□孫靜 崔志鈺 倪娟 廖忠智

職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展離不開精準(zhǔn)的政策供給和高效的政策執(zhí)行。職業(yè)教育政策執(zhí)行受政策制定、政策環(huán)境、執(zhí)行主體、體制機(jī)制等多重復(fù)雜因素的影響，政策執(zhí)行過程往往難以完全遵循政策設(shè)計(jì)的路徑或規(guī)則，政策執(zhí)行效果往往難以完全吻合政策制定的本源目標(biāo)，使政策執(zhí)行出現(xiàn)了不同程度的變通。這種政策變通執(zhí)行可能是合理的、積極的，也可能是歪曲的、消極的，不論是合理的“漸進(jìn)調(diào)適”還是不合理的“政策梗阻”“政策變形”，政策變通執(zhí)行都是職業(yè)教育改革發(fā)展中必須高度重視且理性面對的現(xiàn)實(shí)課題。

一、職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的主要表現(xiàn)

學(xué)者們對政策變通執(zhí)行存在多元理解，有學(xué)者認(rèn)為政策變通是執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許就自行做出改變原制度中某些部分的決策，推行一套經(jīng)過改變的制度安排的行為[1]；有學(xué)者認(rèn)為，政策變通是在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者根據(jù)政策環(huán)境的變化情況，在堅(jiān)持政策精神實(shí)質(zhì)的前提下，因地制宜地執(zhí)行政策以實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)的政策行為[2]；有學(xué)者認(rèn)為，政策變通是在政策實(shí)施中，政策執(zhí)行者對政策內(nèi)容和政策約束作出調(diào)整后實(shí)施的一種政策行為[3]，不論怎么理解，政策變通執(zhí)行應(yīng)是政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中對某一（幾）個(gè)政策元素作了變動，致使政策沒能完全遵從政策制定者意圖的政策行為。根據(jù)政策執(zhí)行的構(gòu)成元素，政策變通執(zhí)行可分為以下三種情況：一是政策目標(biāo)變通，如自主提升或降低政策目標(biāo)要求。二是政策內(nèi)容變通，如通過對政策內(nèi)容的增刪改以選擇性地執(zhí)行某些政策內(nèi)容。三是政策過程變通，如不遵循規(guī)定的政策執(zhí)行原則、進(jìn)程、路徑等，自主地執(zhí)行政策。當(dāng)然，政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策過程三者的任一變動都可能引發(fā)連鎖改變（見圖1）。

圖1 政策變通執(zhí)行的常見形式

政策變通是政策過程中時(shí)常遭遇的問題[4]，是一種普遍現(xiàn)象，也是政策“執(zhí)行運(yùn)動”①發(fā)生的根源，這一普遍現(xiàn)象同樣反映在職業(yè)教育政策執(zhí)行中。

在政策目標(biāo)方面，政策變通表現(xiàn)在預(yù)期目標(biāo)與最終目標(biāo)達(dá)成的落差上。比如，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出“保持普通高中和中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模大體相當(dāng)，2015年全國中等職業(yè)學(xué)校在校生2250 萬人”，根據(jù)《2015年度全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015年中等職業(yè)教育招生601.25萬人，占高中階段教育招生總數(shù)的43.0%，全國中等職業(yè)學(xué)校在校生為1656.70 萬人，比預(yù)期目標(biāo)相差593.3 萬人，可謂落差巨大；《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》再次提出“保持普通高中和中等職業(yè)教育招生規(guī)模大體相當(dāng)，2020年中等職業(yè)教育在校生規(guī)模為1870 萬人”，根據(jù)《2020年度全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020年中等職業(yè)教育招生規(guī)模為644.66 萬人，占高中階段教育招生總數(shù)的42.38%，在校生1663.37 萬人，比預(yù)期目標(biāo)相差約207 萬人（見表1），可見政策目標(biāo)的變通在中長期政策規(guī)劃的執(zhí)行中較為普遍。

表1 “十二五”“十三五”職業(yè)教育部分目標(biāo)與實(shí)際完成情況對照

在政策內(nèi)容方面，政策變通表現(xiàn)在政策設(shè)計(jì)內(nèi)容與政策執(zhí)行內(nèi)容之間存在差異。比如，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確要求“規(guī)范職業(yè)學(xué)校辦學(xué)行為，嚴(yán)格落實(shí)專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，防止以升學(xué)為目標(biāo)組織教學(xué)”，隨著職業(yè)教育立交橋的暢通、類型教育的確立和職業(yè)學(xué)?！耙园l(fā)展為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向”向“以促進(jìn)發(fā)展為宗旨、以服務(wù)就業(yè)為導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，為高職院校提供生源已經(jīng)成為中等職業(yè)學(xué)校辦學(xué)的目標(biāo)之一，職教高考制度已經(jīng)成為高考體系的有機(jī)組成部分，面向升學(xué)與就業(yè)雙重人才培養(yǎng)目標(biāo)已經(jīng)成為很多職業(yè)學(xué)校的教學(xué)常態(tài)。

