戴 磊

作者單位：上海市虹口區(qū)財政局

一、政府購買服務改革促進政府職能轉(zhuǎn)變

政府購買服務，是政府以契約方式將公共服務的提供交由社會力量承擔，并通過競爭機制提升公共服務質(zhì)量和效率。推進政府購買服務改革，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務的方式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求；是加快推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更好滿足人民對公共服務需求，持續(xù)增進民生福祉的重要途徑；是加快現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切需要；也是加快建立現(xiàn)代財稅體制，全面提高財政支出績效的重要內(nèi)容。政府購買服務改革，切實支持市場主體的培育發(fā)展，對政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用，將適合由市場化提供的公共服務交由具備條件的社會力量承擔，使政府無需直接生產(chǎn)所有公共服務，從而使政府職能由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變。

二、政府購買服務改革創(chuàng)新和規(guī)范管理互促并進的H區(qū)實踐探索

我國的政府購買服務改革經(jīng)歷了較長時期的探索。二十世紀90年代，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，上海、深圳、杭州、成都、無錫等地率先探索政府向社會力量購買服務，并取得一定成效。2012年11月，黨的十八大明確提出，要改進政府提供公共服務方式。2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。黨的十九大報告提出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。進一步推進政府購買服務改革，助推城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務體系建設就顯得尤為重要。S市H區(qū)財政在政府購買服務管理中不斷探索，多維度推進基本公共服務供給機制和保障體系的創(chuàng)新路徑，精準施策，在政府購買服務治理“最后一公里”中精耕細作，不斷提升公共服務質(zhì)量和效率，著力實現(xiàn)政府購買服務改革創(chuàng)新和規(guī)范管理互促并進，讓規(guī)范管理成為政府購買服務的鮮亮底色。

（一）以規(guī)范為導向，做好政府購買服務管理辦法實施的培訓指導

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府購買服務工作中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。我們在政府購買服務實踐中選擇部分預算單位，聚焦主要矛盾和突出問題，緊盯政府購買服務重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的改革，進行了很長時間的檢查和調(diào)研。為進一步規(guī)范政府購買服務行為，促進政府職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務供給，提高財政資金使用效益，H區(qū)財政根據(jù)財政部《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號）、《上海市政府購買服務管理辦法》（滬財發(fā)〔2021〕3號）等相關制度規(guī)定，結(jié)合本區(qū)實際，制定了《上海市××區(qū)政府購買服務管理辦法》（虹財規(guī)〔2021〕1號）?！渡虾Ｊ小痢羺^(qū)政府購買服務管理辦法》根據(jù)服務對象，設置兩個一級目錄，一是“公共服務”，即政府向社會公眾提供的公共服務；二是“政府履職輔助性服務”，即政府自身需要的服務。根據(jù)服務類別，“公共服務”方面設置公共安全、教育、衛(wèi)生健康、社會治理、城鄉(xiāng)維護、養(yǎng)老民生、行業(yè)管理等18個二級目錄；“政府履職輔助性服務”方面設置法律、會計審計、機關工作人員培訓、信息化、后勤等12個二級目錄。根據(jù)服務內(nèi)容，二級目錄又進一步細化出121個三級目錄。

為更好更快推進政府購買服務改革，H區(qū)財政開展了對區(qū)級預算單位政府購買服務的業(yè)務培訓，重點解讀政府購買服務主體范圍、合同管理、預算和績效管理等，并運用典型案例重點講解政府購買服務管理中的常見問題和解決對策建議，督促預算單位規(guī)范政府購買服務行為。

（二）以問題為導向，開展政府購買服務工作調(diào)研

H區(qū)財政選取了部分街道，以及區(qū)建管委、區(qū)市場監(jiān)管局等預算部門，以“點穴式”、“針灸式”檢查和調(diào)研為切入點，督促預算單位履職盡責。

在政府購買服務范圍方面，我們主要檢查審計服務、法律服務、宣傳物品、視頻拍攝、“兩微（微信、微博）一網(wǎng)”、信息化運維、檔案服務、課題調(diào)研、公共安全、養(yǎng)老民生、后勤保障等方面。重點檢查預算單位是否以政府購買服務替代本職工作，把購買服務當成工作的“萬精油”，造成政府部門“庸政”、“懶政”現(xiàn)象。

在政府購買服務決策環(huán)節(jié)，我們主要檢查購買服務項目“三重一大”決策程序是否規(guī)范，是否存在應上會而未上會、應集體而不經(jīng)過集體就決策，或先簽合同再上會討論等程序倒置問題。

在政府購買服務實施環(huán)節(jié)，我們主要檢查是否存在應當招投標或集中采購的項目不執(zhí)行規(guī)范程序；是否有通過拆分項目、直接委托的方式規(guī)避政府采購的情況。

