◎趙穎文 許鈺莎 劉宗敏

引 言

“五谷者， 萬民之命， 國之重寶”。 黨的十八大以來，習近平總書記對保障糧食安全作出一系列重要論述， 強調“中國人的飯碗在任何時候都要牢牢端在自己手中” “飯碗要裝中國糧”， 走出了一條中國特色糧食安全之路。 近年來， 世紀疫情、 極端天氣等因素對糧食生產帶來的不確定性明顯增強， 使得糧食安全問題被提升到前所未有的高度。

四川是我國西南地區(qū)唯一的糧食主產省， 也是我國人口大省， 糧食安全之于全省9000萬人口的吃飯問題有著舉足輕重的分量。 2006年至今， 四川省糧食生產已經連續(xù)15年保持增產豐收， 2020年全省糧食產量達到3527萬噸， 2021年糧食產量達3582.1萬噸， 繼2020 年糧食總產量時隔二十年突破3500萬噸大關后， 再創(chuàng)歷史新高， 其維護西部乃至國家糧食安全 “壓艙石” 的分量顯著抬升。 目前， 四川糧食安全除了面臨人口增長、 土地匱乏、 水資源時空分布不均等舊有約束外， 還需應對疫情常態(tài)化干擾和錯綜復雜的外部環(huán)境， 由此決定了保障四川糧食安全的形勢任務需因時而異、 因境施策。

一、 四川糧食安全生產現(xiàn)狀

長期以來， 四川為保障國家糧食安全做出了巨大貢獻，突出表現(xiàn)在： 糧食綜合生產能力穩(wěn)步提升， 糧食品種結構穩(wěn)中向優(yōu)調整， 科技支撐糧食生產朝著高質量方向發(fā)展。

（一） 糧食總產量持續(xù)增長， 單產水平趨于穩(wěn)步提升

自2006年1月1日取消農業(yè)稅以來， 農業(yè)基礎性地位穩(wěn)步增強， 農民負擔明顯減輕、 種糧積極性顯著提升， 整體上提高了糧食產量。 2006—2020年， 四川糧食產量從2893.4萬噸 增 至3527 萬 噸， 增 幅 為21.9%， 年增長率1.42%。 其中， 稻谷產量從1336.7萬噸增至1475.33 萬 噸， 年 增 長 率0.71%； 玉米產量從553.1萬噸增 至1064.99 萬 噸， 年 增 長 率4.79%； 而基于四川糧食種植業(yè)比較優(yōu)勢， 小麥種植規(guī)模及其產量減勢明顯。 2006—2020年，四川傳統(tǒng)三大糧食作物中， 稻谷、 小麥和玉米的增產貢獻率分 別 為21.88% 、 -31.07% 和80.79%， 其中， 玉米增產量及其增產貢獻率最高， 其原因在于隨著居民生活水平的提高，肉蛋奶等高蛋白食物消費快速上升， 玉米作為重要的飼料糧， 相應消費需求大幅提升。

四川糧食單產水平處于平穩(wěn) 上 升 趨 勢， 從2006 年 的4434.6千克/公頃， 增至2020年的5587.5千克/公頃， 年增長率為1.66%。 其中， 稻谷單產水平從6526.0千克/公頃增至7905.02千克/公頃， 年增長率為1.38%；小麥單產量從3455.1千克/公頃增至4134.24千克/公頃， 年增長率為1.29%， 玉米從4276.7千克/公頃升至5790千克/公頃， 年增長率為2.19%。 但受退耕還林、退耕還草、 種植結構調整等影響， 近年來四川糧食產量受到影響， 表明未來四川糧食增產將更多地依賴于單產的提升。