在政策過程方面，政策變通表現(xiàn)在政策執(zhí)行的進(jìn)度、方式、路徑等方面與政策設(shè)計(jì)存在差異。比如，李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報(bào)告中提出高職院校擴(kuò)招100 萬人，在2020年政府工作報(bào)告中提出兩年高職擴(kuò)招200 萬人的政策目標(biāo)。在政策執(zhí)行中，各地沿用“錦標(biāo)賽式”層層加碼、加壓的方式執(zhí)行，2019年高職院校招生4836146 人，比2018年新增1147805 人，完成政策目標(biāo)的114%。然而，2020年高職院校完成招生5243364 人，只完成兩年目標(biāo)任務(wù)的20%（見表2）。如果要完成兩年高職擴(kuò)招政策目標(biāo)，2021年高職院校的招生人數(shù)需達(dá)到680 萬人，這就必然要在政策執(zhí)行方式、執(zhí)行策略上作出改變。

表2 2018—2021年高職院校實(shí)際招生數(shù)和目標(biāo)招生數(shù)②

變通執(zhí)行成為職業(yè)教育政策執(zhí)行的常見形式，一是因?yàn)楹芏嗦殬I(yè)教育政策本身的宏觀、中觀特性，需要各政策執(zhí)行主體因地制宜地執(zhí)行政策；二是政策執(zhí)行主體對政策的理解和把握存在差異，有的理解深刻，有的限于表層，這種不同的理解反映在政策執(zhí)行的行動中，使政策執(zhí)行呈現(xiàn)“時(shí)差”和“溫差”；三是政策執(zhí)行受到實(shí)踐慣性和惰性的制約，加上政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制不健全，影響了政策執(zhí)行的“自覺性”和“堅(jiān)定性”。

二、職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的基本形式

職業(yè)教育政策變通執(zhí)行根據(jù)執(zhí)行主體的主觀意愿可以分為積極變通執(zhí)行和消極變通執(zhí)行兩種形式。

（一）積極變通執(zhí)行成為職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的主要形式

積極變通執(zhí)行是指在政策執(zhí)行過程中，以正面的、進(jìn)取的方式對原定的政策目標(biāo)、內(nèi)容或過程進(jìn)行適當(dāng)變更，以便政策精神的落實(shí)。統(tǒng)觀職業(yè)教育政策變通執(zhí)行，積極變通成為職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的主要形式，如果從教育政策內(nèi)容、教育政策組織、教育政策過程三個(gè)方面[5]對職業(yè)教育政策進(jìn)行分析，政策的積極變通執(zhí)行主要表現(xiàn)為：一是積極的內(nèi)容變通。為了提高政策的可執(zhí)行性，根據(jù)實(shí)際情況主動對政策內(nèi)容作適當(dāng)調(diào)整。二是積極的組織變通。為了保證政策執(zhí)行的效度，建立便捷的政策反饋回路，改變慣常的組織執(zhí)行架構(gòu)。三是積極的過程變通。在政策執(zhí)行過程中，可能會遭遇一些現(xiàn)實(shí)的困難、問題或受到若干因素的干擾，也可能政策執(zhí)行極為順利，需要對政策執(zhí)行周期、策略等作出調(diào)整。無論哪種類型的變通，積極的政策變通執(zhí)行都是為達(dá)成或趨近政策目標(biāo)，以主動求變的方式執(zhí)行政策。

內(nèi)容變通是政策執(zhí)行的常見形式，積極的內(nèi)容變通大致包括以下三種情況：一是暫不具備執(zhí)行政策內(nèi)容的條件，以積極的行動為政策的執(zhí)行創(chuàng)造條件。比如，關(guān)于職業(yè)院校產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)，并不是每個(gè)地區(qū)、每所職業(yè)院校都適合建設(shè)產(chǎn)業(yè)學(xué)院，產(chǎn)業(yè)學(xué)院的組建需要滿足一些基礎(chǔ)性條件③，尤其對合作企業(yè)有著明確的要求，“產(chǎn)業(yè)必須在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈條中居主要地位，或在區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群中居關(guān)鍵地位”[6]。在基礎(chǔ)性條件尚不具備的情況下，很多職業(yè)院校并沒有消極等待，而是圍繞產(chǎn)業(yè)（集群）對專業(yè)（群）進(jìn)行改革，通過組建專業(yè)群為建設(shè)產(chǎn)業(yè)學(xué)院做好鋪墊。二是政策內(nèi)容在區(qū)域執(zhí)行時(shí)難度大、風(fēng)險(xiǎn)高，采用暫緩執(zhí)行和替換執(zhí)行。比如，關(guān)于職業(yè)院?；旌纤兄聘母?，2014年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”，這是一項(xiàng)關(guān)乎多方利益調(diào)整的復(fù)雜的辦學(xué)形式改革，無先例可循、無實(shí)施細(xì)則，存在較高的執(zhí)行難度和風(fēng)險(xiǎn)，很多職業(yè)院校選擇了暫緩執(zhí)行，改之以深化產(chǎn)教融合、校企合作，積極探索多元合作辦學(xué)形式，涌現(xiàn)出職教集團(tuán)化辦學(xué)、校企共建產(chǎn)業(yè)學(xué)院等辦學(xué)形態(tài)。三是政策內(nèi)容本身存在缺陷，在實(shí)踐過程中遭遇現(xiàn)實(shí)困境，適度修改政策內(nèi)容后執(zhí)行。比如，關(guān)于普職融通，《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計(jì)劃（2020—2023年）》指出，“建立普通高中和中職學(xué)校合作機(jī)制，……支持有條件的普通高中舉辦綜合高中”，在具體實(shí)踐中，普通高中舉辦綜合高中的意愿普遍不強(qiáng)，很多地區(qū)在政策執(zhí)行時(shí)就改由以中職學(xué)校為主體試辦綜合高中。