在政府購買服務績效管理環(huán)節(jié)，我們主要檢查是否存在事中跟蹤、事后績效評估不到位，以及“重投入、輕管理，重資金、輕績效”現(xiàn)象。

我們通過對重點預算單位的調(diào)研、檢查，基本摸清了本區(qū)政府購買服務的共性問題，提出規(guī)范建議。清退了一批可買可不買的購買項目，杜絕了部門政府購買服務行為泛化，促進黨員干部積極轉(zhuǎn)變工作作風，提升履職擔當能力和素質(zhì)。明確了規(guī)范的政府購買服務內(nèi)部控制程序和績效評價應用，提升了政府購買服務的質(zhì)效。

（三）完善信息系統(tǒng)，做好預算控制的技術(shù)支撐

我們在預算管理一體化平臺中，設置了“政府購買服務”模塊和標識，便于審核部門預算時對部門政府購買服務業(yè)務的識別控制和跟蹤管理。為提高部門政府購買服務的標準化和規(guī)范化做好技術(shù)支撐。

三、全力推進政府購買服務改革，持續(xù)提升政府治理效能

過去公共服務大多是由各級政府直接提供，真正意義上的政府向社會力量購買服務的資金規(guī)模、購買范圍還比較有限，我們應當積極有序地推進政府購買服務改革工作，讓政府購買服務在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范。

（一）增強改革意識，創(chuàng)新公共服務理念，提高公共服務績效

轉(zhuǎn)變政府職能、增強政府的公信力、建設人民滿意的服務型政府，是黨的十九大報告中的重要內(nèi)容，也是我國行政體制改革的重要目標。轉(zhuǎn)變政府職能和建設服務型政府的要求促進了政府購買服務改革。政府購買服務是公共服務供給方式和財政資金使用方式的改進。政府購買服務改革，可以深化政府機構(gòu)改革，降低行政成本、提高行政效率、提升政府公信力，促進公共服務均等化，從而改變以往政府是唯一的公共服務供給者的局面，提升了政府治理效能。

（二）細分公共服務種類，大力拓展政府購買的范圍

按照黨的十八屆三中全會要求，凡事務性管理服務，均可以向社會購買。在公共服務需求日趨多樣化的形勢下，應按照服務公共性的強弱和輕重緩急排序，優(yōu)先安排與改善民生密切相關的領域和項目，把有限的財政資金用到人民群眾最急需的地方。我們應當從滿足社會公眾對公共服務日益增長的需求出發(fā)，以“有限政府、無限服務”為理念，按照“市場運作、合同管理”的路徑，向社會組織或企業(yè)購買部分公共服務，購買范圍穩(wěn)步拓展到社會管理、養(yǎng)老服務、社會救助、市政市容等方面，激發(fā)了經(jīng)濟社會發(fā)展活力。

（三）健全購買機制，完善內(nèi)控程序

預算單位應當建立健全相關制度規(guī)定，建立健全以購買服務項目申報、項目評審、組織采購、資質(zhì)審核、合同簽訂、項目跟蹤、績效評價、合同付款等為主要內(nèi)容的規(guī)范化購買流程，按序開展。購買服務與貨物、工程等采購項目不同，服務項目天生具有需求復雜、標準難量化等特點。財政部門和預算單位應當拓寬公開渠道，搭建公共平臺，及時向社會公開購買服務的項目內(nèi)容、承接主體條件、績效評價標準等信息，以使盡可能全面、詳細地向更多潛在社會組織和企業(yè)告知購買信息，通過加強市場競爭，更好地實現(xiàn)物有所值的目標，提高購買服務績效；嚴禁轉(zhuǎn)包、豪華購買、暗箱操作、陪標串標等違規(guī)違法行為，筑牢預防腐敗的制度防線。

（四）建立健全購買服務績效評價體系

一是在購買服務的過程中，財政部門應當建立服務項目動態(tài)管理和監(jiān)督機制。對購買服務的一系列環(huán)節(jié)加強監(jiān)督和控制，對購買服務執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行研究和反饋，對失職行為追究行政責任，對評估不合格項目按照合同約定實施處罰。二是制定科學的購買服務績效評價標準和指標。在購買服務項目結(jié)束后，及時對公共服務項目取得的效益開展評估。評價結(jié)果向社會公布，并作為以后年度編制政府購買服務預算和選擇承接主體的重要依據(jù)。三是建立激勵約束機制。對購買服務評估結(jié)果較好的預算單位在下一年度預算安排中給予傾斜。對購買服務評估結(jié)果較差的預算單位在下一年度預算安排中調(diào)減預算。四是創(chuàng)新購買服務監(jiān)督方式。可借鑒國外比較成熟的做法，由上級管理服務機構(gòu)作為接受投訴的主體，或根據(jù)服務的特點聘任熟悉相關業(yè)務的退休人員進行監(jiān)督等。