趙立雨，葛 蕊，孫 鈺

(1.中國礦業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 徐州 221116；2 .西安理工大學 經(jīng)濟與管理學院，陜西 西安 710054)

0 引言

隨著科技體制機制改革的深入推進，科技政策環(huán)境不斷優(yōu)化，科研人員創(chuàng)新活力和創(chuàng)新潛能被充分激發(fā)。2018年，習近平總書記在兩院院士大會上指出，“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式”，“把人的創(chuàng)造性活動從不合理的經(jīng)費管理、人才評價等體制中解放出來”。2019年，李克強總理在《政府工作報告》中提出開展項目經(jīng)費使用“包干制”改革試點。2021年，習近平總書記在兩院院士大會上進一步指出，“推進科技體制改革”，“推行技術(shù)總師負責制、經(jīng)費包干制、信用承諾制”。科研經(jīng)費管理改革彰顯中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下我國科技體制和科技政策不斷向縱深演化，體現(xiàn)了黨和國家深化科技體制改革的決心，受到學術(shù)界和實踐界高度關(guān)注。

2019年，科研經(jīng)費“包干制”政策率先在國家自然科學基金杰出青年基金、國家自然科學基金優(yōu)秀青年基金、中國博士后科學基金項目等項目中進行試點，取得了較好的效果?？蒲薪?jīng)費“包干制”能夠為廣大科研人員提供人性化的科研環(huán)境，擴大科研人員經(jīng)費自主權(quán)，釋放科研人員創(chuàng)新活力，對提高科研績效水平具有積極作用。從地區(qū)層面看，上海、江蘇、湖北、深圳、重慶、陜西、浙江等省、市相繼開展科研經(jīng)費“包干制”政策試點工作的探索。根據(jù)實施情況，2021年8月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》明確指出，在人才類和基礎(chǔ)研究類科研項目中推行經(jīng)費“包干制”，同時鼓勵有關(guān)部門和地方在基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究中推行和探索“包干制”政策。2022年3月，科技部、教育部、財政部和人力資源社會保障部四部門聯(lián)合印發(fā)《<關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見>問答手冊》，再次明確下放科研經(jīng)費管理自主權(quán)，為科研人員提供寬松的科研環(huán)境。在科技管理體制改革中，科研經(jīng)費“包干制”政策效果到底如何？對科研人員產(chǎn)生了多大的政策激勵效應(yīng)？未來應(yīng)如何有效落實該項政策？本文基于這些問題，采用雙重差分(PSM-DID)方法，對科研經(jīng)費“包干制”政策的激勵效應(yīng)進行探索和分析。

1 文獻回顧

科研經(jīng)費“包干制”政策試點后，學術(shù)界積極關(guān)注科技體制改革特別是科研經(jīng)費管理政策變化對創(chuàng)新活動績效、科研人員積極性等方面產(chǎn)生的影響，探尋創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新理論、新角度[1]。

1.1 科研經(jīng)費管理范式

科研經(jīng)費管理方式靈活多樣[2]，不同學者采取混合研究方法進行分析。國外實施的科研經(jīng)費管理制度大致分為兩類，一類是以美國為代表的分散型，另一類是以英、法、德等國家為代表的集中型[3]。在科研經(jīng)費撥款方面，不同國家高等院?？蒲许椖繐芸罘绞絒4]和參與撥款的科研項目[5]存在差異?？蒲薪?jīng)費的重要作用是為科研成果提供支撐，Lambright[6]通過收集整理英國高?？蒲谐晒?，發(fā)現(xiàn)科研成果與科研經(jīng)費管理之間存在相互作用關(guān)系。在科研經(jīng)費監(jiān)督方面，Ulrich[7]提出需要建立績效激勵與內(nèi)部控制相結(jié)合的監(jiān)督管理方式。從1978年改革開放至今，中國科研經(jīng)費管理演變大致經(jīng)歷4個階段，即恢復階段、建立階段、發(fā)展階段和健全階段[8]，呈現(xiàn)出由成本導向型向投入驅(qū)動型轉(zhuǎn)變的科研經(jīng)費管理新范式[9]。近年來，我國政府愈加重視科研經(jīng)費管理制度改革，不斷完善預算編制、報銷審核、內(nèi)部控制等科研經(jīng)費管理流程，提升科研經(jīng)費管理效率?？蒲薪?jīng)費管理工作重點也開始轉(zhuǎn)向服務(wù)科研工作者，關(guān)注科研人員實際需求，呈現(xiàn)出“以人為本”的政策取向。我國傳統(tǒng)科研經(jīng)費管理方式一直存在剛性較強的問題，對此，有學者提出基于創(chuàng)新生態(tài)觀的科技管理模式[10]。在科研經(jīng)費管理中采用與科研活動規(guī)律相符合且更加靈活新穎的方式，靈活解決科研經(jīng)費管理中的剛性問題，給予科研人員更大自主權(quán)，為科研人員提供符合科研規(guī)律的服務(wù)。近年來，科研經(jīng)費管理實踐中出現(xiàn)科研經(jīng)費管理制度與科學研究規(guī)律不符合，科研經(jīng)費財務(wù)管理、審計監(jiān)督滯后[11]等問題，嚴重影響科研活動的順利開展，束縛科研人員的創(chuàng)新能力。因此，有效解決科研經(jīng)費管理中存在的問題，積極完善科研經(jīng)費管理模式，不僅能為科研人員提供良好的科學研究環(huán)境，激發(fā)科研工作者的創(chuàng)新積極性，更能為提升國家創(chuàng)新水平、加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)提供條件。