組織變通在政策執(zhí)行時(shí)被越來越多地采用。我國實(shí)行的是多級垂直的政策執(zhí)行組織架構(gòu)，不同的職業(yè)院校存在不同的管理權(quán)限，有的職業(yè)院校由省級教育行政部門管轄，有的職業(yè)院校由市級教育行政部門管轄，有的職業(yè)院校由縣級教育行政部門管轄，有的職業(yè)院校可能由人社部門或其他政府部門管轄。職業(yè)教育政策執(zhí)行一般采用逐級傳遞的方式，如中央制定的政策一般通過省、市、縣、校的流程執(zhí)行，政策執(zhí)行存在多個(gè)中間層級（見圖2）。為了減少政策執(zhí)行“流通”層級，提高政策執(zhí)行效率，政策設(shè)計(jì)時(shí)對組織變通給予積極地考慮。比如，現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)，教育部按照“自愿申報(bào)、省級推薦、部級評議”的工作程序，組織遴選了三批現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)單位，實(shí)現(xiàn)了政策制定主體（教育部）與政策執(zhí)行主體（各試點(diǎn)單位）的對接，簡化了政策執(zhí)行的中間層級，取得了良好的試點(diǎn)效果。1+X 證書試點(diǎn)、國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)等均在政策組織上作了相應(yīng)的變通，這種組織變通也在省級和地級教育行政部門的政策執(zhí)行中得到了廣泛的應(yīng)用。

圖2 我國職業(yè)教育政策執(zhí)行一般流程

過程變通在政策執(zhí)行時(shí)往往被忽視，無論政策制定者還是其他政策相關(guān)主體更為關(guān)注政策執(zhí)行結(jié)果，因此在政策制定時(shí)忽略了對政策執(zhí)行過程的明確要求。模糊的政策過程要求為積極的過程變通創(chuàng)造了條件，這種積極的過程變通大致可分為以下幾種情況：一是執(zhí)行周期變通。以現(xiàn)代學(xué)徒制政策執(zhí)行為例，國家先后遴選了三批現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)單位，前兩批現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)較為圓滿地達(dá)到了試點(diǎn)的預(yù)期成效，驗(yàn)收通過率高達(dá)96.7%，在第三批試點(diǎn)還沒完成之時(shí)，國家提前在全國推行現(xiàn)代學(xué)徒制，縮短了政策實(shí)驗(yàn)的周期，這是一種主動的周期變通，旨在將現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)中形成的成果及時(shí)向全國推廣。二是執(zhí)行方式變通。很多探索性政策在制定時(shí)就配套了相應(yīng)的資源，如《現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中就明確要求“加大投入力度，通過財(cái)政資助、政府購買等措施，引導(dǎo)企業(yè)和職業(yè)院校積極開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)”，在具體執(zhí)行時(shí)，有的地方財(cái)政資金配套不到位，影響了現(xiàn)代學(xué)徒制的試點(diǎn)，很多職業(yè)院校沒有簡單地等靠要，而是主動應(yīng)變，在試點(diǎn)規(guī)模和執(zhí)行方式上作出相應(yīng)的調(diào)整。三是執(zhí)行程序變通。通常的政策執(zhí)行包括政策宣傳、政策分解、物質(zhì)準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、政策實(shí)驗(yàn)、全面實(shí)施等環(huán)節(jié)[7]，在實(shí)際執(zhí)行過程中，一般并不機(jī)械地遵循政策程序，而是根據(jù)政策本身及執(zhí)行難度等對部分程序進(jìn)行精簡，如對于一些經(jīng)驗(yàn)性政策，往往會省略政策實(shí)驗(yàn)環(huán)節(jié)，對于一些單項(xiàng)性政策，則會省略政策分解環(huán)節(jié)。

（二）消極變通執(zhí)行在職業(yè)教育政策執(zhí)行中并不鮮見

消極變通執(zhí)行是指在政策執(zhí)行過程中，以被動的、阻礙的方式對原定的政策內(nèi)容、過程或目標(biāo)進(jìn)行變更。這種消極的變通執(zhí)行在職業(yè)教育政策執(zhí)行中并不鮮見，主要表現(xiàn)為“你有政策，我有對策”的替換性執(zhí)行、“曲解政策，為我所用”的選擇性執(zhí)行、“軟拖硬抗，拒不順從”的象征性執(zhí)行、搞“土政策”的附加性執(zhí)行、“斷章取義，各取所需”的殘損性執(zhí)行、“生搬硬套，缺乏創(chuàng)新”的機(jī)械性執(zhí)行等[8]，這些消極的變通執(zhí)行背離了政策制定的初衷，導(dǎo)致職業(yè)教育政策失真，產(chǎn)生了較為負(fù)面的政策影響。這些消極的政策變通執(zhí)行源于主體的行為消極，這種主體行為消極深層次地反映在政策執(zhí)行主體的“知”“情”“意”三方面。