（二） 糧食數量總體安全，品種結構穩(wěn)中向優(yōu)調整

人均糧食占有量是評判區(qū)域糧食安全的重要指標之一。2011年， 四川人均糧食占有量達到403.79千克， 超過世界糧農組織規(guī)定的糧食安全線400千克/人。 到2020年， 四川人均糧食占有量升至421.4千克/人。從數量上來看， 四川糧食生產總體上是處于安全水平的。 另從糧食作物種植結構來看， 四川糧食品種結構在基本穩(wěn)定中持續(xù)優(yōu)化。 其中， 水稻播種面積較為穩(wěn)定， 稻谷產量在糧食總產量中的比重雖然趨于下降， 但穩(wěn)定在四成以上； 玉米播種面積顯著擴增， 帶動玉米產量比重逐年增加， 現(xiàn)占據糧食產量的三成以上； 與之對應的是， 小麥播種面積及其產量比重均表現(xiàn)出較明顯下滑趨勢。 與此同時， 隨著馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略的深入展開， 自2007年起， 四川薯類作物產量開始超過小麥產量， 成為全省第三大糧食作物。 一定程度而言，四川糧食品種結構的優(yōu)化調整是順應居民膳食結構升級的必然趨勢， 并進一步鞏固和提升了全省糧食綜合產能。

（三） 科技興糧成效顯著，糧食生產朝著高質量發(fā)展

科技創(chuàng)新是推動糧食全要素生產率提高的重要力量。 四川高度重視農業(yè)研發(fā)與技術推廣工作， 在農業(yè)科技人才培養(yǎng)、 農業(yè)重大基礎科學和技術研究、 科技成果轉化應用等方面， 取得了巨大成就， 對糧食生產發(fā)展提供了有力的科技支撐。 “十三五” 時期， 四川科技興糧成效顯著， 推廣了一批優(yōu)質、 高產和抗逆新品種， 糧食作物良種基本實現(xiàn)了全覆蓋， 現(xiàn)代農業(yè)機械裝備應用綜合能力大幅提升。 截至2020年末， 四川農業(yè)機械總動力達到4754萬千瓦， 相比2010年提升50個百分點； 主要農作物耕種收綜合機械化率達到63%， 其中， 水稻耕種收綜合機械化率為73%； 農田灌溉水有效利用系數為0.473， 農業(yè)科技進步貢獻率達到60.5%， 有力支撐了全省糧食生產。 科技助力糧食生產低碳化、 優(yōu)質化、 特色化和品牌化的趨勢也愈加鮮明，力度也在不斷增強。

二、 四川糧食安全面臨的問題

作為典型的農業(yè)大省和人口大省， 四川在糧食生產方面不僅存在一些全國性的共性問題， 還具有自身的一些個性問題， 導致新時期四川糧食安全問題更為復雜嚴峻。

（一） 整體視角： 糧食大省地位持續(xù)走弱

近年來， 四川糧食總產量始終在3400-3500 萬噸之間徘徊， 盡管2020年糧食產量達到3527萬噸， 時隔20年再次登上了700億斤的臺階， 但不難看出全省糧食持續(xù)增產壓力明顯增大。 相比于2000年， 2020年四川糧食產量在全國糧食主產區(qū)產量中的比重下跌了3.6個百分點， 糧食播種面積占比下降了2.2個百分點， 糧食單產水平也長期落后于糧食主產區(qū)平均水平， 甚至跌至全國平均單產水平以下。 相比于10年前， 四川產糧大縣數量減少了8個， 超級產糧大縣從5個減至沒有。 2020年四川人均糧食占有量421.4千克， 比全國平均水平低56.8千克， 這已經是連續(xù)11年在全國13個糧食主產省份中排名墊底，與其糧食大省的地位不相匹配?？梢?， 四川糧食大省的地位并不穩(wěn)固甚至岌岌可危， 亟需增強憂患意識， 任何時候都不能輕言糧食過關。

