鄧曉陽 肖 政 宮 震 周兆強(qiáng)

（青島市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山東青島 266000）

我國各類自然資源的規(guī)劃和管理工作由國土、林業(yè)、水利、海洋、環(huán)保等不同部門分別進(jìn)行，缺少有效銜接，可能導(dǎo)致各類自然資源在用地布局方面存在沖突矛盾，阻礙自然資源的保護(hù)和合理利用。隨著自然資源部的成立以及《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》出臺(tái)，國土空間規(guī)劃體系要求實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

國外的相關(guān)研究主要從行政體系、法規(guī)體系和運(yùn)行體系等方面闡述如何進(jìn)行多個(gè)規(guī)劃間的有效協(xié)調(diào)。德國縱向構(gòu)建“聯(lián)邦-州域規(guī)劃-地方”3個(gè)級(jí)別，英國實(shí)行“區(qū)域空間戰(zhàn)略-地方發(fā)展框架”體系。國內(nèi)的相關(guān)研究主要從編制內(nèi)容、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作組織、改革模式等方面論述，少量研究同步開展規(guī)劃實(shí)踐。目前，國內(nèi)外的研究更多從宏觀、中觀層面進(jìn)行理論性研究，對不同規(guī)劃之間用地布局沖突矛盾的解決問題研究較少。

本文結(jié)合青島市即墨區(qū)國土空間規(guī)劃編制實(shí)踐工作，借鑒相關(guān)研究經(jīng)驗(yàn)，主要從微觀視角對自然資源用地布局進(jìn)行實(shí)踐探索，對存在沖突矛盾的用地圖斑進(jìn)行合理性地研判，為其他區(qū)域提供參考。

1 研究對象界定與相關(guān)研究進(jìn)展

1.1 自然資源的概念與研究對象界定

結(jié)合《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《市級(jí)指南》）的規(guī)劃指標(biāo)體系，面向國土空間規(guī)劃，本文研究的自然資源范疇涉及國土空間規(guī)劃中的生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，主要包括耕地資源、林地資源、水資源、海洋資源、礦產(chǎn)資源等。

1.2 現(xiàn)有自然資源空間類規(guī)劃的用地布局存在矛盾

即墨區(qū)現(xiàn)有自然資源的空間類規(guī)劃10多種，系統(tǒng)地梳理各級(jí)各類規(guī)劃中自然資源情況，發(fā)現(xiàn)陸域與海洋之間的界限不清，導(dǎo)致兩者間的模糊地帶存在用地重疊現(xiàn)象，涉及用地45 km2，占陸域面積2.6%；陸域范圍內(nèi)在不同規(guī)劃中，同一地塊被規(guī)劃為不同類別的用地性質(zhì)，涉及用地99 km2，占陸域面積5.5%。

2 自然資源用地布局研究思路與技術(shù)路線

即墨區(qū)各類自然資源不同規(guī)劃中原有底圖底數(shù)不統(tǒng)一、規(guī)劃用地存在沖突。在新時(shí)代生態(tài)文明價(jià)值導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃體系下，必須堅(jiān)持“一優(yōu)三高”（生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先、全面實(shí)現(xiàn)高水平治理、高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活）。文章聚焦國土空間規(guī)劃中自然資源的用地布局，采取“夯實(shí)基礎(chǔ)、構(gòu)建格局、制定規(guī)則、落實(shí)指標(biāo)、劃定方案”的技術(shù)路線。

自然資源用地布局技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 自然資源用地布局技術(shù)路線

3 即墨區(qū)國土空間規(guī)劃中自然資源用地布局實(shí)踐

3.1 夯實(shí)基礎(chǔ)

進(jìn)行基數(shù)轉(zhuǎn)換，確定各類自然資源的底圖底數(shù)。依據(jù)《山東省國土空間總體規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換技術(shù)指南（征求意見稿）》《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》等，以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，將13種一級(jí)類、73種二級(jí)類的用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換為國土空間規(guī)劃的24種一級(jí)類、106種二級(jí)類、39種三級(jí)類用地用海性質(zhì)，基數(shù)轉(zhuǎn)換后形成用地“一張底圖”，底圖底數(shù)較為準(zhǔn)確，為自然資源用布局提供規(guī)劃基礎(chǔ)。

3.2 構(gòu)建格局

依據(jù)自然地理格局、雙評(píng)價(jià)等，構(gòu)建自然資源的空間格局?！半p評(píng)價(jià)”能夠相對客觀地反映區(qū)域的自然地理格局、資源環(huán)境稟賦特點(diǎn)?！半p評(píng)價(jià)”分析結(jié)果顯示，陸域生態(tài)保護(hù)重要區(qū)占陸域面積的11%，主要分布在東部沿海山體、河流等區(qū)域；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)占陸域面積的72%，主要分布在西北部的大沽河流域、東北部蓮陰河流域等區(qū)域。以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)進(jìn)行研判，全域構(gòu)建“一心兩帶，多點(diǎn)多廊”的生態(tài)空間格局和“一帶三區(qū)”的農(nóng)業(yè)空間格局。

