楊成財(cái)

（甘肅省疏勒河流域水資源利用中心，甘肅 玉門 735211）

1 疏勒河流域基本概況

疏勒河流域是甘肅省河西走廊三大內(nèi)陸河流域之一，發(fā)源于討賴南山與疏勒南山之間的沙果林那穆吉木嶺，流經(jīng)青海省天峻縣、甘肅省肅北縣、玉門市、瓜州縣、敦煌市等五縣（市），總流域面積17 萬(wàn)km2[1]，干流為疏勒河，支流主要有黨河、石油河、白楊河、榆林河及阿爾金山北麓諸支流。疏勒河干流全長(zhǎng)670 km，其中上游（河源至昌馬峽）長(zhǎng)約346 km，中游（昌馬峽至雙塔水庫(kù)壩址處）長(zhǎng)約129 km，下游（雙塔水庫(kù)至哈拉湖）長(zhǎng)約195 km。疏勒河上游左岸由恰來(lái)布曲、屑來(lái)日吾曲、措達(dá)林曲等8 條支流和疏勒河南山冰川流下的蘇里曼塘、納貢達(dá)、小昌馬河等23 條支流匯入。右岸由日木才爾貢瑪、魚兒紅溝、紅柳溝等20 條支流匯入。疏勒河上游由討賴南山南坡與疏勒南山北坡冰川支流匯集而成，穿過(guò)高山峽谷流入玉門市昌馬鎮(zhèn)水峽村，左岸有支流小昌馬河流入，全部匯流到大Ⅱ型水庫(kù)——昌馬水庫(kù)，經(jīng)昌馬水庫(kù)排放和下泄水流到戈壁灘，形成了河西地區(qū)最大、最完整的沖積扇，沖積扇無(wú)固定河床，在茫茫戈壁上形成了許多南北走向的溝道。各溝道自南向北流經(jīng)昌馬灌區(qū)，跨過(guò)昌馬灌區(qū)西干渠繼續(xù)向北，匯入疏勒河干流后向西流經(jīng)雙塔水庫(kù)，過(guò)瓜州縣，至敦煌市北。

2 水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)開(kāi)展情況

2016 年 11月—2019 年 6月，開(kāi)展了長(zhǎng)約 260 km河道的基礎(chǔ)測(cè)繪和洪水調(diào)查工作，依法劃定了河道管理范圍，明確了地理坐標(biāo)，設(shè)立了界樁和標(biāo)示牌等，完成了水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)任務(wù)。試點(diǎn)期間根據(jù)《甘肅省水利工程土地劃界標(biāo)準(zhǔn)》，綜合考慮自然生態(tài)屬性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性及縱向分布特點(diǎn)，將疏勒河干流劃分為13個(gè)河段。在深入分析岸線利用對(duì)防洪保安、河勢(shì)控制、水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的影響的基礎(chǔ)上，將疏勒河干流劃定為岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)、開(kāi)發(fā)利用區(qū)共15 處功能區(qū)[2]（表1），為水域岸線科學(xué)開(kāi)發(fā)和有效保護(hù)提供了規(guī)劃依據(jù)，為嚴(yán)格水域岸線等水生態(tài)空間保護(hù)和監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。

表1 疏勒河干流岸線功能區(qū)劃定成果

3 岸線利用存在的問(wèn)題

疏勒河干流河道上共修建工程建筑物、構(gòu)筑物41 處，其中玉門市21 處、瓜州縣20 處。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，涉水、涉河建筑物逐漸增多，城市河段亂采偷采現(xiàn)象日益嚴(yán)重，有灘涂開(kāi)發(fā)利用條件的部分河段被占用，甚至行洪河道也被擠占，嚴(yán)重影響了河勢(shì)穩(wěn)定和防洪安全。雖然通過(guò)實(shí)施全國(guó)中小河流治理項(xiàng)目和敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃項(xiàng)目等，有效提高了河道設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上恢復(fù)和強(qiáng)化了河道行洪能力，減少了洪水災(zāi)害，但也存在一些問(wèn)題。