1.2 科研經(jīng)費績效評價

科研經(jīng)費績效評價是衡量科技投入能否促進科研產(chǎn)出及科研創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。以績效作為科研評估標準，能夠避免科研人員只注重成果而忽視創(chuàng)新力等問題，并且能夠更好地強化管理效果[12]。國外關(guān)于科研經(jīng)費績效評價的研究主要集中在評價指標體系構(gòu)建和如何優(yōu)化科研經(jīng)費評價等問題上。如Cooper等[13]通過分析科研經(jīng)費投入與產(chǎn)出情況，發(fā)現(xiàn)加拿大在科研項目投入指標確認上缺少易于操作且統(tǒng)一的體系?？蒲锌冃гu價不應(yīng)是單一的硬性標準，而應(yīng)該由科研成果質(zhì)量結(jié)合專家評估作為評判標準[14]。在科研經(jīng)費績效評價優(yōu)化研究方面，英國REF通過多年嘗試與研究發(fā)現(xiàn)，績效評價應(yīng)以數(shù)據(jù)指標為主要評判標準，并輔以合理的專家評議程序(王敏和張國兵，2015)。Enders等[15]結(jié)合委托代理理論發(fā)現(xiàn)，科研單位主要擁有管理自治權(quán)利，將該權(quán)利與內(nèi)部控制、外部監(jiān)督相結(jié)合，可以使科研人員績效目標與單位科研目標更加一致。從歐美發(fā)達國家經(jīng)驗可以得出，在科研經(jīng)費績效評價上，需要從多角度、多方面考慮科研經(jīng)費投入與產(chǎn)出的指標選擇是否合理，由此建立完善的績效評價體系。對于科研經(jīng)費績效評價中如何合理選擇評價指標的問題，有學者提出在進行經(jīng)費支出績效綜合評價時，采用因子分析法，將評價因素劃分成13個二級指標[16]。同時，需要嚴控績效評價質(zhì)量，通過日常管理建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為科研經(jīng)費績效評價提供科學基礎(chǔ)[17]。隨著國家對科技創(chuàng)新的支持力度不斷加大，需要重新構(gòu)建科研經(jīng)費績效評價指標體系，使其符合科研活動規(guī)律，并契合當前科研經(jīng)費管理模式。除此之外，學者們對于科研經(jīng)費管理如何更好地促進科研產(chǎn)出進行了大量研究，如通過改革科研經(jīng)費資助機制、完善項目成本補償機制、提高間接費用比例激勵科研人員[18]。此外，可以通過改進團隊支持計劃的經(jīng)費管理模式[19]提升經(jīng)費使用過程中的科研人員績效水平?？蒲薪?jīng)費績效評價不僅是對科研人員工作成果的檢驗，更是國家衡量科技投入產(chǎn)出與科研創(chuàng)新能力、優(yōu)化科技管理體制、提高科研自主權(quán)的重要保障。因此，合理的科研經(jīng)費績效評價指標和機制設(shè)計尤為重要。

1.3 科研經(jīng)費“包干制”

國外科研經(jīng)費管理實踐中，雖沒有明確“包干制”這一概念，但是部分國家采取類似“包干制”的管理模式。同時，包干方式種類繁多，如美國以實驗室為主體的包干方式，英國與歐盟等也采取類似于“包干制”的資助和管理方式[20]。不同國家的經(jīng)費管理方式特點各異，但國外相對靈活多樣，如美國HHMI以研究人員為對象進行包干，選擇科研主動性高、創(chuàng)新能力強的科研人員，并選取較長一段時間給予包干資助；美國NIH則采取較為獨特的模塊式資助包干模式，將包干經(jīng)費分作一個個資助單位或模塊。我國主要采用預算制，形式較為單一，容易出現(xiàn)控制過多、柔性不足、信任不足、包辦過多等問題。自我國科研經(jīng)費“包干制”開展試點以來，學者們對該項科技政策改革保持著極大關(guān)注，也對國外類似“包干制”的模式進行調(diào)查與分析并總結(jié)經(jīng)驗，相關(guān)研究成果主要集中在報紙文章層面，也有部分學者在相關(guān)期刊上發(fā)表學術(shù)論文。但總體而言，科研經(jīng)費“包干制”處于初步試點階段，關(guān)于包干內(nèi)容、包干方式等方面的學術(shù)成果較為欠缺?；A(chǔ)研究項目具有很大的不確定性，傳統(tǒng)科研經(jīng)費管理制度很難適用，但科研經(jīng)費“包干制”的制度設(shè)計可以很好地規(guī)避這個問題，并且能夠從根源上體現(xiàn)對科研人員的尊重[21]。同時，科研經(jīng)費“包干制”能夠幫助科研人員減負，并對科研工作權(quán)責進行劃分[22]。

從制度設(shè)計看，一方面，科研經(jīng)費“包干制”有助于打破傳統(tǒng)剛性經(jīng)費比例限制和管理框架，探索更加柔性化的管理方法，使科研資金更加符合實際支出需求；另一方面，“包干制”改革既可以使科研經(jīng)費得到有效統(tǒng)籌，提高經(jīng)費使用效率，又可以使科研人員擁有更多經(jīng)費使用自主權(quán)，從而將更多精力集中在創(chuàng)新活動中，充分釋放科研人員潛能，調(diào)動科研熱情，激發(fā)科研動力。然而，科研經(jīng)費“包干制”在實踐中也產(chǎn)生了一些亟待解決的新問題，如部分科研人員反映經(jīng)費自主權(quán)感受不強，科研管理人員與財務(wù)人員認為經(jīng)費執(zhí)行、監(jiān)管、審核、規(guī)則制定困難[23]等。此外，部分課題依托單位對放權(quán)政策落實不到位[24]，導致政策落地推廣難，放權(quán)后單位、課題組和個人之間權(quán)責不明晰，科研人員獲得感不強[20]等。由于科研活動具有過程不確定等特征，特別是作為探索性創(chuàng)新活動的基礎(chǔ)研究，未知性和風險性更高，迫切需要更多科研自主權(quán)，尤其是在科研經(jīng)費的支持和使用上。因此，在科研經(jīng)費投入總量增加的同時，也應(yīng)該給予科研人員更多管理和使用權(quán)，以更好地激勵科研人員開展創(chuàng)新活動。

