孫 煒 金鳳君

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 1001012 中國科學(xué)院大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院 北京 100049

近期，由奧密克戎變異株引發(fā)的新一輪新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）波及全國多個(gè)省份，相關(guān)地區(qū)紛紛提升防疫等級，強(qiáng)化隔離管控措施。在黨中央“外防輸入、內(nèi)防反彈”總策略和“動(dòng)態(tài)清零”總方針的指引下，經(jīng)全國上下勠力同心、并肩作戰(zhàn)，絕大部分地區(qū)的疫情形勢正在好轉(zhuǎn)[1]。但在疫情隔離管控中所暴露出來的城市管理、社會(huì)民生等方面問題不應(yīng)忽視，尤其是大中城市在經(jīng)歷了多輪抗擊疫情考驗(yàn)，具備相對較好的治理經(jīng)驗(yàn)與抗疫資源的情況下，類似問題為何還會(huì)反復(fù)出現(xiàn)，值得我們深思。

本文首先從大量的新聞報(bào)道中梳理了近期疫情隔離管控中頻發(fā)的問題，并比照了國內(nèi)外學(xué)者對相關(guān)情況的研究。隨后本文選擇從結(jié)合系統(tǒng)論思維的空間組織角度作為研究切入點(diǎn)，從空間組織的客觀規(guī)律出發(fā)，探究上述問題背后的原因，總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并提出相應(yīng)的對策建議，希望能對后續(xù)城市應(yīng)急管理和抗疫防災(zāi)組織提供些許幫助。

1 疫情隔離管控中的問題梳理與國內(nèi)外相關(guān)研究

自 2019年底疫情發(fā)生以來，黨中央和國務(wù)院對疫情防控工作就作出了及時(shí)周密的部署，中國的疫情防控舉措也為全球抗疫提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)[2,3]。近期，疫情進(jìn)入了新一輪的流行高峰，尤其是奧密克戎變異株傳播速度快、隱匿性強(qiáng)，導(dǎo)致疫情預(yù)警、處置、控制的難度增加。在黨中央“動(dòng)態(tài)清零”總方針的指引下，堅(jiān)持人民至上、生命至上，堅(jiān)持科學(xué)精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)清零，落實(shí)“四應(yīng)四盡”，通過核酸檢測、流調(diào)、隔離轉(zhuǎn)運(yùn)和社區(qū)管控等主要措施，疫情整體呈持續(xù)波動(dòng)下降態(tài)勢[4,5]。

在新一輪疫情防控取得階段性成效的同時(shí)，我們?nèi)圆粦?yīng)忽視在隔離管控過程中，尤其是管控初期所暴露出來的城市管理、社會(huì)民生等方面問題。通過梳理總結(jié)多地多輪疫情下的新聞案例報(bào)道，可以發(fā)現(xiàn)頻發(fā)的問題主要集中在以下方面：①看病就醫(yī)——危重患者救治、弱勢群體照護(hù)、慢性疾病治療保障、醫(yī)院收治標(biāo)準(zhǔn)等；②生活保障與物資供應(yīng)——初期的物資儲備不足、恐慌性搶購造成的物資緊缺、物流配送緊張?jiān)斐傻谋９﹩栴}、生活困難居民的物資保障等；③情緒與心理——疫情下的情緒焦慮、情緒低落、負(fù)面情緒宣泄、情緒摩擦（防疫人員與居民、不同觀點(diǎn)的居民群體之間）等；④市場監(jiān)管——哄抬物價(jià)、倒賣物資、假冒偽劣產(chǎn)品、防疫證件違規(guī)交易等；⑤社會(huì)輿論與網(wǎng)絡(luò)暴力——涉疫信息披露不及時(shí)、虛假與臆測信息散播、行為遭受網(wǎng)絡(luò)暴力、缺乏及時(shí)正面的宣傳引導(dǎo)等。