表1 2000—2020 年四川糧食產能與全國糧食主產區(qū)產能比較

（二） 供給層面： 要素資源稟賦約束增強

在既有技術條件下， 耕地和勞動力是影響糧食生產的兩類重要要素。

據 《第三次全國國土調查主要數據公報》， 四川 “三調” 耕地面積比 “二調” 耕地面積減少了149.28 萬 公 頃， 減 幅 高 達22.21%。 同時， 四川中低等級耕地占比在七成以上， 優(yōu)等和高等耕地面積比重尚不足三成， 耕地資源持續(xù)生產力不足。 一是城鎮(zhèn)化快速推進， 造成四川耕地面積減少和有效糧田面積削減的趨勢仍在延續(xù)，即便是土地增減掛鉤， 但土地占補平衡也是以耕地實際質量下降作為代價的。 二是高標準農田建設力度不夠， 難以通過提質增效彌補耕地數量減少。目前， 四川高標準農田占耕地面積四成左右， 但真正能夠做到 “旱澇保收、 宜機作業(yè)” 的還達不到三成， 有效灌溉面積比重也比全國平均低了10個百分點， 常年因干旱、 洪澇等自然災害損失糧食15-20 億斤。三是受糧食生產比較效益持續(xù)偏低影響， 多地耕地尤其山丘區(qū)常年性或季節(jié)性撂荒， 或被流轉用于種植茶葉、 中藥材、果蔬等高附加值經濟作物， 對糧食生產造成了明顯 “擠出效應”。 2020 年 四 川 耕 地 流 轉“非糧化” 比重達到72.33%，超全國平均30個百分點。

2000—2020年， 四川農業(yè)從業(yè)人員數量占比從50.0%降至23.6%， 種糧勞動力更是明顯缺失。 一是種糧勞動力數量短缺。 非農產業(yè)部門勞動力工資的不斷上漲和種糧比較收益的持續(xù)下跌，嚴重挫傷了農民種糧積極性，大部分農村青壯年勞動力選擇進城務工。 如在農忙時期， 即便是雇工日工資達200元卻還雇不到人也是常有的事。 二是種糧勞動力素質弱化現(xiàn)象普遍。 田間勞作的農民多呈“老齡化、女性化、兼業(yè)化”特征，對新技術、 新知識的接受和應用能力較低，“應付田”“懶漢田”現(xiàn)象不斷蔓延。 據第三次農業(yè)普查公報，2016年四川農業(yè)生產經營人員中55歲及以上的中老年勞動力占比達到38.1%， 高出全國平均4.5個百分點， 初中及以下人員占比高達94.8%，“誰來種糧” “如何種糧” 是一個迫切而現(xiàn)實的問題。

（三） 需求層面： 糧食消費需求快速增長

由于人多地少， 四川糧食供求中長期仍將是緊平衡態(tài)勢，而且 “緊平衡” 越來越緊。 近年來， 四川糧食年調入量都在1500萬噸以上， 2020年更是增至1800萬噸， 相比2015年增長了49%， 玉米、 稻谷、 小麥、高粱、 大豆等各類糧食品種均有調入。 糧食消費總量與消費結構變動主要受人口數量、 居民收入水平和膳食結構調整等因素的綜合影響。

近十年來， 四川人口自然增長率穩(wěn)定在3‰以上， 盡管人口增速放緩， 但由于全省人口基數較大， 人口總數仍在增長， 在人口峰值到來之前， 糧食消費仍將剛性增長。

隨著東部地區(qū)產業(yè)結構調整、 西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施和四川自身生活條件與公共服務條件的改善， 近年來， 四川外出農民工出現(xiàn)了向省內回流的趨勢， 并且超過九成是流入縣級以上的城市， 2020年四川外出農民工省內就業(yè)比重占56.69%， 比2010年高出8.5個百分點。 隨著農民工回流數量的持續(xù)增加， 必將帶動糧食消費需求上升。

隨著城鎮(zhèn)化推進， 居民收入水平和消費支出能力持續(xù)提升， 居民膳食結構快速升級， 更加注重“吃得好” “吃得健康”。2020年， 四川城鎮(zhèn)居民家庭人均肉禽蛋奶和水產品消費量86.3千克， 農村居民家庭人均消費量為城鎮(zhèn)居民的八成左右。 隨著農村居民飲食結構趨同于城鎮(zhèn)居民以及城鎮(zhèn)人口數量的增加，肉蛋奶等高蛋白食物所需的飼料用糧消耗量將顯著提升， 加上對糧食品質要求不斷抬高，四川飼料用糧和加工用糧的產需缺口還在繼續(xù)斷擴大， 加大了糧食安全供給壓力。