1.4 文獻評述

通過梳理和分析相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學者關(guān)于科研經(jīng)費管理的研究日漸豐富，反映出學術(shù)界對科研經(jīng)費管理研究的關(guān)注?；诤暧^角度，國內(nèi)外學者通過理論研究的方式，對科研經(jīng)費制度等方面內(nèi)容有了較為系統(tǒng)的認識，探討和發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費管理中存在問題的同時，深入分析其原因并提出針對性改進措施。對于科研經(jīng)費績效評價研究，國內(nèi)外文獻探尋了不同評價體系，采用不同評價方法和評價指標，并結(jié)合研究經(jīng)費投入與科研成果產(chǎn)出分析對績效評價體系進行完善。對于科研經(jīng)費“包干制”研究，國外具備一定實踐經(jīng)驗，國內(nèi)文獻多是基于國外經(jīng)驗，對我國科研經(jīng)費“包干制”政策進行理論分析并提出政策建議。然而，在深化“放管服”改革背景下，隨著科研經(jīng)費“包干制”政策試點的進一步推廣，科研經(jīng)費管理政策不斷革新，既有文獻的對策建議已經(jīng)不再適用于新的科研經(jīng)費管理環(huán)境。此外，以往研究對科研經(jīng)費“包干制”的探討較少涉及對科研人員激勵效應(yīng)的影響，且缺乏系統(tǒng)性。特別是在科技體制改革的新背景下，科研經(jīng)費“包干制”政策試點不斷推進，新的環(huán)境對科研經(jīng)費管理研究內(nèi)容和研究方法提出了新要求。

從既有研究成果看，較多學者關(guān)注科研經(jīng)費管理對創(chuàng)新績效的影響，但如何測度其對科研人員的激勵效應(yīng)研究較少。此外，對于科研經(jīng)費“包干制”產(chǎn)生的政策效果大多從定性層面進行分析，進而提出政策建議，從實證角度分析政策效果對科研人員激勵效應(yīng)的研究較為欠缺。因此，為進一步探明科研經(jīng)費“包干制”政策改革帶來的激勵效應(yīng)，本文借鑒實驗經(jīng)濟學研究思路，采取PSM-DID方法對科研經(jīng)費“包干制”產(chǎn)生的政策激勵效應(yīng)進行實證研究，以期為“包干制”政策的進一步落實和優(yōu)化提供支撐。

2 研究設(shè)計

目前在科研經(jīng)費“包干制”政策效果的研究成果中，定性描述較多，如王仕濤[25]認為，科研經(jīng)費“包干制”是創(chuàng)新治理思路的一次新解放，并從“包資”“包管”“包產(chǎn)”3個角度分析其激勵作用。然而，基于定量分析的研究成果較為欠缺，無法真正探明科研經(jīng)費“包干制”政策的激勵效應(yīng)。所謂政策激勵效應(yīng)，主要是指科研經(jīng)費“包干制”改革和政策實施后，給科研工作者帶來的科研便捷性、科研獲得感，最終影響科研產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量。因此，為進一步驗證科研經(jīng)費“包干制”政策對科研人員的激勵程度，本文借鑒實驗經(jīng)濟學研究方法，通過構(gòu)建實驗組和對照組，采用PSM-DID方法，分析科研經(jīng)費“包干制”政策沖擊前后科研人員科研產(chǎn)出與工作滿意度的變化情況，從而分析和發(fā)現(xiàn)政策的激勵效應(yīng)。

2.1 研究思路

自2019年科研經(jīng)費“包干制”政策試點以來，國家自然科學基金委及部分省市陸續(xù)開展試點工作。目前，試點范圍進一步擴大，人才類、基礎(chǔ)研究類等科研項目逐步被納入進來。由此可見，科研經(jīng)費“包干制”在實踐中取得一定成效，并不斷推廣到更多科研項目和地區(qū)中，從而進一步發(fā)揮科研經(jīng)費“包干制”的政策作用，優(yōu)化科研經(jīng)費管理模式，充分釋放科研人員創(chuàng)新活力，提升科技創(chuàng)新能力。但是在學理層面缺乏對科研經(jīng)費“包干制”政策效果的定量分析。因此，本研究對科研經(jīng)費“包干制”政策產(chǎn)生的政策激勵效應(yīng)進行評估與分析。

