□ 汪 剛

基金項目：鄭州市2021 年度社會科學(xué)調(diào)研課題（0100）

城市公共交通出行事關(guān)民生福祉，關(guān)系到人民群眾的幸福感和獲得感。截至2020 年底，我國城市公共交通運營線路總長度達(dá)到106.9 萬公里，相比2016 年增加了8.82 萬公里，客運總量為1 272.15 億人次。近年來，城市地面公共交通將繼續(xù)向低碳化、智能化、城市公交車站化等高質(zhì)量目標(biāo)邁進(jìn)，這對于推動綠色城市建設(shè)，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。但也應(yīng)該看到，城市軌道交通、私家車、網(wǎng)約車進(jìn)一步擠占了傳統(tǒng)公共交通發(fā)展空間。作為出行服務(wù)者，城市地面公共交通作為載體工具，其治理價值的彰顯，是公民社會對政府合法性評價認(rèn)知的要素。筆者以鄭州市地面公共交通為例，通過分析城市公共交通改革實踐、發(fā)展面臨的困境，總結(jié)出城市公共交通健康運行的改革趨勢，并提出城市地面公共交通運營優(yōu)化方向。

一、城市地面公共交通改革探索與實踐

鄭州市公共交通總公司始建于1954 年2 月，是具有社會公益性質(zhì)的國有大型公交企業(yè)，是鄭州城市公共交通的主導(dǎo)力量，下設(shè)8 個運營分公司、兩個修理公司以及物業(yè)公司、結(jié)算中心、培訓(xùn)中心、職工醫(yī)院等4 個生產(chǎn)輔助單位；現(xiàn)有職工15 000 余人、各種運營車輛6 420 臺、運營線路342 條、線路總長度4 781 公里、日均運營里程77.53 萬公里、運送乘客234.52 萬人次。經(jīng)過多年發(fā)展，運營車輛從柴油車、汽油車、無軌電車到天然氣車、油電和氣電混合動力車，再到如今的純電動公交車和氫燃料公交車，新能源公交車輛比例達(dá)到100%。2018 年12 月，鄭州市被授予“國家公交都市建設(shè)示范城市”稱號。

自1995 年鄭州市公交公司更名為“鄭州市公共交通總公司”以來，2005 年中國城市公交《鄭州宣言》簽署，2009 年快速公交工程建設(shè)全面展開，2010 年8 月1 日始實施地面公共交通一律1 元收費制度，2020 年9 月2 日完成工商登記變更完成了公司制改制以來，城市公共交通不斷適應(yīng)時代發(fā)展要求，在組織定位及服務(wù)優(yōu)化等方面先后進(jìn)行一系列改革探索，具體為：①公共交通的公益性更加突出。作為準(zhǔn)公共物品，城市公共出行是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)和重大民生工程，而對具有公益屬性的公共交通進(jìn)行票價補(bǔ)貼，體現(xiàn)了稅收“取之于民、用之于民”的宗旨；②城市公交優(yōu)先發(fā)展理念不斷彰顯。按照全面建成現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)的基本要求，鄭州市以“高速支撐、中心放射、區(qū)域聯(lián)動、村鎮(zhèn)成網(wǎng)”為目標(biāo)，牢固樹立公共交通優(yōu)先理念，打造城市“一小時通行”都市圈；③公共服務(wù)人性化水平不斷提高。例如，“線路號標(biāo)識”方便乘客辨別所乘坐的公交車，公共交通“叫醒服務(wù)”，“女性公交”等便民人性化探索，凸顯了“為人民服務(wù)”的訴求。

一系列改革實踐賦予了城市地面公共交通較大活力。然而，隨著現(xiàn)代交通工具的豐富，傳統(tǒng)地面公共交通發(fā)展也迎來了較大挑戰(zhàn)，特別是新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，地面公共交通面臨傳統(tǒng)困境和疫情防控風(fēng)險疊加。作為一種城市出行工具，城市地面公共交通面臨信息技術(shù)發(fā)展、爭奪市場生存空間考驗；作為一種城市記憶符號，在碎片多元信息化時代，其歷史價值有被模糊的風(fēng)險，通過重塑，打造城市記憶名片，是提高城市文化競爭力的必然要求。