“知”即“認(rèn)知”，即政策執(zhí)行主體對政策本身的認(rèn)識和理解。不同的政策執(zhí)行主體對“政策是什么”的理解不一定相同，尤其在多個(gè)政策相繼出臺時(shí)，很多政策執(zhí)行主體對政策之間的邏輯關(guān)系缺乏清晰的認(rèn)識，使政策執(zhí)行遭遇梗阻。比如，2014—2018年教育部分三批開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)，2019年現(xiàn)代學(xué)徒制在全國全面推行；2019年3月，教育部、財(cái)政部啟動了《關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》；2019年4月，教育部等印發(fā)《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點(diǎn)方案》；2019年10月，國家發(fā)展改革委、教育部等6 部門印發(fā)《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》；2020年7月，教育部辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳發(fā)布《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)指南（試行）》……，職業(yè)教育改革政策的密集出臺，使作為政策執(zhí)行主體的職業(yè)院校應(yīng)接不暇，以至于有的政策還沒執(zhí)行完，另一個(gè)政策又待執(zhí)行。職業(yè)院校往往孤立地看待并執(zhí)行每一個(gè)政策，很少將相應(yīng)的政策結(jié)合或連貫起來，比如專業(yè)群建設(shè)是產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)的基礎(chǔ)，有的職業(yè)院校在專業(yè)群建設(shè)還沒到位的情況下，盲目地建設(shè)產(chǎn)業(yè)學(xué)院，自然導(dǎo)致專業(yè)群建設(shè)和產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)都難達(dá)預(yù)期，進(jìn)而連帶影響了其他相關(guān)政策的執(zhí)行?！秶耶a(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》雖然面對的是區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)，但現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)、1+X 證書制度試點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)、專業(yè)群的組建等都是產(chǎn)教融合建設(shè)的應(yīng)有之義，如果孤立地進(jìn)行產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)，必然因載體缺失而實(shí)踐消沉。

“情”即“情感”，也就是對政策執(zhí)行的價(jià)值判斷，如果看不到、看不清政策執(zhí)行的價(jià)值必然導(dǎo)致執(zhí)行過程失范。比如，職業(yè)院校1+X 證書試點(diǎn)，本來是促進(jìn)職業(yè)院校人才培養(yǎng)模式改革的一個(gè)重要載體，很多職業(yè)院校并沒有看到1+X 證書試點(diǎn)對人才培養(yǎng)模式改革的意義和價(jià)值，只是局限于考證，片面追求考證的通過率，將1+X 證書試點(diǎn)異化為另一類“應(yīng)試教育”。再比如，早在2006年教育部就出臺了《關(guān)于建立中等職業(yè)學(xué)校教師到企業(yè)實(shí)踐制度的意見》，由于該政策在職業(yè)院校沒有得到切實(shí)有效的執(zhí)行，2016年教育部等七部門又印發(fā)了《職業(yè)學(xué)校教師企業(yè)實(shí)踐規(guī)定》，要求“職業(yè)學(xué)校專業(yè)課教師（含實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師） 每5年必須累計(jì)不少于6 個(gè)月到企業(yè)或生產(chǎn)服務(wù)一線實(shí)踐”，這本是建設(shè)高水平職業(yè)教育專業(yè)教師隊(duì)伍的政策保障，然而很多職業(yè)院校以師資緊缺等各種原因拒不執(zhí)行，只是要求教師利用暑期自行下企業(yè)實(shí)踐，又因缺乏相應(yīng)的過程監(jiān)督和目標(biāo)考核機(jī)制，使專業(yè)教師企業(yè)實(shí)踐在很多職業(yè)院校遭遇執(zhí)行難?？梢哉f，當(dāng)下職業(yè)教育“政策文本繁榮與政策實(shí)踐消沉”[9]與執(zhí)行主體對政策的價(jià)值判斷偏頗有著直接關(guān)聯(lián)。

“意”即“意志”，也就是為達(dá)成政策目標(biāo)而決定怎么執(zhí)行政策，如果意志薄弱或不堅(jiān)定，政策執(zhí)行就會出現(xiàn)搖擺，一遇政策執(zhí)行困難就會退縮，稍微遇政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)就會避讓。應(yīng)該說任何政策執(zhí)行都存在風(fēng)險(xiǎn)，尤其是一些探索類政策，其執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)更大。面對復(fù)雜的政策執(zhí)行環(huán)境，面對政策執(zhí)行中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和困難，一些政策執(zhí)行主體意志不堅(jiān)定，一遇困難就退、一有風(fēng)險(xiǎn)就避、無顯性利益不趨，奉行“謀定后動”和“拿來主義”，滿足于經(jīng)驗(yàn)性的政策執(zhí)行，使政策執(zhí)行遭遇“發(fā)夾彎”。比如，當(dāng)前職業(yè)教育政策試點(diǎn)呈現(xiàn)空前繁榮樣態(tài)，爭取政策試點(diǎn)機(jī)會的競爭異常激烈，呈現(xiàn)“一票難求”之勢，無論是現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)還是其他試點(diǎn)，都取得了良好的試點(diǎn)效果，但試點(diǎn)后的政策推廣卻“熱情不再”“盛況難現(xiàn)”，致使“政策試點(diǎn)與政策推廣間存在效果落差、少數(shù)試點(diǎn)與多數(shù)觀望間存在行動落差”[10]。根本原因在于參與政策試點(diǎn)能爭取到資源和資金，且政策試點(diǎn)有各級領(lǐng)導(dǎo)和行政的關(guān)心和支持，“只會成功很難失敗”，政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)反而小。政策正式大面積推廣后，失去了資源和資金，沒有了各級領(lǐng)導(dǎo)和行政的關(guān)心和支持，其政策執(zhí)行的困難和風(fēng)險(xiǎn)反而增大，消極的變通執(zhí)行就會時(shí)常出現(xiàn)。