如何采取更科學(xué)更有效的疫情防控手段，如何在有效遏制疫情蔓延的同時(shí)最大程度保障人民群眾的利益，是值得深入研究的社會(huì)治理問題。國內(nèi)外學(xué)者從不同角度展開了相關(guān)的理論研究與實(shí)踐探索。例如，《中國科學(xué)院院刊》的“智庫戰(zhàn)‘疫’”專欄就撰文分別從應(yīng)急治理、供應(yīng)鏈、生物安全、社會(huì)心理、經(jīng)濟(jì)影響等角度進(jìn)行了較為系統(tǒng)的探討，并提出了相應(yīng)的建議[6]。從全球范圍看，世界衛(wèi)生組織也提出了在遵循國際與各成員國法律制度框架基礎(chǔ)上的指導(dǎo)建議，包括政府清晰的指引、社區(qū)層面充分參與、人民生活基本保障、脆弱人群優(yōu)先照護(hù)、充分評估文化、地理、經(jīng)濟(jì)因素差異的影響以及若干技術(shù)建議[7]。又如，《公共衛(wèi)生》（Public Health）和《柳葉刀-區(qū)域健康（歐洲）》（The Lancet Regional Health - Europe）等也發(fā)文從實(shí)證角度回顧并探討了影響隔離管控的相關(guān)因素，以及提出了如何提升隔離管控效果的建議[8,9]。這些都是非常重要的研究探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。不過，城市管理者依然會(huì)感覺相關(guān)的研究只涉及了實(shí)際問題中的一個(gè)或幾個(gè)方面，缺乏統(tǒng)籌考慮的抓手。

2020年3 月，習(xí)近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研攻關(guān)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把新冠肺炎防控科研攻關(guān)作為一項(xiàng)重大而緊迫任務(wù)，綜合多學(xué)科力量，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同推進(jìn)[10]。以此為綱領(lǐng)，我們就不難理解，雖然疫情隔離管控只是在非常態(tài)下社會(huì)治理的一個(gè)方面，但是涉及了醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、應(yīng)急治理、城市規(guī)劃與建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管理、供應(yīng)鏈與物流、信息技術(shù)、新聞傳播等眾多學(xué)科領(lǐng)域的交叉聯(lián)合，同時(shí)又需要短時(shí)間密集作用在共同的空間主體范圍內(nèi)，并最終要產(chǎn)生全社會(huì)福祉的正向反饋。因此，我們認(rèn)為，在各學(xué)科專項(xiàng)研究的基礎(chǔ)上，以地理空間視角進(jìn)行綜合集成研究也是十分必要的，而從結(jié)合系統(tǒng)論思維的空間組織角度展開研究將是一個(gè)非常契合的方向。

2 空間組織的客觀規(guī)律與常見形態(tài)

城市可以看作是一個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)[11,12]。強(qiáng)化的隔離管控措施（尤其是全域靜態(tài)管理）將城市分割到最小的空間單元，并使得原有的維持系統(tǒng)運(yùn)行的功能流受到影響，城市從常態(tài)進(jìn)入到非常態(tài)。在非常態(tài)下，整個(gè)城市巨系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯將會(huì)產(chǎn)生一系列的變化，例如維持系統(tǒng)的輸入和輸出發(fā)生變化、系統(tǒng)的內(nèi)部熵發(fā)生變化、系統(tǒng)的功能聯(lián)系發(fā)生變化，甚至在非常態(tài)下系統(tǒng)的主要職能也會(huì)發(fā)生變化。這些雖然看不見摸不著，但都在遵循著相應(yīng)的客觀規(guī)律。如果缺乏對相關(guān)問題的科學(xué)認(rèn)識及必要的后備措施，貿(mào)然將百萬級、千萬級人口的城市“靜滯”或“冷卻”下來，出現(xiàn)問題的概率肯定是非常高的。此外，我們也要充分認(rèn)識到不同空間系統(tǒng)面對疫情管控時(shí)的差異性。例如，人口相對較少、沒有承載過于復(fù)雜的現(xiàn)代城市職能、內(nèi)部功能流相對簡單、特殊情形下自我閉環(huán)能力高的中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，應(yīng)對非常態(tài)的韌性反而更強(qiáng)。

同時(shí)，人類活動(dòng)在空間組織上會(huì)呈現(xiàn)不同的形態(tài)。這些經(jīng)過時(shí)間的沉淀累積和不斷的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而穩(wěn)固下來的空間組織形態(tài)，有其特定的形成原因、適用情況、內(nèi)外部特征與運(yùn)行規(guī)律，并且與政治制度、行政組織、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技能力、文化習(xí)俗等密切相關(guān)。例如，與行政體系密切相關(guān)的中心化層級結(jié)構(gòu)，適用于區(qū)域發(fā)展的“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”模式[13]，適用于物流與運(yùn)輸組織的“軸輻式”形態(tài)[14]，適用于公共設(shè)施布局的公平均衡形態(tài)，適用于基層組織與緊急狀況下的非中心化自治形態(tài)。作為最復(fù)雜的人類活動(dòng)聚集地，城市及其周邊地區(qū)在空間上更是若干組織形態(tài)的疊加，在常態(tài)向非常態(tài)轉(zhuǎn)換的過程中，要及時(shí)并科學(xué)地調(diào)整空間維度上適合的組織形態(tài)。