二、城市地面公共交通發(fā)展困境

“盡量乘公共交通工具前往”和“盡量不乘坐公共交通工具，建議步行、騎行或乘坐私家車、單位班車”是疫情爆發(fā)前后兩種不同的話語轉(zhuǎn)向。如果說疫情防控期間限乘公共交通是阻隔疫情傳播，那么，平時乘坐公共交通出行的倡議更像是傳統(tǒng)地面公共交通為生存而發(fā)出的“吶喊”，道出了新時期城市公共交通發(fā)展的困境。

1.供給需求側(cè)變革，擠占了生存空間

一方面，供給側(cè)主要是指公共出行工具多樣化，多種服務(wù)相互競爭。需求方面，市民在自主性、舒適性、私密性等方面的需求和公共交通的不足和劣勢逐漸凸顯，傳統(tǒng)地面公共交通的票價優(yōu)勢讓位于快速、高效、個性的主觀期待。運用波特的五力競爭模型對公共交通集團(tuán)面對的五種力量進(jìn)行分析，即現(xiàn)有競爭者的能力、潛在競爭者的威脅、替代品的威脅、供應(yīng)商的議價能力、購買者的議價能力。如圖1 所示。各個替代因素對傳統(tǒng)地面公交發(fā)展構(gòu)成競爭場，自由流動促成客源“用腳投票”，市民私家車、軌道交通、出租車的選擇偏好自然形成，加上快節(jié)奏的生活習(xí)慣及新冠肺炎影響，地面公共交通活動空間被進(jìn)一步壓縮。作為共享經(jīng)濟(jì)的具體體現(xiàn)和應(yīng)用范例，共享單車、汽車滿足了90 后的個性需求，其與軌道交通接駁，解決了市民出行“最后一公里”出行困境。

圖1 組織的五力模型圖

另一方面，公共交通作為政府向社會提供的一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其公益屬性決定著公共交通行業(yè)不能以盈利為目的，這就導(dǎo)致民間資本進(jìn)入積極性不高，組織變革和創(chuàng)新動力不足，公共服務(wù)單一、提供主體能力弱化。

2.傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)安全運營隱患依舊存在

安全，是公共交通運營的基本目標(biāo)。相比城市軌道交通早已建立了完善閉環(huán)運行管理系統(tǒng)，大多數(shù)城市地面公共交通并無專門上車安檢系統(tǒng)。以鄭州市為例，除BRT 外鄭州市地面公共交通上車安檢主要以司機(jī)詢問和觀察為主，雖然絕大多數(shù)市民遵守安全規(guī)定，總體上也保證了城市交通的安全運營，但國外偶有發(fā)生的城市公共交通縱火案，還是在一定程度上強(qiáng)化了我國城市公共交通完善快速安檢系統(tǒng)的需求。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，在被調(diào)查的776 人中，519 人希望安裝上車安檢系統(tǒng)，占比為66.88%；108人不希望安裝上車安檢系統(tǒng)，占比為13.92%；109 人持無所謂態(tài)度，占比為19.2%。另外，公共交通乘客來源多樣，相對封閉的區(qū)域為矛盾宣泄提供了窗口。近年來，國內(nèi)搶奪公共交通車輛方向盤、毆打辱罵司機(jī)的違法行為時有發(fā)生，此類問題是制約城市地面公共交通發(fā)展的共性問題。再者，受新冠肺炎疫情影響，2020 年5 月全國36 個中心城市總客運量、公共汽電車客運量、軌道交通客運量、出租汽車客運量與2019 年同期相比仍處于下降態(tài)勢，分別為上年同期的60.4%, 56.4%, 65.9%和62.3%。顯然，后疫情時代，城市地面公共交通公交的開放和聚集特征，增加了市民風(fēng)險評估感知，公共交通往往成了潛在風(fēng)險的“符號”。在公共交通轉(zhuǎn)型尚未完成之時，城市地面公共交通運營面臨傳統(tǒng)遺留和新問題的疊加。