三、職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的改革建議

（一）建立逐級完善的職業(yè)教育政策制定架構(gòu)

職業(yè)教育政策變通執(zhí)行有利有弊，可以肯定的是，不論是積極的或是消極的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行都使職業(yè)教育政策執(zhí)行陷入不確定之中，增加了政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)，我們既應(yīng)保持職業(yè)教育政策執(zhí)行的韌性與彈性，也應(yīng)保證職業(yè)教育政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，這需要就職業(yè)教育政策本身加以檢視。

任何政策都是有局限性的，沒有哪一項(xiàng)政策是絕對完美的。一般而言，教育政策的層次越高，政策就越宏觀，政策的指導(dǎo)性就越強(qiáng)而其操作性則越弱，政策的目標(biāo)、措施及對象就越模糊；反之，教育政策的層次越低，政策就越微觀，政策的指導(dǎo)性就越弱而其操作性則越強(qiáng)，政策的目標(biāo)、措施及對象也就越清晰[11]。如此，所謂“良策”應(yīng)該既有指導(dǎo)性又有操作性，應(yīng)該逐漸明晰政策的目標(biāo)、措施和對象，這就要求職業(yè)教育政策不應(yīng)孤立或單獨(dú)存在，不應(yīng)局限于宏觀、中觀或微觀，而應(yīng)是一組政策。這一組政策有兩層含義：一是每一職業(yè)教育政策的出臺都應(yīng)涵蓋宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面，在縱向上形成政策梯度。二是每一職業(yè)教育政策的出臺都應(yīng)有相應(yīng)的配套政策或措施，形成政策的“組合拳”。

職業(yè)教育政策設(shè)計(jì)由“一個(gè)政策”向“兩組政策”轉(zhuǎn)變，需要建立逐級完善的職業(yè)教育政策制定架構(gòu)，這種政策制定架構(gòu)縱向上由宏觀逐漸轉(zhuǎn)向微觀，橫向上政策工具箱逐漸“填充”，與政策相關(guān)的配套逐漸豐滿，正如林德布洛姆認(rèn)為的，公共政策不可能做到一次性周全而應(yīng)采取“漸進(jìn)調(diào)適”[12]，這種政策制定架構(gòu)就是一個(gè)政策“漸進(jìn)調(diào)適”的過程。國家（教育行政）應(yīng)專注政策的宏觀層面，確定職業(yè)教育的大政方針和改革總體推進(jìn)，明確每一政策的意義價(jià)值、目標(biāo)、原則、方向；省級（教育行政）應(yīng)專注政策的中觀層面，出臺每一個(gè)國家政策的實(shí)施意見和地方性教育政策，明確每一個(gè)教育政策的執(zhí)行周期、階段目標(biāo)、實(shí)施方略、政策配套、考核評估等；市縣（教育行政）應(yīng)專注政策的微觀層面，確定上級職業(yè)教育政策的實(shí)施細(xì)則，明確實(shí)施策略、各類保障、操作流程等；職業(yè)學(xué)校主要是根據(jù)上級政策的方針、意見和細(xì)則實(shí)施政策（見表3）。一個(gè)制度安排的效率極大地依賴于其他有關(guān)制度安排的存在[13]，這種縱向與橫向交融的整體制度安排為政策的精準(zhǔn)執(zhí)行提供了保障。

表3 職業(yè)教育政策制定架構(gòu)

長期以來，對政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行層級上缺乏明確的界定，很多宏觀政策通過層層轉(zhuǎn)發(fā)的方式落到基層職業(yè)院校執(zhí)行，由于宏觀政策操作性弱的特點(diǎn)使基層職業(yè)院校很難精準(zhǔn)執(zhí)行，影響了政策的最終落地。建立逐級完善的職業(yè)教育政策制定架構(gòu)，有三個(gè)方面的作用：一是優(yōu)化了政策組織。重塑了各級政府（教育行政）在政策制定和執(zhí)行中的角色，各級政府（教育行政）既是上級政策的執(zhí)行者，也是本級政策的制定者，中間層級不再是可有可無、隨意“跳躍”，而是必不可少、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這也有效避免了“會議落實(shí)會議、文件落實(shí)文件”的政策傳遞。二是保證了政策內(nèi)容的完整性。避免了基層政策執(zhí)行主體對政策的過度解讀，各級政府（教育行政）在執(zhí)行上級政策、制定本級政策時(shí)都需要對政策進(jìn)行再審視，這有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策本身可能存在的缺陷，使政策精神和政策內(nèi)容得到全面貫徹落實(shí)。三是保障了政策過程。政策制定和執(zhí)行不是一勞永逸的，而是一個(gè)逐漸細(xì)化的過程，這就確定了省級（教育行政）以執(zhí)行宏觀政策為主、市縣級教育行政以執(zhí)行中觀政策為主、職業(yè)學(xué)校以執(zhí)行微觀政策為主的政策執(zhí)行架構(gòu)，避免了政策的單層級執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了政策執(zhí)行層級的多元化，完善了政策執(zhí)行鏈，保證了政策執(zhí)行主體與政策本身的匹配性。