當前，我國政策評估由原來的規(guī)范性研究逐漸轉(zhuǎn)向運用客觀數(shù)據(jù)與經(jīng)驗證據(jù)進行分析的定量評估[26]。然而，采用定量評估方法對政策干預的因果效應(yīng)進行估計時，可能出現(xiàn)內(nèi)生性和不可觀測性問題，而以反事實框架為出發(fā)點的因果估計模型[27](包括雙重差分法(DID)、回歸間斷設(shè)計方法(RDD)等在內(nèi)的研究方法)逐漸成為解決政策評估過程中選擇性偏差等問題的重要工具。本文之所以選用DID模型，是因為觀察不同科研人員在觀察窗口滿意度變化時，難以排除其它變量的影響。同時，DID模型在政策干預效果評價中，能夠?qū)⒉町惖摹扒昂蟆焙汀坝袩o”有效結(jié)合[28]，從而在評價過程中控制其它因素的影響進而保證研究結(jié)果的可靠性。DID模型主要是通過設(shè)置實驗組和對照組，用對照組建立框架表示如果實驗組未受該政策沖擊影響會是何種情況(陳文俊等，2020)，從而有效衡量因變量在政策實施中受到的影響，即政策效果。借鑒實驗經(jīng)濟學思路，通過設(shè)置實驗組和對照組，評估科研經(jīng)費“包干制”政策對參與“包干制”項目和沒有參與“包干制”項目科研人員的不同影響。由于實驗組與對照組的個體之間存在較大差距，若佐證實驗組與對照組實驗結(jié)果存在的差異僅來源于政策沖擊，則需要采用傾向得分匹配方法對DID模型進行優(yōu)化。通過在對照組中選擇一個或多個相似樣本與實驗樣本進行配對，以改變匹配權(quán)重，弱化實驗組與對照組樣本之間的差異，凸顯政策沖擊的作用[29]，從而使研究結(jié)果更具科學性。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)采集主要通過線上、線下相結(jié)合的方式發(fā)放問卷，問卷發(fā)放主要針對一線科研人員和科研管理工作者。線上、線下共計發(fā)放問卷250份，剔除無效問卷，共回收有效問卷200份，有效率為80%，其中實驗組85份(已經(jīng)實施科研經(jīng)費“包干制”單位的科研人員)，對照組115份(未實施科研經(jīng)費“包干制”單位的科研人員)。調(diào)查過程中，研究團隊對部分科研人員進行深度訪談，了解科研人員對科研經(jīng)費“包干制”的意見和建議。調(diào)查對象包括項目負責人、項目參與者以及相關(guān)科研、財務(wù)、行政管理部門人員等。為使數(shù)據(jù)更合理且具備代表性，擴大樣本背景選取范圍，其中職稱涵蓋中級、副高、正高職稱，學科領(lǐng)域包括理、工、農(nóng)、醫(yī)、人文社科等。設(shè)計該調(diào)查問卷的主要目的是采集數(shù)據(jù)對“包干制”政策的激勵效應(yīng)進行測度，了解和分析科研人員對科研經(jīng)費管理及“包干制”政策實施現(xiàn)狀的滿意度，該數(shù)據(jù)分析結(jié)果具有一定代表性和可靠性。

2.3 模型構(gòu)建

DID模型對于評估某一項政策實施效果非常有效，為更好地處理對照組與實驗組之間的系統(tǒng)差異問題，本文首先構(gòu)建分組虛擬變量，實驗組取1，對照組取0，實驗組為參與“包干制”項目的科研人員，對照組則為未參與“包干制”項目的科研人員?？蒲腥藛T選擇參與科研經(jīng)費“包干制”項目的概率為:

p(dui,t-1)=probility(Yit|dui,t-1)

(1)

式中，Yit為因變量科研人員工作滿意度與科研產(chǎn)出自評分，表示科研人員i參與科研經(jīng)費“包干制”項目前后的工作滿意度與科研產(chǎn)出水平；dui=0表示科研人員i未參與科研經(jīng)費“包干制”項目，dui=1表示科研人員i參與了科研經(jīng)費“包干制”項目；probility表示所求概率，t為時間。

在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建如下模型:

Yit=α0+α1dudt+α2dt+α3du+βXit+εit

(2)

式中，引入虛擬變量du、dt。dt=0表示科研經(jīng)費“包干制”政策試點實施之前，dt=1表示科研經(jīng)費“包干制”政策試點實施之后。du用于衡量科研人員是否參與科研經(jīng)費“包干制”項目。dudt為生成的交互項，用于衡量科研人員參與科研經(jīng)費“包干制”項目前后的工作滿意度與科研產(chǎn)出變化水平。β是待估參數(shù)，Xit為引入的控制變量，εit為誤差項，α0、α1、α2、α3為未知參數(shù)。

模型(2)是一般DID模型，只適用于兩期數(shù)據(jù)。本研究采用科研經(jīng)費“包干制”政策實施前的2020年與政策實施后的2021年兩期數(shù)據(jù)進行DID分析。

2.4 變量設(shè)計

(1)因變量?？蒲腥藛T是否受到激勵，科研產(chǎn)出數(shù)量變化是一項重要衡量指標。由于“包干制”政策實施時間較短以及科研產(chǎn)出周期較長，使得衡量較短時間內(nèi)的科研產(chǎn)出較為困難。然而，政策實施過程中的政策獲得感，即政策對象對政策及其實施效果的主觀感知與評價[30]，對科技政策和創(chuàng)新績效具有一定調(diào)節(jié)作用[31]。也就是說，在政策實施過程中，基于社會交換理論，政府通過實施科研經(jīng)費“包干制”，為科研人員提供政策支持，而科研人員在這一過程中感知到科研自主權(quán)和創(chuàng)新資源，通過增加自身投入作為回報，從而體現(xiàn)出政策的激勵效果。因此，本文選取科研人員科研產(chǎn)出[32]自評分(point1)和工作滿意度[13]自評分(point2)作為科研人員激勵效應(yīng)的衡量指標。

(2)自變量。根據(jù)DID研究方法的思路，本文引入時間虛擬變量(dt)和分組虛擬變量(du)，并以交互項dudt為自變量。

(3)控制變量。為控制其它因素對科研人員工作滿意度與科研產(chǎn)出的影響，在文獻梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合自然科學基礎(chǔ)研究計劃中一般項目、重點項目、杰出青年項目的特性，將專業(yè)技術(shù)職稱(titles)、所在單位性質(zhì)(affiliation)、從事研究工作年限(workages)、主持過國家及省級項目數(shù)(project)、參與學術(shù)交流次數(shù)(exchange)、課題組人數(shù)(sizes)作為控制變量。具體變量說明見表1。