3.1 職責(zé)不明確

疏勒河流域線長(zhǎng)面廣點(diǎn)多，涉及水利、林業(yè)、自然資源、環(huán)保、交通、電力等多個(gè)部門和行業(yè)[3]，現(xiàn)行法律和《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》沒(méi)有明確水生態(tài)空間所有權(quán)及其主體[4]，導(dǎo)致保護(hù)主體和責(zé)任不明確，水資源和水生態(tài)空間保護(hù)難、監(jiān)管難。

3.2 岸線利用管理依據(jù)不足

岸線利用管理方面缺少一致的規(guī)劃指導(dǎo)、相關(guān)管理制度和政策，給岸線資源科學(xué)合理利用和管理造成了困難。岸線管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查無(wú)規(guī)劃依據(jù)，旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)不經(jīng)水工程管理部門審批就上馬的現(xiàn)象嚴(yán)重，一些建設(shè)項(xiàng)目重前期工程審批、輕后期建設(shè)補(bǔ)償，不按防洪評(píng)價(jià)報(bào)告要求進(jìn)行影響補(bǔ)償。目前岸線申請(qǐng)使用無(wú)其他附加條件，現(xiàn)行的無(wú)償獲取岸線資源的辦法與國(guó)家保障行洪安全、穩(wěn)定岸線的政策極不相稱，不利干岸線資源的節(jié)約使用和合理開(kāi)發(fā)。同時(shí)，地方水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)等存在交叉管理現(xiàn)象，存在“政出多門”“各自為政”等問(wèn)題，嚴(yán)重影響岸線資源依法管理、科學(xué)利用和有效保護(hù)。

3.3 岸線利用保護(hù)缺乏專業(yè)規(guī)劃

河道岸線規(guī)劃是流域綜合規(guī)劃的一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃[5]，是流域綜合規(guī)劃的重要組成部分，也是河道開(kāi)發(fā)利用和管理保護(hù)的基本依據(jù)。由于水域岸線缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，致使相關(guān)單位在河道岸線管理中缺乏具有法律效力和可操作性的依據(jù)，導(dǎo)致部分河段無(wú)序開(kāi)發(fā)、隨意侵占、管理混亂。

3.4 岸線開(kāi)發(fā)利用布局不合理

有些建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)利用方式粗放，未能正確處理好上下游、左右岸、干支流等方面的關(guān)系，只注重經(jīng)濟(jì)效益，忽略了社會(huì)效益和生態(tài)效益，對(duì)流域防洪安全、河道管理和生態(tài)環(huán)境造成了較大的負(fù)面影響。

3.5 對(duì)岸線治理保護(hù)不夠重視

河岸沿線涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多，居住農(nóng)戶多，生產(chǎn)企業(yè)多，群眾和生產(chǎn)企業(yè)亂偷、亂采砂石的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，且采砂結(jié)束后不恢復(fù)、不平整，導(dǎo)致了水流方向改變、河道下切等問(wèn)題，致使河段河勢(shì)失去了穩(wěn)定性。同時(shí)，沿線居住的農(nóng)民和生產(chǎn)企業(yè)隨意侵占河道和傾倒垃圾、雜物、污水等，污染了河道水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。

3.6 缺乏有效的管理制度

地方水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)等對(duì)河道岸線治理保護(hù)研究不夠、重視不夠，沒(méi)有制定有效的管理制度和保護(hù)制度，難以規(guī)范和調(diào)節(jié)岸線利用行為。

4 對(duì)策

4.1 建立健全高效協(xié)調(diào)的河道岸線管理體制

建立健全事權(quán)明晰、層次分明、權(quán)威高效的流域河道岸線管理體制，堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，劃分流域管理與區(qū)域管理的事權(quán)，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)河道岸線的管理能力和公共服務(wù)能力，建立完善水行政政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)和公共服務(wù)信息平臺(tái)，有力保障社會(huì)公眾有序參與流域河道岸線管理。