（二）政策設(shè)計(jì)應(yīng)預(yù)留政策積極變通執(zhí)行空間

當(dāng)前，職業(yè)教育政策變通執(zhí)行缺乏一個(gè)明確的邊界，也就是對哪些職業(yè)教育政策是不需要或不可以變通的、哪些職業(yè)教育政策是需要因地制宜變通執(zhí)行的并沒有明確界定。應(yīng)該明確，凡是出臺實(shí)施細(xì)則的應(yīng)按實(shí)施細(xì)則執(zhí)行，凡沒有實(shí)施細(xì)則只有實(shí)施意見的，應(yīng)參照實(shí)施意見執(zhí)行。由于各地政策執(zhí)行環(huán)境千差萬別，一味地剛性執(zhí)行和肆意地變通執(zhí)行都不能取得良好的政策執(zhí)行效果。然而，并不是所有的職業(yè)教育政策都能制定出實(shí)施意見或?qū)嵤┘?xì)則，尤其對于一些探索類的職業(yè)教育政策，其在政策制定時(shí)并沒有現(xiàn)成的解決方案，需要在實(shí)踐中探索，需要在探索中逐漸形成相應(yīng)的模式或范式，這就需要為政策的積極變通執(zhí)行預(yù)留空間，讓政策執(zhí)行主體敢于探索、勤于探索和樂于探索。當(dāng)前，一些職業(yè)教育政策執(zhí)行同樣陷入“一管就死、一死就放、一放就亂、一亂就收”[14]的怪圈，在“管”與“放”之間需要保持一個(gè)政策變通執(zhí)行的空間。

將職業(yè)教育政策按可以變通執(zhí)行的程度分為嚴(yán)格執(zhí)行、允許探索、鼓勵(lì)探索三類。嚴(yán)格執(zhí)行的政策一般都制定有明確實(shí)施細(xì)則。比如教育部出臺《職業(yè)院校教材管理辦法》后，陜西、浙江等省出臺了《職業(yè)院校教材管理實(shí)施細(xì)則》，各職業(yè)院校自然應(yīng)嚴(yán)格按照實(shí)施細(xì)則來管理和使用教材。允許探索的政策一般都有明確的實(shí)施意見而沒有詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，可以參照實(shí)施意見進(jìn)行探索執(zhí)行。比如國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19 號）后，江蘇省接著出臺《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的實(shí)施意見》（蘇政發(fā)〔2014〕109 號），在此基礎(chǔ)上，鹽城市人民政府出臺了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了工作重點(diǎn)和保障體系，然而省市兩級《實(shí)施意見》 并沒有對每一重點(diǎn)內(nèi)容給出詳細(xì)的操作說明，也就是《實(shí)施意見》只說明了“應(yīng)該怎么做”，各職業(yè)院?？梢愿鶕?jù)各自實(shí)際決定“具體怎么做”，這是一種“框架下的執(zhí)行浪漫”。鼓勵(lì)探索的政策就是國家大力倡導(dǎo)卻沒有成熟方案或?qū)嵤┮庖姷恼?，需要通過大膽探索以形成可資推廣的教育政策。比如，《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計(jì)劃（2020—2023年）》明確提出“實(shí)施職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地建設(shè)行動”，但職業(yè)教育高地究竟怎么建、高地究竟高在哪里，并沒有明確的說明和現(xiàn)實(shí)的參照，需要各地結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新實(shí)踐。

對于需要嚴(yán)格執(zhí)行的政策，一般都有明確的實(shí)施意見或細(xì)則，但嚴(yán)格執(zhí)行并不等于沒有變通，一是政策執(zhí)行的環(huán)境是動態(tài)的，二是政策本身的科學(xué)性有待實(shí)踐的檢驗(yàn)，實(shí)踐始終是檢驗(yàn)政策科學(xué)性和可行性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。比如，在教育部《關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)工作的意見》 中明確提出四項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容，即積極推進(jìn)招生與招工一體化、深化工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式改革、加強(qiáng)專兼結(jié)合師資隊(duì)伍建設(shè)、形成與現(xiàn)代學(xué)徒制相適應(yīng)的教學(xué)管理與運(yùn)行機(jī)制。在政策執(zhí)行時(shí)，由于中職學(xué)生入學(xué)時(shí)的年齡大多不滿16 周歲，達(dá)不到企業(yè)招工的最低年齡要求，招生與招工一體化也由政策文件中明確要求的“招生即招工、入校即入廠、校企聯(lián)合培養(yǎng)”變通為“先招生后招工、先入校再入廠、校企聯(lián)合培養(yǎng)”。積極的政策變通執(zhí)行強(qiáng)調(diào)執(zhí)行者在政策執(zhí)行時(shí)必須遵循政策的精神實(shí)質(zhì)，而不是盲目地、機(jī)械地、不加思考地執(zhí)行政策，因此對于需要嚴(yán)格執(zhí)行的政策，在政策設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)為實(shí)施細(xì)則的優(yōu)化留下變通執(zhí)行的空間。