3 實證分析與結(jié)果

3.1 描述性統(tǒng)計

表2報告了各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果，其中2020年組是對科研經(jīng)費“包干制”政策試點實施之前進行描述性統(tǒng)計分析，2021年組是對科研經(jīng)費“包干制”政策試點實施之后進行描述性統(tǒng)計分析。結(jié)果顯示，參與科研經(jīng)費“包干制”項目之后實驗組的point1、point2均值高于參與科研經(jīng)費“包干制”項目之前，這在一定程度上說明參與科研經(jīng)費“包干制”項目對科研人員可能存在正向激勵作用，具體結(jié)果還需要作進一步分析。通過對workages分析可知，參與科研經(jīng)費“包干制”項目的實驗組科研人員工作年限均值大于對照組。然而，在工齡工資制下，實驗組中不乏工作年限較長的科研人員，科研人員工作年限存在較大差異，這可能對分析結(jié)果產(chǎn)生影響，因而有必要對workages指標進行控制。對exchange、sizes的初步分析顯示，exchange、sizes都更高的科研人員更傾向于參與科研經(jīng)費“包干制”項目，存在一定選擇偏差，因此需要使用PSM方法對樣本作進一步處理。

表1 相關(guān)變量名稱及定義Tab.1 Variables and their definitions

表2 各變量描述性統(tǒng)計結(jié)果Tab.2 Descriptive statistics results of various variables

3.2 傾向得分匹配

在使用DID模型進行政策評估時，需要滿足實驗組與對照組的被解釋變量在政策實施前具有相同時間趨勢的假定，而PSM方法能夠解決樣本選擇偏差問題，從而滿足DID模型對共同趨勢的要求。因此，本文采用PSM方法對實驗組與對照組進行匹配處理，選取titles、affiliation、workages、project、exchange、sizes作為匹配變量，運用Logit方法進行概率估計，得出傾向得分。然后，采用k近鄰匹配方法得到匹配后的協(xié)變量平衡性檢驗結(jié)果，如表3所示。首先需要關(guān)注標準偏差，匹配后的標準偏差明顯變小，絕大多數(shù)變量小于10%，僅workages略大于10%，屬于可接受范圍。其次，匹配后的t統(tǒng)計量均小于1.00，t檢驗的伴隨概率均大于0.10，且絕大多數(shù)t檢驗結(jié)果不拒絕實驗組與對照組無系統(tǒng)差別的原假設(shè)。這說明匹配后實驗組與對照組已無顯著差異，證明匹配具有合理性，匹配方法和匹配數(shù)據(jù)選擇恰當，PSM匹配樣本成功。

如圖1所示，匹配后的標準偏差明顯變小，分布在0附近。這說明匹配之后，變量之間的偏差變小，樣本在進行傾向得分匹配后，實驗組與對照組更加相似。

3.3 雙重差分估計與分析

以PSM方法為基礎(chǔ)對實驗組與對照組得分進行匹配后，進一步得到新的實驗組與對照組。根據(jù)式(2)，運用雙重差分對新樣本進行估計，結(jié)果如表4所示。結(jié)果顯示，虛擬交互項dudt的估計系數(shù)為正，且在5%的置信水平上顯著，說明科研經(jīng)費“包干制”政策對科研人員科研產(chǎn)出與工作滿意度均具有顯著正向影響，其中對科研人員科研產(chǎn)出的影響效果更加突出，即科研經(jīng)費“包干制”政策對科研人員的激勵存在顯著正向影響，且全部常數(shù)項均在1%的置信水平上顯著。交互項顯著性不高的原因可能是，科研經(jīng)費“包干制”通過控制變量影響科研人員工作滿意度與科研產(chǎn)出，控制變量在其中起中介作用，從而一定程度上降低了顯著性水平。同時，科研人員專業(yè)技術(shù)職稱在5%的置信水平上顯著為正，表明科研人員工作年限和單位性質(zhì)在6個控制變量中對科研人員科研產(chǎn)出與工作滿意度的正向影響最顯著。

表3 傾向得分匹配平衡性檢驗結(jié)果Tab.3 Test results of propensity score matching balance

圖1 匹配前后標準差對比Fig.1 Comparison of standard deviation before and after matching

表4 雙重差分回歸結(jié)果Tab.4 Results of difference-in-difference regression

3.4 穩(wěn)健性檢驗

為證實評價方法與指標解釋能力的可靠性，需要進行穩(wěn)健性檢驗。通過改變特定參數(shù)，進行重復實驗，觀察實證結(jié)果是否隨參數(shù)設(shè)定的改變而發(fā)生變化。從控制變量的篩選出發(fā)，科研人員所在單位性質(zhì)對科研人員科研產(chǎn)出與工作滿意度的影響顯著。在改變控制變量設(shè)定后，觀察評價方法與指標是否仍然對評價結(jié)果保持比較一致、穩(wěn)定的解釋。

進行k近鄰匹配，取k=3。表5報告了傾向得分匹配平衡性檢驗結(jié)果。可以看出，與前文傾向得分匹配相似，匹配后的標準偏差明顯變小，僅workages略大于10%，其余控制變量均小于10%，且匹配后的t統(tǒng)計量均小于1.00，t檢驗的相伴概率均大于0.10。

重復表5的回歸，并與前文雙重差分回歸結(jié)果進行對比。表6結(jié)果顯示，虛擬交互項dudt的估計系數(shù)為正，對于科研人員科研產(chǎn)出，交互項在5%的置信水平上顯著，對于科研人員工作滿意度，交互項在10%的置信水平上顯著，且全部常數(shù)項均在1%的置信水平上顯著。去掉控制變量科研人員所在單位性質(zhì)后，科研經(jīng)費“包干制”政策對科研人員的激勵仍存在顯著正向影響，結(jié)果符合預期，驗證了基準回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