2020年3 月，習(xí)近平總書記在湖北省考察疫情防控工作時(shí)指出：“城市是生命體、有機(jī)體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”[15]。以此為指導(dǎo)思想，我們將系統(tǒng)科學(xué)與空間組織的理念相融合，從城市作為有機(jī)生命體的視角，來搭建一套概念性的框架體系以便于更好地理解隔離管控中的情況及背后深層次的原因（圖 1）。

3 從空間組織角度探究隔離管控前后的情況變化與產(chǎn)生問題的原因

3.1 隔離管控前后值得關(guān)注的情況與變化

借助圖 1 的框架，比較隔離管控前后值得關(guān)注的情況與變化，以更好地理解隔離管控為什么不是一個(gè)簡單的行政命令，而涉及一系列復(fù)雜的決策與權(quán)衡。如果不能事先對這些考量進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，那么從理論上來說，采取隔離管控措施發(fā)生問題的概率就會(huì)比較高。

圖1 城市有機(jī)生命體視角下開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)概念框架示意圖Figure 1 Conceptual framework of open complex giant system from perspective of urban organic life form

這些值得關(guān)注的情況與變化包括：①定位調(diào)整。城市系統(tǒng)的總體職能是否需要“做減法”，如何把保障居民的生命安全和基本生活放回首位，服務(wù)于更廣輻射范圍的金融中心、經(jīng)濟(jì)中心、交通樞紐等職能多大程度上要維持。②決策依據(jù)。隔離管控的速度要多快，范圍要多大，措施要多嚴(yán)格，如何通過病毒學(xué)、流行病學(xué)的數(shù)據(jù)模擬與分析確保隔離管控的效力足夠遏制病毒的傳播。③功能維持。隔離管控后，城市整體的輸入輸出能否維持，基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)保障子系統(tǒng)多大程度上能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以空間分割的各子系統(tǒng)能否正常獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。④信息傳遞。如何將隔離管控的信息準(zhǔn)確傳遞到每個(gè)子系統(tǒng)、每個(gè)基層單元，隔離管控后原有的指揮體系、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)如何更新，如何確保整個(gè)系統(tǒng)依然是有機(jī)聯(lián)系的，不會(huì)發(fā)生脫節(jié)。⑤容量評估。系統(tǒng)受限后，城市空間的容納能力如何重新評估，是否應(yīng)該適度引導(dǎo)消費(fèi)降級，是否應(yīng)該及時(shí)把人口疏解出來，是否需要第一時(shí)間啟動(dòng)抗疫臨時(shí)設(shè)施的建設(shè)。⑥重回常態(tài)。如何確定解除隔離管控的時(shí)機(jī)，如何把握復(fù)工復(fù)產(chǎn)的節(jié)奏并避免疫情反彈，采取哪些舉措能更有效地保障城市系統(tǒng)重回常態(tài)運(yùn)行。

3.2 原因分析

從近期多地疫情隔離管控的實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)造成問題的原因可以總結(jié)為一點(diǎn)，即缺乏常態(tài)到非常態(tài)切換的系統(tǒng)化準(zhǔn)備，尤其是常態(tài)空間組織機(jī)制的部分失效和后備機(jī)制演練的不夠純熟導(dǎo)致特定情況下系統(tǒng)運(yùn)行的遲滯、混亂或“真空”。主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）中心化層級體系的短暫混亂與效率降低。在疫情蔓延初期，由于對新變異毒株的特性了解不足導(dǎo)致部分地區(qū)上一層級研判的遲緩、猶豫或搖擺。而突然進(jìn)入非常態(tài)后，自上而下的信息傳遞可能不暢或者失真，某些情況下還會(huì)出現(xiàn)上一層級無法發(fā)出清晰而連貫的指引。這些逐層傳導(dǎo)至防疫一線的基層單元，就會(huì)使得缺乏主觀能動(dòng)性的基層單元出現(xiàn)動(dòng)作遲緩、層層加碼、執(zhí)行僵化、疏忽大意等情況。