對于允許探索、鼓勵(lì)探索的職業(yè)教育政策，在政策設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)根據(jù)政策本身的性質(zhì)預(yù)留相應(yīng)的變通執(zhí)行空間。這一政策變通執(zhí)行空間是動態(tài)的，需要不斷調(diào)整的，既要避免隨意變通、任意變通，也要避免變而不通、通而不變。例如，對于職業(yè)教育高地建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)地方試點(diǎn)試驗(yàn)，在東中西部選擇若干省或地級市先行先試，總結(jié)出一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”④，對于哪些地區(qū)建設(shè)怎樣的職業(yè)教育高地，政策并沒有明確，對于職業(yè)教育高地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，政策也沒有明確，這就給各地留下了廣闊的探索空間。2020年9月，江蘇省人民政府出臺了《關(guān)于整體推進(jìn)蘇錫常都市圈職業(yè)教育改革創(chuàng)新打造高質(zhì)量發(fā)展樣板的實(shí)施意見》，公布了教育部和江蘇省支持政策清單和蘇錫常都市圈34 項(xiàng)任務(wù)清單，蘇錫常都市圈按照任務(wù)清單進(jìn)行改革探索。這一任務(wù)清單不是固定的，也不是最終的，職業(yè)教育高地建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，任務(wù)清單不可能因探索任務(wù)的完成而逐漸清零，而是根據(jù)試點(diǎn)和推進(jìn)情況加以變通調(diào)整。對于沒有獲得教育部職業(yè)教育高地政策試點(diǎn)的江蘇其他地區(qū)（如南京、南通等）如何推動職業(yè)教育高地建設(shè)，需要在國家職業(yè)教育高地建設(shè)基本精神的指引下，參照蘇錫常都市圈等職業(yè)教育高地改革樣例，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，對建設(shè)方向、目標(biāo)、任務(wù)等作出調(diào)適和變通，這種“變通”就是使政策越來越切合地域特點(diǎn)和實(shí)際，越來越具有可操作性。

（三）制度設(shè)計(jì)應(yīng)堵塞政策消極變通執(zhí)行漏洞

政策的消極變通執(zhí)行不僅使政策實(shí)施效果與政策設(shè)計(jì)初衷大相徑庭，更為嚴(yán)重的是對政策嚴(yán)肅性、權(quán)威性和政府公信力等產(chǎn)生難以估量的負(fù)面影響，是政策效果碎片化與政策失敗的關(guān)鍵原因。職業(yè)教育政策執(zhí)行主體通過政策附加、政策敷衍、政策歪曲、政策抑制等[15]多種方式消極變通執(zhí)行相關(guān)政策，嚴(yán)重阻礙了職業(yè)教育的改革與發(fā)展。堵塞職業(yè)教育政策消極變通執(zhí)行漏洞不僅是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，更是職業(yè)教育各類改革不斷深化的必然要求，這就需要從職業(yè)教育政策環(huán)境、政策周期和治理體系三個(gè)維度加以審視和應(yīng)對。

政策環(huán)境是引發(fā)職業(yè)教育政策消極變通執(zhí)行的外部因素，具有區(qū)域性、復(fù)雜性和易變性的特點(diǎn)，任何職業(yè)教育政策執(zhí)行都有賴于相應(yīng)的政策環(huán)境。避免因政策環(huán)境引發(fā)政策消極變通執(zhí)行應(yīng)著重從以下三方面入手：一是政策制定階段的深入調(diào)研、反復(fù)論證。政策制定者應(yīng)充分考慮各地自然、社會和人文環(huán)境的差異，尤其要調(diào)研各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和教育結(jié)構(gòu)等，了解社會對職業(yè)教育政策的現(xiàn)實(shí)需求，使職業(yè)教育政策制定建立在堅(jiān)實(shí)的社情民意基礎(chǔ)之上。二是政策正式執(zhí)行前的廣泛試點(diǎn)、充分檢驗(yàn)。首先，保證試點(diǎn)樣本的代表性。試點(diǎn)樣本不是遴選出來的，而是隨機(jī)產(chǎn)生的，應(yīng)避免政策試點(diǎn)的選擇性執(zhí)行，只有足夠代表性的試點(diǎn)樣本才能讓教育政策在正式實(shí)施前經(jīng)受充分的政策環(huán)境檢驗(yàn)。其次，保證足夠量的試點(diǎn)樣本。樣本只具有代表性是不夠的，應(yīng)保證足夠的樣本量。比如，職業(yè)教育高地建設(shè)試點(diǎn)，雖然教育部遴選了7 個(gè)整省試點(diǎn)和5 個(gè)城市試點(diǎn)，試點(diǎn)樣本涵蓋了東中西部，但樣本數(shù)并不足以涵蓋全國所有情況，尤其在一些少數(shù)民族聚居區(qū)沒有相應(yīng)的試點(diǎn)樣本。再次，試點(diǎn)的常態(tài)化。保證政策試點(diǎn)時(shí)的政策環(huán)境是常態(tài)環(huán)境，不能另外附加一些優(yōu)惠政策、獎(jiǎng)勵(lì)政策，形成試點(diǎn)“小氣候”。三是政策執(zhí)行階段的預(yù)案準(zhǔn)備、路徑選擇。改變政策執(zhí)行只有一條路徑、一種樣式的現(xiàn)狀，制定多樣化的政策執(zhí)行預(yù)案和多元化的政策執(zhí)行路徑，國家層面為政策執(zhí)行可能遇到的“水土不服”準(zhǔn)備好“廣譜藥方”，地方層面更要為可能遇到的政策梗阻準(zhǔn)備好“特效藥方”。