4 結(jié)論與啟示

4.1 研究結(jié)論

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國家對科技創(chuàng)新的重視程度與日俱增，新的社會環(huán)境需要科技實力支撐，這對科研工作提出了更高要求。根據(jù)2020—2021年相關(guān)數(shù)據(jù)，本文實證考察了科研經(jīng)費“包干制”政策實施如何影響科研人員科研產(chǎn)出與工作滿意度，主要研究結(jié)論如下：

(1)科研經(jīng)費“包干制”政策的實施與推廣有助于實現(xiàn)科研經(jīng)費柔性化管理，不斷提高科研人員工作效率?？蒲薪?jīng)費“包干制”政策試點實施后，職能管理部門開始下放科研經(jīng)費管理權(quán)，科研自主權(quán)不斷擴大，科研人員的經(jīng)費使用權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)逐步擴大?？蒲薪?jīng)費“包干制”政策能夠減少不必要的行政干預，達到緩解行政干預與研究工作之間矛盾的效果，使得科研人員的工作滿意度提高，有利于形成良好的學術(shù)氛圍。本文實證結(jié)果表明，科研經(jīng)費“包干制”政策對科研人員有正向激勵作用，其中部分具體表現(xiàn)為提高科研人員工作滿意度。

表5 傾向得分匹配平衡性檢驗結(jié)果Tab.5 Test results of propensity score matching balance

表6 雙重差分回歸的穩(wěn)定性檢驗結(jié)果Tab.6 Stability test results of difference-in-difference regression

(2)科研經(jīng)費“包干制”政策初步表現(xiàn)出較強的激勵效應(yīng)，科研人員獲得感不斷提升，科研產(chǎn)出也逐漸提高。其中，該政策對科研人員科研產(chǎn)出的激勵效應(yīng)大于對工作滿意度的激勵效應(yīng)，科研經(jīng)費“包干制”政策在促進科研產(chǎn)出提高方面的效果更加明顯?！鞍芍啤闭咄ㄟ^下放權(quán)力、簡化手續(xù)、提供服務(wù)支撐，能為科研人員帶來切實有效的減負效果。在“包干制”政策試點過程中，通過推行“專人專辦”管理政策，實施科研單位財務(wù)助理制度，讓科研人員不再受繁雜的手續(xù)、報銷流程困擾，相比之前的財務(wù)手續(xù)，為科研人員節(jié)省大量時間、精力，使其可以將更多時間與精力集中到科學研究工作中?！鞍芍啤闭叩膶嵤┠軌蛴行Ы档涂蒲腥藛T與財務(wù)部門溝通的時間與成本，從而提升科研人員工作效率，達到增加科研產(chǎn)出的效果。

4.2 管理啟示

根據(jù)實證分析結(jié)果，科研經(jīng)費“包干制”政策改革對科研人員的激勵效應(yīng)具有正向影響，可為提高科研人員科研產(chǎn)出和工作滿意度提供前提條件。然而，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費“包干制”在推行過程中存在一些亟待解決的問題，如部分科研人員反映“包干制”政策落實感不強、經(jīng)費管理自主權(quán)下放不夠、項目承擔單位不敢接權(quán)、科研經(jīng)費報銷機制尚不健全、部門間有效協(xié)同與溝通不暢、財務(wù)審計剛性導致預算編制精簡困難等，這些均影響了科研經(jīng)費“包干制”政策的實施效果。因此，“包干制”政策在進一步發(fā)揮激勵作用方面還存在較大提升空間。那么，如何使“包干制”政策切實落地，并充分發(fā)揮其效能，是當前亟待解決的問題之一。為切實提升科研經(jīng)費“包干制”政策的激勵效應(yīng)，提高科研人員的工作滿意度與積極性，提高科研人員創(chuàng)新產(chǎn)出效率，結(jié)合實證分析結(jié)果，本研究認為需要從進一步擴大科研人員自主權(quán)、適度提高間接費用比例、構(gòu)建以知識價值增加為導向的分配機制、健全柔性化財務(wù)管理體系、完善人性化審計和監(jiān)督機制等角度出發(fā)，助力“包干制”政策切實落地推廣。

4.2.1 進一步擴大科研人員自主權(quán)

創(chuàng)新績效的提升主要受組織因素和個體因素影響[33]。自我決定理論認為，人類存在自主決定行為的動機過程，這種自主行為能否順利發(fā)揮其積極作用，受外部環(huán)境影響，如來自組織層的幫助[34]。已有研究表明，當個體心理需求滿意度較高時，容易獲得心理幸福感[35]，管理者需要盡可能為個體提供自主權(quán)等方面的支持。因此，在科研經(jīng)費“包干制”政策具體實施過程中，應(yīng)進一步下放科研自主權(quán)，擴大科研人員經(jīng)費管理權(quán)和項目技術(shù)路線決策權(quán)。科學活動具有較大的不確定性，傳統(tǒng)剛性管理模式不再適用于當前的科研經(jīng)費管理新形勢，因此要求對科技政策進行改革和創(chuàng)新。柔性化管理理念適用于科研經(jīng)費管理，政府在充分放權(quán)的同時，應(yīng)重點加強宏觀管理、規(guī)劃制定、監(jiān)督統(tǒng)籌[36]等，而在科研活動中，涉及到經(jīng)費預算使用與科目調(diào)整、研究技術(shù)路線決策權(quán)等應(yīng)由科研人員自行決定。在充分放權(quán)的基礎(chǔ)上，提高科研經(jīng)費的間接費用比例，保證科研人員的人力資源補償，從而強化對科研人員的激勵效果。此外，課題承擔單位基于科研經(jīng)費使用目標，在擁有更大自主權(quán)的情況下，結(jié)合簡化的經(jīng)費預算流程和行政審批手續(xù)，確保下放的權(quán)力能夠“接得住”，從而更好地開展科研項目活動。

