建比較完整的組織框架，確保PPP 項目的參與者之間可以互相溝通。研究工程咨詢計劃的設(shè)置，確保咨詢計劃能夠和PPP 項目互相匹配，若計劃不夠恰當(dāng)，也是會降低項目啟動環(huán)節(jié)咨詢效果的。

（三）PPP 項目全過程咨詢過程風(fēng)險

PPP 項目全過程咨詢工作中，提供咨詢結(jié)論和建議是咨詢工作的核心組成內(nèi)容，往往也涉及較多的風(fēng)險，包含咨詢建議角度、招標(biāo)角度、重大事項角度和PPP 工作組織推進(jìn)等方面，所以咨詢?nèi)藛T應(yīng)該重視全過程咨詢過程中的風(fēng)險管理，及時處理工程咨詢相關(guān)問題，保障咨詢工作順利進(jìn)行。招標(biāo)風(fēng)險管理，研究招標(biāo)項目以及信息數(shù)據(jù)的真實性，特別是避免出現(xiàn)惡意低價競標(biāo)的現(xiàn)象[4]。重大事項的風(fēng)險咨詢，如研究工程量計量是否存在失誤的現(xiàn)象、工程資料是否有據(jù)可尋，由此提出處理咨詢風(fēng)險的建議。目標(biāo)風(fēng)險的研究上，咨詢?nèi)藛T判斷相關(guān)單位的工作方針和PPP 項目咨詢目標(biāo)是否相同，保證PPP 賬目信息數(shù)據(jù)足夠安全與可靠，體現(xiàn)全過程咨詢工作的整體性。

（四）PPP 項目全過程咨詢結(jié)束環(huán)節(jié)

全過程咨詢工作的開展，結(jié)束環(huán)節(jié)是最終的階段，咨詢?nèi)藛T要強調(diào)咨詢結(jié)束環(huán)節(jié)的風(fēng)險管理，不要由于結(jié)束環(huán)節(jié)的風(fēng)險隱患產(chǎn)生PPP 項目咨詢質(zhì)量事故。在具體的管理中，對咨詢資料潛在的風(fēng)險進(jìn)行具體識別，研究各相關(guān)咨詢單位提供數(shù)據(jù)的完整性，分析工程項目咨詢效果潛在的風(fēng)險，讓咨詢成果能夠和工作標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致[5]。對PPP 項目的咨詢工作進(jìn)行移交，應(yīng)落實咨詢資料以及咨詢成果完備地轉(zhuǎn)交給項目全過程咨詢工作的委托方，并保障轉(zhuǎn)交過程具備規(guī)范性，接收記錄完整。

六、強化PPP 項目全過程咨詢效率的對策

PPP 項目全過程咨詢工作中，咨詢單位和人員應(yīng)注重落實工程領(lǐng)域咨詢服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和破解工程咨詢市場供需矛盾，堅持創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實施方式和以市場需求為導(dǎo)向原則，遵循項目周期規(guī)律和建設(shè)程序的客觀要求，提供滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務(wù)模式，提供高質(zhì)量智力技術(shù)服務(wù)，全面提升投資效益、工程建設(shè)質(zhì)量和運營效率，推動高質(zhì)量發(fā)展。

（一）制定風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)

PPP 項目咨詢工作的開展，重點要研究、識別PPP項目全生命周期內(nèi)風(fēng)險，咨詢?nèi)藛T應(yīng)該制定風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，切合實際的對全過程咨詢風(fēng)險影響因素進(jìn)行統(tǒng)計，通過評估工作研究風(fēng)險類型，以便制定應(yīng)對風(fēng)險措施，切實做到有效地進(jìn)行咨詢服務(wù)。

（二）選擇高質(zhì)量的風(fēng)險管理思路

PPP 項目全過程咨詢工作的風(fēng)險控制，咨詢?nèi)藛T要重點關(guān)注工程項目中各類不確定因素產(chǎn)生的結(jié)果在預(yù)期可接受范圍內(nèi)的方法和過程管理技術(shù)，進(jìn)行損失最小化管理、不確定性管理和績效最優(yōu)化管理，以確保和促進(jìn)PPP 項目的整體利益實現(xiàn)[6]。

（三）建設(shè)高質(zhì)量的人才團隊

PPP 項目全過程咨詢工作的進(jìn)行，應(yīng)該組建高質(zhì)量的人才團隊，依據(jù)風(fēng)險因素，針對性地開展咨詢工作。聘請素質(zhì)高、能力強的專業(yè)團隊，深層次進(jìn)行PPP 項目全過程咨詢服務(wù)，提升咨詢服務(wù)質(zhì)量。對現(xiàn)有的咨詢?nèi)藛T進(jìn)行相關(guān)專業(yè)知識和技能培訓(xùn)，讓咨詢?nèi)藛T全方位梳理工程咨詢風(fēng)險因素，強調(diào)思政元素的滲透，讓風(fēng)險評估人員具備較強的道德素養(yǎng)，形成責(zé)任感和使命感，把自身的工作職責(zé)落到實處[7]。

（四）重視咨詢風(fēng)險評估技術(shù)的開發(fā)

為了保障PPP 項目全過程咨詢工作效率，要關(guān)注風(fēng)險評估技術(shù)的研發(fā)?？紤]引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)模式的風(fēng)險評估系統(tǒng)，在網(wǎng)絡(luò)平臺中輸入數(shù)據(jù)以及資料，實現(xiàn)為風(fēng)險評估信息自動化轉(zhuǎn)化輸出。在咨詢工作中設(shè)計信息庫系統(tǒng)，優(yōu)化咨詢風(fēng)險數(shù)據(jù)，研究數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的風(fēng)險因素，給高效率的PPP 項目全過程咨詢工作提供創(chuàng)新條件。

七、結(jié)語

綜上所述，開展PPP 項目全過程咨詢工作的優(yōu)化研究課題具有重要的價值。在具體的PPP 項目全過程咨詢中，咨詢?nèi)藛T應(yīng)該明確科學(xué)的管理意識，以科學(xué)化與規(guī)范化為基礎(chǔ)開展全過程咨詢業(yè)務(wù)。要圍繞PPP 項目全生命周期持續(xù)提供投資咨詢、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等集成化工程咨詢服務(wù)和多種解決方案，并通過制定風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)、選擇高質(zhì)量的風(fēng)險管理思路、建設(shè)高質(zhì)量的人才團隊、重視咨詢風(fēng)險評估技術(shù)的開發(fā)等措施，給PPP 項目高質(zhì)量全過程咨詢管理提供保障，提升PPP 項目的綜合管理成效，對推動工程建設(shè)、咨詢行業(yè)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。