政策周期存在階段性缺陷是職業(yè)教育政策消極變通執(zhí)行的內(nèi)部因素，政策周期包括政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、調(diào)整等環(huán)節(jié)，最后歸于終結(jié)的整個(gè)過程[16]。由此，政策制定不是政策的終結(jié)，政策執(zhí)行也不是政策的終結(jié)，政策應(yīng)該是一個(gè)不斷“升級”的過程，所有的政策都有周期，都在周期內(nèi)發(fā)揮政策效應(yīng)，一旦政策效應(yīng)衰減至一定水平，就必然會被新的政策所取代。當(dāng)前，政策周期存在的階段性缺陷主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政策評估機(jī)制不健全。政策執(zhí)行的過程怎樣、執(zhí)行的效果怎樣，目前缺乏一套行之有效的評估機(jī)制，正因?yàn)樵u估機(jī)制的缺失，為消極變通執(zhí)行開了“后門”，健全政策評估機(jī)制是堵塞政策消極變通執(zhí)行漏洞的現(xiàn)實(shí)需要。二是政策監(jiān)控機(jī)制不健全。對政策執(zhí)行的全過程實(shí)施監(jiān)控是保證政策執(zhí)行不走偏的應(yīng)然舉措，應(yīng)設(shè)置常態(tài)化的政策執(zhí)行監(jiān)測機(jī)構(gòu)，適時(shí)進(jìn)行大數(shù)據(jù)政策執(zhí)行數(shù)據(jù)采集，全面把握政策執(zhí)行動態(tài)過程，讓政策消極變通執(zhí)行在大數(shù)據(jù)面前“現(xiàn)形”。三是政策調(diào)整機(jī)制不健全。通過全過程監(jiān)測和全方位評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問題，便于對政策作出適時(shí)的調(diào)整，而當(dāng)下政策的調(diào)整機(jī)制并未有效建立。比如，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中要求“保持普通高中和中等職業(yè)教育招生規(guī)模大體相當(dāng)”，然而當(dāng)2015—2019年普職招生比持續(xù)擴(kuò)大時(shí)，并沒有看到政策的適時(shí)調(diào)整。這種政策調(diào)整機(jī)制的不健全，進(jìn)一步助長了職業(yè)教育政策的消極變通執(zhí)行。只有及時(shí)修補(bǔ)政策周期中存在的階段性缺陷，才能阻斷政策消極變通執(zhí)行的“鏈條”。

治理體系不完善是職業(yè)教育政策消極變通執(zhí)行的客觀因素。職業(yè)教育治理是包括政府、社會組織、市場、公民個(gè)人等教育利益相關(guān)者共同參與職業(yè)教育事務(wù)的決策、管理與資源支持，共同或協(xié)同提供職業(yè)教育服務(wù)的過程[17]，具有多元性和協(xié)同性的特點(diǎn)。職業(yè)教育政策執(zhí)行也應(yīng)具有多元性和協(xié)同性，不依賴于單一的執(zhí)行主體，而是通過多元、多層級執(zhí)行主體的密切協(xié)同來推動職業(yè)教育政策執(zhí)行，進(jìn)而形成人人有責(zé)、各負(fù)其責(zé)、有錯(cuò)問責(zé)的職業(yè)教育政策執(zhí)行責(zé)任體系。由于治理體系不完善，當(dāng)下很多職業(yè)教育政策執(zhí)行仍存在單一主體的現(xiàn)象，而“底層官員的自主性和自由裁量行為往往服務(wù)自身利益而非公益”[18]，這是導(dǎo)致政策消極執(zhí)行、任性執(zhí)行的組織根源。完善職業(yè)教育治理體系，就是將職業(yè)教育政策執(zhí)行置于一個(gè)共同體視域下，通過協(xié)商互助、多元協(xié)同來保證政策得以貫徹落實(shí)。

普遍存在的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行折射出當(dāng)前我國職業(yè)教育改革發(fā)展中存在的深層次問題。優(yōu)化職業(yè)教育政策變通執(zhí)行既要有政策執(zhí)行戰(zhàn)術(shù)層面的查漏補(bǔ)缺，更要有政策執(zhí)行戰(zhàn)略層面的體制機(jī)制改革，只有進(jìn)一步深化職業(yè)教育領(lǐng)域綜合改革，加快實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才是破解職業(yè)教育政策變通執(zhí)行“頑疾”的長效之策。

注釋：

①20世紀(jì)70年代西方興起“執(zhí)行運(yùn)動”（implementation movement）。其標(biāo)志是1973年普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基對美國聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的政策項(xiàng)目——“奧克蘭計(jì)劃” 執(zhí)行進(jìn)行了跟蹤研究并寫成了報(bào)告 《執(zhí)行——聯(lián)邦的計(jì)劃在奧克蘭的落空》一書。

②數(shù)據(jù)來源于2018-2020《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

③具體見教育部辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳印發(fā)的《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)指南（試行）》。

④2020年1月，國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議第二次會議強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)地方試點(diǎn)試驗(yàn)，在東中西部選擇若干省或地級市先行先試，總結(jié)出一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”。