3.政企關(guān)系不明確，公共交通身份模糊

改革開放以來，雖然政府和市場的關(guān)系有了很大調(diào)整，公共交通改制也時有推進(jìn)，但政企并非決然分開。首先，在長期實行計劃經(jīng)濟(jì)體制的條件下，必然會形成政府對公有制企業(yè)的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在此情形下，不能簡單地依據(jù)公共交通公司的性質(zhì)將政府因素排除，因為這不利于體現(xiàn)服務(wù)公益要求。其次，普通市民并無專業(yè)的政企關(guān)系劃分知識儲備，往往將公共交通集團(tuán)政府化、事業(yè)單位化，造成了政企關(guān)系模糊，將本屬于企業(yè)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于政府，造成了企業(yè)權(quán)責(zé)不匹配，不利于“服務(wù)價值”的彰顯。再次，公域和私域話語爭論，造成公共交通轉(zhuǎn)型困難。傳統(tǒng)上，“公家”代表身份、信任和能力，但是政府并非萬能，這就需要市場參與。理論上，多中心治理視域下，企業(yè)、政府、社會組織應(yīng)形成多元服務(wù)供給機(jī)制，允許民營力量參與公共交通服務(wù)，但自2003 年十堰市公交民營化改革被迫擱淺以來，城市公共交通被政府和公共組織所主導(dǎo)，這就造成城市地面公共交通改革缺乏市場敏感性，服務(wù)水平和能力被市場化工具所超越?？梢姡瑹o論話語還是改革實踐，傳統(tǒng)地面公共交通進(jìn)入矛盾的兩難境地。

三、城市地面公共交通運營優(yōu)化方向

作為城市現(xiàn)代常規(guī)性符號的公共交通（工具），是城市形象的縮影，是城市對外交流的“微窗口”，與市民的生活聯(lián)系最密切。賦予城市地面交通（工具）以符號象征意義，拓展城市公共交通新的符號認(rèn)同，實現(xiàn)工具價值到認(rèn)知價值的深化，使城市地面公共交通演繹出新的發(fā)展內(nèi)涵。

1.拓寬公共交通符號與象征范圍

拓展城市地面公共交通話語空間需做到“工具性價值”與“目的性價值”相統(tǒng)一，走出傳統(tǒng)工具認(rèn)知偏差，構(gòu)建符合后現(xiàn)代特征的象征體系。

（1）文化表達(dá)層面，以樹立文化自信為職責(zé)，打造車廂文化。例如，部分城市探索的“雷鋒車廂”、“健康知識車廂”、“國學(xué)車廂”、“懷舊車廂”、“黨史車廂”等，豐富了市民精神文化需求，讓市民感受到歷史“厚度”和“溫度”，擦亮了城市文化底色。未來，城市地面公共交通還可以探索“思政公交”、“英雄事跡宣傳公交”等新的文化表達(dá)形式，發(fā)揮城市“移動宣傳架”優(yōu)勢，通過凝練特色吸引客源回流。

（2）流程再造層面，流程設(shè)置再造是一種企業(yè)活動，內(nèi)容為從根本上重新而徹底地分析與設(shè)計企業(yè)程序，并進(jìn)行相關(guān)的企業(yè)變革，以求提高營運效果。新形勢下，傳統(tǒng)公共交通行業(yè)需要運用互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)行業(yè)思維，對自身的組織結(jié)構(gòu)及運營方式進(jìn)行革新，不斷提升服務(wù)能力，在堅守公共交通社會公益屬性的基礎(chǔ)上，傳達(dá)與時俱進(jìn)的改革信號，打造新型服務(wù)運作模式。

