敖 佩

（廣州市白云區(qū)城市規(guī)劃設(shè)計研究所，廣東 廣州 510410）

0 引言

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進、城鄉(xiāng)關(guān)系全面重構(gòu)與國土空間規(guī)劃體系全新變革的大背景下，村莊地區(qū)規(guī)劃建設(shè)進入新階段，對村莊規(guī)劃提出新要求。2019年3 月，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大二次會議時提出“編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》等文件也對村莊規(guī)劃從地位層級、規(guī)劃內(nèi)容深度、規(guī)劃實用性等方面提出了新要求。村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。2020年3 月，廣東省自然資源廳《關(guān)于印發(fā)廣東省村莊規(guī)劃評估工作方案的通知》要求，“以縣（市、區(qū)）為單位，對行政區(qū)范圍內(nèi)已編制村莊規(guī)劃的行政村開展村莊規(guī)劃評估?！?/p>

廣州市白云區(qū)是廣州市六大中心城區(qū)之一，地處廣州市中北部，是典型的近郊區(qū)。在快速城市化的進程中，白云區(qū)城鄉(xiāng)接合部社會經(jīng)濟形態(tài)日益突顯，具有廣州市農(nóng)村地區(qū)的典型特征。近幾年，白云區(qū)在“ 1358 ”“一園一城一示范區(qū)”發(fā)展引領(lǐng)下進行了城市空間重塑和產(chǎn)業(yè)布局重構(gòu)，部分村莊的原有功能和發(fā)展定位也發(fā)生了變化。為做好現(xiàn)行村莊規(guī)劃到期后的區(qū)級國土空間總體規(guī)劃和新一輪“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃批復(fù)前的“過渡期”村莊規(guī)劃管理工作，以及積極應(yīng)對新背景下村莊規(guī)劃編制的新要求和白云區(qū)發(fā)展定位與發(fā)展格局的轉(zhuǎn)變，白云區(qū)在全市率先啟動村莊規(guī)劃（2013—2020）實施評估工作，以期通過系統(tǒng)、全面地評估總結(jié)分析問題，為國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃編制計劃制訂、規(guī)劃優(yōu)化提供思路和建議。

1 村莊規(guī)劃實施評估體系構(gòu)建

1.1 評估對象

對白云區(qū)已批復(fù)村莊規(guī)劃的108 個行政村全部開展評估，評估范圍總用地面積442 km，占白云區(qū)土地的67%，常住人口約95 萬人，占白云區(qū)常住人口的34%。

1.2 評估體系

廣州市白云區(qū)現(xiàn)行村莊規(guī)劃是一輪“全覆蓋式”的村莊規(guī)劃，是以實施為目標(biāo)的系統(tǒng)規(guī)劃，規(guī)劃體系完整。面對白云區(qū)現(xiàn)行村莊規(guī)劃的龐大內(nèi)容體系，在構(gòu)建評估指標(biāo)體系時，基于可覆蓋村規(guī)劃全部內(nèi)容的體系，緊跟國家、省、市、區(qū)新的發(fā)展戰(zhàn)略，貼合該地區(qū)的村莊規(guī)劃編制與管理要求，并運用多種技術(shù)手段，采用“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的評估模式（見圖1）。通過“自上而下”評估展現(xiàn)規(guī)劃意圖和落實成效，通過“自下而上”評估反饋實施成效。圍繞“實施環(huán)境評估、實施成效評估、公眾參與評估”3個方面構(gòu)建反映村莊地區(qū)發(fā)展質(zhì)量與成效的創(chuàng)新型規(guī)劃評估體系（見圖2），以期全方位展現(xiàn)成效和發(fā)現(xiàn)問題，為政府開展下一步規(guī)劃編制和管理工作提供決策依據(jù)。

圖1 “自上而下”與“自下而上”評估模式

圖2 村莊規(guī)劃實施評估框架圖

2 白云區(qū)村莊規(guī)劃評估內(nèi)容

2.1 實施環(huán)境評估

2.1.1 社會經(jīng)濟發(fā)展評估和發(fā)展定位性質(zhì)評估。通過梳理現(xiàn)行村莊規(guī)劃實施期間鄉(xiāng)村地區(qū)外部、內(nèi)部發(fā)展條件變化，開展社會經(jīng)濟發(fā)展評估、發(fā)展定位與村莊性質(zhì)評估，從變化中評估村莊規(guī)劃適應(yīng)性和差異性。規(guī)劃實施以來，白云區(qū)4 鎮(zhèn)社會、經(jīng)濟各方面穩(wěn)步發(fā)展，集體經(jīng)濟收入大幅提高。村集體經(jīng)濟發(fā)展主要依賴產(chǎn)業(yè)平臺帶動、政府收儲、交通輻射帶動及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興的政策支持。規(guī)劃確立的村莊發(fā)展定位有效指導(dǎo)了村莊經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興計劃實施。大部分村莊的定位、性質(zhì)和發(fā)展趨勢不變。部分村莊所在片區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生變化，交通條件和發(fā)展環(huán)境得到大幅改善，村莊發(fā)展動力增強，原有村莊定位與發(fā)展性質(zhì)已不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢。

2.1.2 政策適應(yīng)性評估和規(guī)劃銜接情況評估。全面梳理規(guī)劃實施以來出臺的鄉(xiāng)村振興、國土空間規(guī)劃等政策新要求及相關(guān)規(guī)劃的管控要求等，開展政策適應(yīng)性評估和規(guī)劃銜接情況評估，梳理現(xiàn)行村莊規(guī)劃實施的政策環(huán)境不適應(yīng)性及其與現(xiàn)行規(guī)劃的矛盾，為未來村莊規(guī)劃編制指明方向，明確村莊規(guī)劃編制重點。