3.3 制定規(guī)則

依據(jù)相應(yīng)的規(guī)范管理要求，制定處理沖突矛盾的原則。在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導(dǎo)下，堅(jiān)持底線思維，依據(jù)山水林田湖草海的相關(guān)規(guī)范管理要求，遵循生態(tài)優(yōu)先、安全為重、因地制宜原則，提出協(xié)調(diào)不同類型沖突矛盾的規(guī)則。生態(tài)優(yōu)先原則方面，在長時(shí)間內(nèi)必須保證原有用地的生態(tài)功能屬性，各類自然資源用地布局劃定的優(yōu)先級(jí)為自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線、飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要濕地、河道管理范圍線等。安全為重原則方面，在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、馬山等地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，對生產(chǎn)、建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行避讓和限制。因地制宜原則方面，從實(shí)際出發(fā)，立足區(qū)域所在地的自然稟賦和發(fā)展特征。

3.4 落實(shí)指標(biāo)

基于空間格局，結(jié)合地方實(shí)際，落實(shí)下達(dá)的規(guī)劃指標(biāo)?，F(xiàn)階段，國家、省、市等層面的國土空間規(guī)劃均未下達(dá)各類自然資源的規(guī)劃指標(biāo)，暫定林地保有量為170 km2，上級(jí)下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)后，深入分析和用地布局。

3.5 劃定方案

結(jié)合規(guī)劃指標(biāo)和處理沖突矛盾的規(guī)則，進(jìn)行用地空間布局。以用地布局中較為復(fù)雜的林地資源為例，闡述國土空間規(guī)劃中林地資源的用地布局劃定思路和主要流程。

（1）劃定思路。

在三調(diào)重點(diǎn)保障林地?cái)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，依次疊加自然保護(hù)地劃定、生態(tài)保護(hù)紅線（陸域）、山體坡度大于25、河湖濕地、礦產(chǎn)、三調(diào)其他林地等數(shù)據(jù)；依據(jù)制定的處理各矛盾沖突原則和規(guī)則，劃定林地空間分布初步方案，不斷調(diào)整完善，優(yōu)化林地資源空間布局方案。

林地資源用地布局劃定思路如圖2所示。

圖2 林地資源用地布局劃定思路

（2）劃定主要流程。

確定重點(diǎn)保障Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級(jí)保護(hù)等級(jí)的林地圖斑，總面積為112 km2，屬于強(qiáng)制性管控；在此基礎(chǔ)上，依次添加自然保護(hù)地中森林自然公園、生態(tài)保護(hù)紅線和山體25度坡以上數(shù)據(jù)中的林地部分，全部劃定為林地范圍，疊加去重，林地面積119 km2；結(jié)合生態(tài)空間格局和林地保有量指標(biāo)，將位于林地空間布局中東部沿海防護(hù)水土保持林區(qū)等區(qū)域的“三調(diào)”中非重點(diǎn)保障林地，優(yōu)先劃入林地范圍，作為完成林地保有量的儲(chǔ)備區(qū)，增加部分的林地屬于引導(dǎo)性管控，疊加林地面積264 km2。添加規(guī)劃河湖濕地、礦產(chǎn)（地上部分）數(shù)據(jù)，與上述初步劃定的林地的交叉重疊區(qū)域?yàn)? km2，將沖突矛盾的林地調(diào)出，調(diào)整林地面積257 km2。其中，強(qiáng)制性管控林地119 km2。

利用因地制宜原則，結(jié)合實(shí)際情形，分析研判每一塊“三調(diào)”種植屬性標(biāo)注為“即可恢復(fù)”“工程恢復(fù)”的林地圖斑，在保留強(qiáng)制性管控林地的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)空間格局和耕地保有量，形成林地布局初步方案，劃定林地面積178 km2，不考慮建設(shè)用地占用的情況下，達(dá)到暫定的林地保有量（170 km2）。

其他自然資源的劃定思路和流程與上述林地資源類似，經(jīng)過整合優(yōu)化形成自然資源用地布局方案，下一步為建設(shè)用地布局進(jìn)行統(tǒng)籌銜接、相互協(xié)調(diào)。

4 結(jié)語

本文聚焦自然資源用地布局，為各類自然資源存在的沖突矛盾制定相應(yīng)的處理原則和規(guī)則，并以青島市即墨區(qū)的林地資源資源為重點(diǎn)，演繹具體的用地布局的劃定思路和流程。目前，各層級(jí)國土空間規(guī)劃處于研究摸索階段，自然資源相關(guān)的政策法規(guī)在同步制定中。因此，本文提出的研究方法有待進(jìn)一步審視與檢驗(yàn)，建議自然資源用地布局的劃定應(yīng)結(jié)合后續(xù)實(shí)施以及監(jiān)督管理等要求進(jìn)行優(yōu)化完善，真正形成用地邊界明確、權(quán)責(zé)明晰的國土空間規(guī)劃用地“一張圖”。