（四） 區(qū)域層面： 糧食生產重點縣穩(wěn)產壓力大

繼續(xù)保持糧食穩(wěn)定生產、保障糧食安全的關鍵在于提升糧食生產重點縣的綜合產能。就四川而言， 一是糧食產能越來越朝著糧食生產重點縣集中。 2005—2020年， 四川90個糧食生產重點縣的糧食產量從2598.1 萬 噸 增 至3047.8 萬 噸，產量占全省比重從80.9%增至86.4%； 同時， 糧食生產重點縣的畝產水平比全省平均高出5千克左右。 可見， 四川糧食生產重點縣肩負著全省糧食安全的重任， 其增產潛勢對于全省糧食穩(wěn)產保供有著重要支撐作用。 二是糧食生產重點縣的糧食增產貢獻水平存在著顯著的區(qū)域不均衡性。 90個糧食生產重點縣分布在成都平原經濟區(qū) （34個）、 川南經濟區(qū) （20個）、 川東北經濟區(qū) （27 個）和攀西經濟區(qū) （9個）。 其中，成都平原經濟區(qū)的糧食生產重點縣數量最多且農業(yè)資源稟賦最優(yōu)， 但受該地區(qū)糧食播種面積持續(xù)快速減少的影響， 糧食產量在全省中占比已從2005年的31.4%跌至2020年的26.9%。川南、 川東北和攀西經濟區(qū)的糧食產量則處于穩(wěn)步提升態(tài)勢， 尤其是川東北經濟區(qū)糧食生產重點縣的糧食播面和產量比重均占據全省1/3 以上。2005—2020年期間， 上述四個區(qū)域對于全省的糧食增產貢獻率分別為2.3%、 27.2%、 47.0%和15.0%， 糧食供應存在明顯的區(qū)域不均衡性。 三是， 糧食生產重點縣穩(wěn)產保供壓力不斷攀高。 90 個糧食生產重點縣中， 僅有16 個分布在平原地區(qū)， 剩余74個均分布在丘陵山區(qū)。 目前， 山丘區(qū)已成為穩(wěn)定全省糧食產能的最重要區(qū)域，甚至有相當一部分糧食重點縣分布在 “老、 少、 邊、 窮” 地區(qū)， 自然條件差、 勞動力流失、 農業(yè)機械化水平低、 觀念落后等諸多因素制約了糧食產能的進一步提升。 隨著山丘區(qū)老齡農戶逐步退出糧食種植，耕地撂荒現(xiàn)象將更為嚴峻， 甚至將直面糧食種植后繼無人的窘境， 這對于全省糧食安全戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)構成了不可低估的壓力。

三、 保障四川糧食安全的對策建議

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與加快實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化進程中， 保障四川糧食安全下好“先行棋”，重點是要提升糧食綜合生產能力和供給保障能力， 據此提出 “保土地” “攻單產” “育勞力” 和 “促均衡” 的發(fā)展建議。

（一） “保土地”： 切實保障耕地資源的絕對安全

土地是糧食安全的根基，只有天下良田才能實現(xiàn)天下糧倉。 當下， 四川在耕地數量剛性減少不可逆轉的趨勢下， 要解決好全省9000萬人口吃飯問題， 須做到： 一是落實最嚴格的耕地保護制度， 防范各種名目下出現(xiàn)耕地占補平衡中的補充數量不到位、 質量不到位的問題， 警惕土地流轉中部分新型農業(yè)經營主體和工商資本下鄉(xiāng)改變農地用途的 “非糧化”和 “非農化” 行為。 二是擴大高標準農田和有效灌溉耕地的覆蓋范圍， 以提質增效彌補耕地數量的減少。 要投入更大力度建設高標準農田， 擴大高標準農田 “增量” 及適度提高其標準， 鼓勵社會資金、 金融資本、 新型經營主體等投身于高標準農田建設和中低產田改造中來， 并推動高標準農田建設重點向糧食主產縣傾斜。要注重將綠色生態(tài)理念貫穿于高標準農田建設全過程中， 推動耕地質量保護提升、 生態(tài)涵養(yǎng)、農業(yè)面源污染防治和田園生態(tài)改善等多維有機融合， 實現(xiàn)農業(yè)生產與生態(tài)保護相協(xié)調。