2.推動技術(shù)革新，阻斷風(fēng)險傳播鏈

后疫情時代，城市地面公共交通在信息精準(zhǔn)溯源、快速安檢、碳中和等方面具有較大優(yōu)化空間，通過加強(qiáng)同企業(yè)、科研院所、高校合作，優(yōu)勢互補(bǔ)推動公共交通安檢、消毒技術(shù)革新和管理創(chuàng)新，阻斷各種風(fēng)險傳播，提高公共交通出行的安全感。

（1）除了工具層面的革新外，還需政府管理技術(shù)完善，加強(qiáng)對客車生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品革新的支持力度，通過政府主導(dǎo)、市場參與，減輕公交車企負(fù)擔(dān)，提高公共交通從業(yè)人員身份認(rèn)同，提高服務(wù)品質(zhì)，做到加“質(zhì)量”不加“價錢”，真正體現(xiàn)公共交通的公益性。

（2）建設(shè)公共交通技能人才庫，大力提升技能培訓(xùn)水平，提高公共交通從業(yè)人員安全意識，建立人才培育、安全預(yù)警長效機(jī)制。

（3）工具優(yōu)化和治理技術(shù)的改善，最大程度阻絕了風(fēng)險傳播，實現(xiàn)了駕乘各個環(huán)節(jié)監(jiān)管閉環(huán)回路，減少了矛盾，促進(jìn)了公共交通構(gòu)成要素的和諧穩(wěn)定。

3.形成公交優(yōu)先、綠色出行的共識

公交優(yōu)先是指一切有利于公共交通優(yōu)先發(fā)展的措施，包含技術(shù)和觀念優(yōu)先是遵循市場發(fā)展規(guī)律和國家宏觀調(diào)控的有機(jī)統(tǒng)一。隨著《交通運輸行業(yè)節(jié)能低碳技術(shù)推廣目錄（2021 年度）》發(fā)布，國內(nèi)公共交通碳達(dá)峰碳中和改革持續(xù)推進(jìn)國內(nèi)新能源城市公交車比例目前超過66%，可見，在國家系列改革政策的驅(qū)動下，工具和技術(shù)層面的革新比較成熟，公交優(yōu)先的基礎(chǔ)已經(jīng)筑牢。

通過多種措施扶持和發(fā)展公共交通，促進(jìn)效率提高，提升服務(wù)水平，增強(qiáng)吸引力；通過對私人交通實施宏觀調(diào)控，積極引導(dǎo)社會大眾趨向公共交通作為主要的日常出行方式，是觀念和價值層面優(yōu)先的重要內(nèi)容。城市政府需要進(jìn)一步探索公共交通補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制，提高公共交通從業(yè)人員待遇，創(chuàng)新和豐富“綠色出行”宣傳方式，提高公共交通的主流話語權(quán)。此外，市民和乘客要轉(zhuǎn)變出行觀念，主動融入城市環(huán)保實踐，形成健康的出行品格，為推動“公交優(yōu)先”發(fā)展和城市人居質(zhì)量改善注入強(qiáng)大動力。

四、結(jié)語

公共交通安全，是國家安全的組成部分，是城市公共交通的生命線，保障廣大人民群眾出行安全始終是城市公交的第一要義。在疫情防控形勢依然嚴(yán)峻，威脅地面交通公共安全運營的偶發(fā)性因素時有產(chǎn)生的背景下，提高群眾安全感，維護(hù)公共安全和城市社會穩(wěn)定是當(dāng)下重要任務(wù)?？梢钥隙ǖ氖?，城市地面公共交通將繼續(xù)見證著城市歷史發(fā)展變遷，而未來的智慧城市、智慧公共交通將迎來新的發(fā)展機(jī)遇，制約地面公共交通安全的技術(shù)和程序上的因素將會被克服。