（2）基層子系統(tǒng)的能力、資源與職責(zé)無法匹配。

居委會(huì)與社區(qū)構(gòu)建的管理單元是抗疫網(wǎng)格中最基層的“末梢系統(tǒng)”，進(jìn)入非常態(tài)后這一“末梢系統(tǒng)”管理的顆粒度、頻度、專業(yè)要求、交互程度等都大幅提升，而與此對應(yīng)的支撐子系統(tǒng)的人員、能力、資源等無法匹配。如果未能及時(shí)進(jìn)行大規(guī)模干部下沉和充分發(fā)動(dòng)社區(qū)居民參與，如果沒有相應(yīng)的醫(yī)療防疫、物資物流、統(tǒng)計(jì)宣傳、心理疏導(dǎo)、安全保衛(wèi)等職能的屬地化或遠(yuǎn)程支持，那么這一基層子系統(tǒng)就可能出現(xiàn)暫時(shí)性“休克”或半癱瘓情況。

（3）信息反饋機(jī)制失靈?？焖偻〞车男畔⒎答仚C(jī)制對校準(zhǔn)修正系統(tǒng)決策中的偏差是十分重要的，逐層反饋和直接反饋是兩種有效的路徑。在非常態(tài)下，基層單元雖然對實(shí)際執(zhí)行中的問題感知度高，但是由于其處于高負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，進(jìn)行有效反饋的能力嚴(yán)重衰減。而常態(tài)下運(yùn)行良好的直接反饋機(jī)制，如市民熱線或市長信箱，由于轉(zhuǎn)入非常態(tài)后的信息量暴增，能完整地回復(fù)困難求助已經(jīng)不易，也就很難再從中提取有效的反饋信息了。實(shí)地走訪和媒體報(bào)道成為少數(shù)有效的信息反饋來源，但要達(dá)到很高的時(shí)效性和全面性存在難度。

（4）時(shí)間滯后與空間錯(cuò)配。我們理所當(dāng)然地看到的系統(tǒng)平時(shí)正常運(yùn)行的樣子，其實(shí)背后都關(guān)聯(lián)著時(shí)間、空間和運(yùn)行方式的精妙平衡，疫情防控措施打破這種平衡后就非?？简?yàn)我們調(diào)節(jié)糾正的智慧。由于奧密克戎變異株的高傳播性，決策與采取行動(dòng)的速度一旦沒有跟上，防疫措施的強(qiáng)度和資源需求就會(huì)呈幾何倍數(shù)上升。而由于信息與物流等原因，外部援助物資的運(yùn)達(dá)存在時(shí)間差，供給的峰值超過了本地短期消耗、保存和處置能力，又可能造成社會(huì)層面的價(jià)值浪費(fèi)。同時(shí)，空間錯(cuò)配也是產(chǎn)生問題的主要原因。不同基層空間單元的抗疫條件與能力存在明顯差異，如果支持資源分配不合理的話，可能會(huì)出現(xiàn)一些單元資源富余，另一些單元資源依舊不足。此外，特殊的空間單元（如養(yǎng)老社區(qū)、短租公寓）還可能會(huì)出現(xiàn)所獲得的支持與所需的資源不匹配，即同一個(gè)空間單元因供需錯(cuò)配而引發(fā)問題。

（5）缺乏后備機(jī)制的設(shè)計(jì)與演練。一個(gè)優(yōu)良的人工系統(tǒng)不能只有一套運(yùn)行機(jī)制，必須建立良好的后備機(jī)制，否則就會(huì)像某些自然系統(tǒng)一樣經(jīng)歷慘重的損毀復(fù)原過程。雖然不少城市已經(jīng)開始重視抗疫防災(zāi)的組織，也進(jìn)行過一定程度的演練。但是絕大部分城市尚未系統(tǒng)化地建立相應(yīng)的后備機(jī)制，尚未考慮過不同情形下的機(jī)制設(shè)計(jì)與切換，尚未進(jìn)行過極端情況下的壓力測試。而抗疫防災(zāi)相關(guān)的演練大多也是片段式的、局部的、非定期的、由單部門組織的演練，全市層面整體聯(lián)動(dòng)的抗疫防災(zāi)演練非常少，也缺乏居民層面的深度參與和互動(dòng)。