（二） “攻單產”： 依靠科技創(chuàng)新走內涵式發(fā)展道路

要在耕地數量既定約束條件下突破生產可能性曲線， 未來需要把農業(yè)科技放在更加突出的位置。 一是大力實施種業(yè)振興行動。 要把培育高產穩(wěn)產、水肥高效、 抗病抗逆、 廣適性品種作為主要任務， 依托生物技術提高單產水平， 著力發(fā)揮品種改良在提高糧食單產上的作用， 縮小四川與其他糧食主產省份在單產水平上的差距。 二是加快推進丘陵山區(qū)農業(yè)機械化發(fā)展。 據已有研究， 農業(yè)機械化是有效應對勞動力成本上升以及防止耕地“非糧化” 的重要手段，尤其對于山丘區(qū)等自然資源稟賦薄弱且不利于農業(yè)耕作的地區(qū)，小型農用機械能夠有效提升糧食生產效率。 據此， 要著力推動全程機械化和農田宜機化改造項目落地落實， 要在輕簡化栽培、 中小規(guī)模田地農業(yè)機械化方面實現(xiàn)突破。 三是推動先進前沿性技術嵌入糧食生產全過程。 抓住數字經濟發(fā)展契機， 將互聯(lián)網、 物聯(lián)網、 人工智能等現(xiàn)代技術嵌入糧食產業(yè)， 推動以糧食作物遙感監(jiān)測、 水肥藥精準施用、 無人機植保飛防、 農機精準作業(yè)等為代表的技術創(chuàng)新與應用， 切實提升糧食生產智能化水平。

（三） “育勞力”： 積極打造高素質現(xiàn)代職業(yè)糧農隊伍

糧食生產終需靠人， 實施“藏糧于地、 藏糧于技” 戰(zhàn)略，亟需建立起一支穩(wěn)定的、 具有現(xiàn)代糧食生產經營能力的職業(yè)糧農隊伍。 一是鑒于小農戶在保障糧食安全方面具有天然的調節(jié)機制， 要切實調動保護好農民種糧積極性， 把補貼目標直接精準到種糧農戶， 實現(xiàn)種糧補貼資金與種糧農戶 （資格和能力） 的有機結合，在此基礎上逐步推進種糧資格化和職業(yè)化進程。 二是以提升農民的科學素養(yǎng)、 職業(yè)技能和經營能力為重點，讓糧農回歸職業(yè)屬性。為職業(yè)糧農在土地流轉、融資、水利設施、訂單銷售、自然災害保險、農機購置、農業(yè)補貼落實等方面提供便利和精準化扶持， 鼓勵職業(yè)糧農積極爭取政策和項目補貼以降低生產成本、改善生產條件。 三是完善糧食生產社會化服務， 解決服務“最后一公里”問題。 瞄準糧農生產經營需要， 將分散的糧農組織起來納入社會化服務網絡， 鼓勵糧農與新型農業(yè)經營主體成立產業(yè)化聯(lián)盟， 統(tǒng)籌開展代耕代種、代購代銷、代烘代儲、 農機作業(yè)、 統(tǒng)防統(tǒng)治、 育種育苗等社會化服務， 降低糧食生產成本和增加種糧收益。

（四） “強支撐”： 著力破解山丘區(qū)糧食生產瓶頸難題

四川丘陵山區(qū)承載著越來越重的糧食安全供給壓力， 基于此， 未來四川糧食生產重心可進一步放在山丘區(qū)糧食生產技術突破和改進方面。 針對該區(qū)域地理條件復雜、 地塊分散、 農業(yè)基礎設施薄弱、 土地撂荒拋荒等難題， 因地制宜地加強山丘區(qū)糧田機耕路、 高標準農田和水利設施建設， 研發(fā)適應山區(qū)小田塊和農業(yè)生產特點， 以及便攜式的小型農機具， 努力降低農村勞動力弱能化對糧食生產的負面影響， 顯著改善山丘區(qū)糧農生產方式和提高農田生產力。 與此同時，大力發(fā)展農業(yè)生產托管為山丘區(qū)農戶種糧提供有效支撐， 促使他們主動利用撂荒耕地， 擴大糧食種植面積， 穩(wěn)固提升山丘區(qū)糧食產能。 而對于成都經濟區(qū)， 要著力抑制糧食播面不斷減少的趨勢， 穩(wěn)步提升糧食產能和增產貢獻率， 建立起成都平原與山丘區(qū)糧食生產利益補償機制， 改善糧食主產縣區(qū)域性供給不平衡的問題。