給予科研人員更多科研自主權(quán)后，科研經(jīng)費的自主使用并不是簡單的預算調(diào)整、使用等，還需要更完善的科研經(jīng)費管理制度支撐、更便利高效的經(jīng)費報銷流程和平臺等條件保障?？梢愿鶕?jù)科研活動實際需求，進一步擴大勞務(wù)費開支范圍，提升勞務(wù)費開支強度，增加對課題組人員的直接激勵力度；制定相應(yīng)內(nèi)部經(jīng)費報銷制度，節(jié)省科研人員耗費在財務(wù)報賬上的時間，讓其集中精力潛心科研。在政策實施范圍方面，在可掌控范圍內(nèi)，部分高?？梢試L試在校內(nèi)基金等項目上先期試點，創(chuàng)新性地開展科研項目管理改革，然后逐步推廣。在接權(quán)方面，未實施“包干制”的項目可以進一步簡化預算編制科目數(shù)量，如將設(shè)備費等預算科目刪減，有效實現(xiàn)從“預算制”向“包干制”穩(wěn)步過渡。為減輕科研人員事務(wù)性負擔，對于難以取得發(fā)票的住宿費等費用，發(fā)包單位可以選擇具體費用包干方式，對差旅費實施單獨包干。

4.2.2 適當提高間接經(jīng)費比例

間接經(jīng)費能夠補償項目承擔單位開展科研活動的間接成本，對引導科研人員積極承擔并高效完成項目具有重要激勵作用。從當前科研經(jīng)費管理政策演變趨勢看，間接經(jīng)費呈現(xiàn)出三大特點：一是間接經(jīng)費支持項目的范圍逐漸擴大。除部分平臺類和人才類項目外，絕大部分科研項目均設(shè)置間接經(jīng)費，以支持科研人員潛心研究。二是間接經(jīng)費補償比例逐步提升。2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》提出，對于數(shù)學等純理論研究的基礎(chǔ)研究類項目，間接經(jīng)費比例可高達60%，項目承擔單位可將間接經(jīng)費全部用于績效支出，特別是對于創(chuàng)新績效突出的團隊和個人，這極大地激勵了科研人員。為進一步強化間接經(jīng)費對廣大科研人員的激勵作用，可在真實成本核算基礎(chǔ)上，采用分檔確定比例或引入談判制等方法，根據(jù)實際情況對人文社科類和理工類科研項目的間接經(jīng)費設(shè)置不同比例。同時，考慮到人文社科類項目主要通過調(diào)研提出智力建議，可考慮適當提升間接經(jīng)費比例，創(chuàng)新間接費用補償機制，在人文社科類和基礎(chǔ)類項目中發(fā)揮好間接費用的“補償+激勵”功能，實現(xiàn)對科研團隊和個人的有效激勵。

4.2.3 構(gòu)建以知識價值增加為導向的分配機制

根據(jù)本文實證結(jié)果，“包干制”政策能夠顯著提高科研人員滿意度。但在科研經(jīng)費“包干制”政策實施過程中，一些科研人員仍反映獲得感不強。已有研究表明，員工的工作獲得感包括工作尊嚴感、薪酬滿意感、能力提升感、組織與職業(yè)認同感4個方面[37]，其中薪酬待遇是員工工作獲得感產(chǎn)生的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，“包干制”政策在提高科研人員基本工資和績效工資方面缺乏具體規(guī)定，從而無法直接提升科研人員的獲得感，進而導致工作滿意度不高。對于部分科研單位來說，科研經(jīng)費的使用管理剛性較強，即使有結(jié)余資金，也無法作為績效獎金發(fā)放給科研人員[38]。因此，科研機構(gòu)與高校的科研工作要追求高效率、高成效，在科研工作績效管理中，就必須注意科研經(jīng)費的合理配置，把科研人員的科研獎勵等列入科研經(jīng)費“包干制”管理中。對于科研人員的激勵，要遵循多勞多得的收入分配準則，科研經(jīng)費分配要與科研成果產(chǎn)出和貢獻相匹配。

在完善科研人員收入分配機制方面，首先，要摸清科研人員收入情況，進一步提高科研人員基本工資，并加大績效獎勵力度，將科研人員的工作績效與科技成果及其社會貢獻掛鉤，形成以知識價值為導向的良性分配機制；其次，允許科研人員在項目經(jīng)費中領(lǐng)取績效工資，特別是在結(jié)余經(jīng)費中按比例提取，不僅可以體現(xiàn)對科研人員智力勞動的尊重，還能提升科研人員的工作積極性；再次，績效考核制度是科研經(jīng)費管理的重要環(huán)節(jié)，在“包干制”政策背景下，應(yīng)制定績效考核配套制度，以促進“包干制”政策的深入實施；最后，加大對科技成果轉(zhuǎn)化的激勵力度，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對職務(wù)科技成果完成人及相關(guān)人員給予激勵性獎勵，充分體現(xiàn)以增加知識價值為導向的分配模式。