綜上所述，我們應(yīng)該理解并非疫情隔離管控本身是產(chǎn)生相關(guān)問題的原因，而是從理論上缺乏事前對隔離管控決策的系統(tǒng)化考量，從實(shí)踐上缺乏常態(tài)到非常態(tài)切換的準(zhǔn)備才是造成問題的根源。

4 對策建議

如何做好疫情隔離管控是涉及多領(lǐng)域的科學(xué)問題，既需要從理論上進(jìn)行思考，也需要從實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)?；谇笆龅姆治?，我們從空間組織和系統(tǒng)科學(xué)的角度提出如下建議，希望能為后續(xù)城市治理和抗疫工作盡綿薄之力。

（1）堅(jiān)定制度自信，進(jìn)一步完善中心化層級組織體系，探索非中心化自治等輔助形式。“中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，各地方各方面各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合，集中統(tǒng)一、上下協(xié)同、運(yùn)行高效的指揮體系”[3]是抗擊疫情的指揮中樞，更有著無法比擬的優(yōu)勢，這在各地多輪疫情防控中有著充分的體現(xiàn)，也得到了國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。我們應(yīng)該有充分的制度自信，不斷總結(jié)完善適用于不同空間尺度上的中心化層級組織體系，進(jìn)一步厘清這一體系在常態(tài)與非常態(tài)切換中的主要職責(zé)、組織方式、指揮效能等核心問題，能在應(yīng)急狀況下抓住主線，迅速評估并調(diào)動(dòng)基層單元應(yīng)急能力，有效傳遞指令并進(jìn)行適當(dāng)授權(quán)。與此同時(shí)，中心化層級組織體系在抗疫過程中也暴露出來一些不足，因此結(jié)合實(shí)際探索應(yīng)急狀態(tài)下的多種輔助機(jī)制也顯得非常重要，例如自下而上的社區(qū)單元自治、集量定點(diǎn)物資保供、網(wǎng)格化醫(yī)療防治資源配對等。要復(fù)盤研究總結(jié)這些案例，給予這些模式在法理、制度等方面的支持，并建立統(tǒng)一的適用規(guī)范與準(zhǔn)則，使之能在應(yīng)急狀況下成為中心化層級體系的有效補(bǔ)充。

（2）遵循科學(xué)規(guī)律，提升技術(shù)支撐能力，摸清家底，補(bǔ)齊短板，同步加強(qiáng)軟硬件建設(shè)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)疫情防控、城市治理等相關(guān)科學(xué)規(guī)律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，建設(shè)完善分類專家?guī)?、?yīng)急案例庫、系統(tǒng)預(yù)警與模擬等，將智慧城市的系統(tǒng)工程從技術(shù)層面提升到輔助決策層面。進(jìn)一步摸清家底，對城市公共衛(wèi)生、應(yīng)急救援、社區(qū)更新等方面的基礎(chǔ)建設(shè)補(bǔ)齊短板，并根據(jù)城市生命體的發(fā)展階段，細(xì)化相應(yīng)的配置標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)原則。制定針對不同類型空間的自組織規(guī)劃，例如社區(qū)的自給能力、工廠的閉環(huán)生產(chǎn)能力、居民檢測與救治的就近服務(wù)圈等。此外，也要同步重視與抗疫防災(zāi)配套的軟實(shí)力的構(gòu)建，包括組織機(jī)制、法律法規(guī)、公眾危機(jī)教育、集體主義精神培養(yǎng)等。

（3）多場景、全環(huán)節(jié)、高強(qiáng)度、體系化地制定并演練全域抗疫應(yīng)急后備機(jī)制。建議針對疫情傳播的不同場景、自上而下各個(gè)環(huán)節(jié)、城市運(yùn)行不同子系統(tǒng)等情況，都應(yīng)該有系統(tǒng)化的后備預(yù)案。要適度進(jìn)行壓力測試與情景模擬，擬定各類極端狀況下的應(yīng)急處置辦法。建議每年固定的時(shí)間與學(xué)校的應(yīng)急教育相結(jié)合，鼓勵(lì)全民參與，系統(tǒng)化地進(jìn)行主要場景和環(huán)節(jié)演練。對于在建中的新區(qū)（如雄安新區(qū)），更要面向未來，從底層規(guī)劃上通盤統(tǒng)籌考慮，在應(yīng)急治理方面起到試驗(yàn)區(qū)的示范作用。