4.2 加強(qiáng)協(xié)調(diào)管理，完善岸線開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批

甘肅省疏勒河流域水資源利用中心是疏勒河河道岸線的主管部門，但岸線范圍內(nèi)存在多個(gè)行業(yè)和部門。從法律上講，甘肅省疏勒河流域水資源利用中心不能代替行業(yè)主管部門審批水利行業(yè)外的建設(shè)項(xiàng)目，但若項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)在疏勒河河道岸線內(nèi)，甘肅省疏勒河流域水資源利用中心應(yīng)從防洪安全、水土保持、河勢(shì)穩(wěn)定及岸線功能區(qū)等角度進(jìn)行審核。因此，甘肅省疏勒河流域水資源利用中心應(yīng)加強(qiáng)同各行業(yè)間的交流協(xié)作，完善項(xiàng)目審批機(jī)制，明確職責(zé)和權(quán)限。

4.3 建立河道岸線開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)管理相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制

應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重，充分發(fā)揮岸線開(kāi)發(fā)利用區(qū)水域岸線資源的綜合效益，有計(jì)劃地開(kāi)發(fā)利用，切實(shí)做到“開(kāi)發(fā)中保護(hù)，保護(hù)中開(kāi)發(fā)”。在岸線建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中應(yīng)根據(jù)河道岸線利用的要求，從計(jì)劃安排、設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行管理等方面，統(tǒng)籌做好岸線利用和河道治理保護(hù)，嚴(yán)控各類開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)對(duì)岸線的占用和擾動(dòng)。

4.4 加大治理力度，加快河道綜合整治工程建設(shè)

河道綜合整治工程是岸線利用的基本條件，工作時(shí)要按照“輕重緩急，逐步實(shí)施”的原則，積極推進(jìn)重點(diǎn)河段綜合治理，為岸線利用與保護(hù)創(chuàng)造良好的河勢(shì)條件和防洪安全保障。將岸線開(kāi)發(fā)利用自保措施、河段防洪和河勢(shì)整治工程有機(jī)結(jié)合，盡量先行安排實(shí)施有利于防洪安全、促進(jìn)河勢(shì)穩(wěn)定的項(xiàng)目，保障河道安全、行洪暢通。

4.5 加強(qiáng)監(jiān)測(cè)分析，提高河道岸線管理水平

定期組織開(kāi)展水域岸線調(diào)查，掌握河道水域岸線類型、管理保護(hù)范圍、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、生活環(huán)境狀況等基礎(chǔ)信息，及時(shí)更新完善河湖水域岸線臺(tái)賬和數(shù)據(jù)庫(kù)，提高網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化科技水平。加強(qiáng)對(duì)河道走勢(shì)、河床變化、水流方向的動(dòng)態(tài)管理和實(shí)時(shí)掌握，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)分析和基礎(chǔ)研究工作，為更好地治理及利用岸線提供依據(jù)。加強(qiáng)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立河道岸線管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，采用遙感、無(wú)人機(jī)等現(xiàn)代化的監(jiān)測(cè)手段，采集全面的岸線利用管理信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并盡快制止破壞河湖水域岸線生態(tài)環(huán)境的行為。

4.6 建立水域岸線長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

結(jié)合全面推行河湖長(zhǎng)制工作，將疏勒河岸線保護(hù)納入疏勒河各級(jí)河湖長(zhǎng)工作職責(zé)，建立水域岸線管理保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，完善巡查制度，整合各方力量和資源，形成執(zhí)法合力[6]，加大巡查督查力度，嚴(yán)肅查處河道“四亂”等違法行為，確保涉河工程設(shè)施安全和群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。依法清理河道保護(hù)范圍內(nèi)的農(nóng)田、違章建筑等，恢復(fù)河道原貌和水域岸線生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)疏勒河干流岸線資源的合理規(guī)劃、有效保護(hù)和科學(xué)利用，促使疏勒河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)。