4.2.4 健全柔性化財務(wù)管理體系

在科研活動中，特別是在科研經(jīng)費使用過程中，科研人員與財務(wù)部門之間的互動較為頻繁。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多科研人員認為現(xiàn)行財務(wù)管理體系未能與“包干制”政策有效對接，甚至占用科研人員過多時間，從而不利于發(fā)揮“包干制”政策的正向激勵作用，阻礙科研產(chǎn)出。為解決“包干制”政策與常規(guī)財務(wù)管理規(guī)章的沖突，并且體現(xiàn)科研經(jīng)費柔性化管理的優(yōu)勢，需要建立一套能適應(yīng)“包干制”政策的柔性化財務(wù)管理體系。首先，對采用科研經(jīng)費“包干制”的科研單位賦予“特事特辦”的權(quán)力。在國家科技管理部門指導下，由財政、審計等部門輔助，成立專項小組進行協(xié)調(diào)組織，研討制定“包干制”實施細則，以保障科研經(jīng)費管理的暢通。其次，建立健全財務(wù)管理機制。有學者提出實行“報銷雙軌制”，即對未實施“包干制”管理的項目執(zhí)行柔性化財務(wù)管理制度，對“包干制”管理項目采取獨立于現(xiàn)行的財務(wù)管理體系，探索一套以財務(wù)部門為輔助機構(gòu)、操作簡潔高效、適應(yīng)“包干制”作用機理的操作程序。最后，財務(wù)部門需要配合監(jiān)管部門，通過合理的內(nèi)部控制手段監(jiān)督包干項目的落實，加強對項目實施全過程的財務(wù)監(jiān)督，為審計部門提供依據(jù)的同時，減輕項目科研人員負擔。

此外，將財務(wù)審核的硬性指標調(diào)整為以相關(guān)性為主導的審核標準，重點加強對包干經(jīng)費整體的審核，考量報銷內(nèi)容與實際經(jīng)費使用的相關(guān)性。在“放管服”背景下，財務(wù)管理體系設(shè)計要強調(diào)彈性化管理，尊重科研工作特點，摒棄層層審批、每票必核的管理理念，構(gòu)建以信任、放權(quán)為主題的柔性化財務(wù)管理體系，加強相關(guān)部門的有效協(xié)同和溝通，充分發(fā)揮財務(wù)部門的輔助監(jiān)管職能，降低后續(xù)監(jiān)管風險，提高科研人員誠信意識，確?！鞍芍啤闭咔袑嵚涞亍?/p>

4.2.5 建立人性化監(jiān)督審計機制

科研經(jīng)費“包干制”強調(diào)科研自主權(quán)下放，在放權(quán)的同時還需要進行合理監(jiān)督，從而保證科研經(jīng)費的使用績效。在充分發(fā)揮“包干制”政策激勵效應(yīng)的同時，還要最大限度控制經(jīng)費濫用風險，對此，科研項目主管部門需要建立一套人性化的監(jiān)督審計機制，保證“包干制”政策的可持續(xù)性。長期以來，審計制度以嚴格執(zhí)行、嚴格遵守著稱，缺乏人性化，使得不少研究單位、科研人員在接受審計時承受較大壓力，導致其工作滿意度降低。在科研經(jīng)費“包干制”管理過程中，審計部門要順應(yīng)“放管服”改革趨勢，客觀審慎地作出審計處理和提出審計建議，簡化審計流程并調(diào)整審計重點，逐步從事后審計轉(zhuǎn)化為事中審計。此外，各單位審計部門還必須對項目實施過程中可能發(fā)生的新問題及時進行指導和改進，避免不必要的經(jīng)濟損失。

同時，根據(jù)“包干制”政策要求，摒棄繁瑣的報銷、審核內(nèi)容，加強對經(jīng)費使用過程的監(jiān)管。首先，制定經(jīng)費分期劃撥制，按照研究項目的性質(zhì)和特點，規(guī)定各專項費用劃撥時限和劃撥比例，確保費用逐步落實，并確保研究期間經(jīng)費使用的可觀測性和可控性。其次，在監(jiān)管過程中加入第三方監(jiān)管，抽樣檢查時嚴格按照科學規(guī)范要求，發(fā)現(xiàn)問題及時追責，以增強科研經(jīng)費管理監(jiān)督效果。同時，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)搭建內(nèi)外部共同監(jiān)督系統(tǒng)，進行信息公開，充分發(fā)揮多元主體協(xié)同治理的作用，實現(xiàn)對科研經(jīng)費使用的多方監(jiān)督。最后，在單位內(nèi)部進行科研經(jīng)費監(jiān)管，通過恰當形式重點披露研究經(jīng)費使用狀況，讓其他科研人員也參與到監(jiān)管中。通過披露研究計劃中的重大儀器設(shè)備采購、外撥費用等資金使用狀況進行監(jiān)督，還可以在單位內(nèi)部形成科研誠信氛圍，降低科研經(jīng)費使用的違紀違規(guī)風險。

4.3 研究不足與展望

隨著政策試點工作的推進，科研經(jīng)費“包干制”受到學術(shù)界的廣泛關(guān)注，研究成果也日漸豐富，為進一步研究提供了良好基礎(chǔ)。同時，廣大科研工作者備受鼓舞，通過敬業(yè)工作回報祖國，潛心鉆研國家需要的高精尖技術(shù)，促進我國原始創(chuàng)新能力和關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)能力提升，推動我國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)，提升國際競爭力。雖然全國范圍內(nèi)正大力推行和試點科研經(jīng)費“包干制”，但本文在對科研經(jīng)費“包干制”激勵效應(yīng)的實證研究中，還存在以下不足：

第一，本文采用的中介變量較少，且未能分析中介變量的影響，未來可以納入更多因素，擴充中介變量。第二，由于科研經(jīng)費“包干制”政策從2019年開始試點，政策實施時間不長，加之新冠肺炎疫情的影響，實地調(diào)研進展受阻，因而調(diào)查過程中選取的樣本量較少。隨著“包干制”政策試點范圍的擴大，在樣本方面，未來研究可考慮增加問卷、訪談及專家咨詢的樣本量，進一步論證本文實證分析結(jié)果。第三，在研究方法方面，未來可采用扎根理論、循證檢驗等不同研究方法驗證“包干制”的政策效果，從而進一步檢驗“包干制”政策的科學性、合理性及實踐可操性。此外，在科研經(jīng)費“包干制”政策推廣背景下，科研經(jīng)費管理自主權(quán)逐漸擴大，科研人員績效評價也是未來值得關(guān)注和研究的重要問題之一。