在政策環(huán)境適應(yīng)性方面，白云區(qū)現(xiàn)行村莊規(guī)劃總體特征是“規(guī)劃為民、實施導(dǎo)向、合作治理、多規(guī)協(xié)同、數(shù)據(jù)保障、城鄉(xiāng)一體”，與新政策要求下的“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制思路、規(guī)劃目標(biāo)一致，但在工作底圖底數(shù)上存在差異，規(guī)劃內(nèi)容需進一步完善、體現(xiàn)國土空間規(guī)劃全域全要素統(tǒng)籌思維。

在規(guī)劃銜接方面，通過將現(xiàn)行村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)用地與白云區(qū)功能片區(qū)土地規(guī)劃疊加分析，村莊建設(shè)用地中落實的土地規(guī)劃規(guī)模為41.09 km，規(guī)模保障比例為85.6%。由于2013 年版村莊規(guī)劃編制時同步啟動了《廣州市功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃》編制工作，因此，村莊規(guī)劃與土地利用規(guī)劃一致性較高。通過與控制性詳細(xì)規(guī)劃疊加分析，村莊建設(shè)用地中涉及控規(guī)建設(shè)用地為22.42 km，重疊比例為46.71%。由于控規(guī)編制在先，自上而下地提出部分村莊地區(qū)的控制要求，某些區(qū)域未來得及與村莊協(xié)調(diào)，或村民新的發(fā)展意愿與之存在矛盾之處，導(dǎo)致該輪村莊規(guī)劃方案與現(xiàn)行控規(guī)存在一定程度的不符。其他上位規(guī)劃方面，村莊建設(shè)用地基本未突破現(xiàn)行總體規(guī)劃、水源保護區(qū)劃等上位規(guī)劃中的剛性管控要求，少量涉及飲用水源保護區(qū)二級保護區(qū)、河涌水系的，村莊建設(shè)用地實施建設(shè)時需取得相關(guān)行業(yè)主管部門同意，落實新的管控要求，必要時可結(jié)合村莊發(fā)展定位轉(zhuǎn)變、村民發(fā)展新訴求等有針對性地開展優(yōu)化提升工作。

2.2 實施成效評估

全面梳理現(xiàn)行村莊規(guī)劃建設(shè)項目和用地布局，落實到物質(zhì)空間，開展建設(shè)項目實施評估和用地布局實施評估，客觀分析說明規(guī)劃實施和規(guī)劃管理效果。

規(guī)劃建設(shè)項目方面，108 個行政村村莊規(guī)劃建設(shè)項目庫項目共1 718 個，項目實施率為47%，各村實施情況見圖3。其中，環(huán)境整治類項目實施率59%、道路建設(shè)類項目實施率55%，實施效果明顯，其中包含的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目實施率100%。村民住宅、經(jīng)濟發(fā)展等用地建設(shè)類項目實施受多因素制約，實施效果一般。除村莊規(guī)劃建設(shè)項目以外，白云區(qū)4 鎮(zhèn)受重大產(chǎn)業(yè)平臺和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等影響，土地出讓用地面積逐年增加，逐步成為白云區(qū)土地價值實現(xiàn)的新高地，也將成為廣州市土地供應(yīng)的主區(qū)域，部分村莊已不再適合以村莊規(guī)劃作為發(fā)展建設(shè)的管控依據(jù)。

圖3 評估范圍村莊建設(shè)項目實施率示意圖

在用地布局方面，通過與最新土地利用現(xiàn)狀疊加分析，村莊建設(shè)用地中落實土地利用規(guī)劃規(guī)模的，現(xiàn)狀未建設(shè)用地為8.83 km，未建設(shè)率達(dá)18.4%，其中已批未建部分為1.17 km，未批未建部分為7.66 km。建議在國土空間規(guī)劃中優(yōu)先保障現(xiàn)狀已建成用地的土地規(guī)劃規(guī)模，再進一步通過區(qū)域規(guī)模騰挪或新增方式，加大村莊規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模供給力度，促進鄉(xiāng)村振興。

2.3 公眾參與評估

通過實施、管理、公眾參與等評估檢討村莊規(guī)劃開展和實施過程中存在的問題，調(diào)查村民對村莊規(guī)劃的認(rèn)知度、參與度和滿意度。現(xiàn)行村莊規(guī)劃的公眾參與工作貫穿規(guī)劃編制全過程，形式較為多樣、靈活，鎮(zhèn)政府部門、村委、規(guī)劃編制單位等多方共同參與。此次調(diào)查結(jié)果顯示，68%村民對當(dāng)?shù)卮迩f規(guī)劃編制情況有了解，74%村民在村莊規(guī)劃編制過程中進行參與，82%干部對當(dāng)?shù)卮迩f規(guī)劃成果較為滿意，公眾對村莊規(guī)劃的認(rèn)知度、參與度以及滿意度均較高，未來在規(guī)劃宣傳、村民參與等方面可嘗試探索更多元化的方式。

2.4 評估結(jié)論

2.4.1 實施成效評分。規(guī)劃實施評估使用德爾菲法（專家打分），開展了以規(guī)劃設(shè)計單位、科研機構(gòu)（單位）及高等院校規(guī)劃專家為主的對實施評估體系各項指標(biāo)打分的公眾參與活動，通過專家輔助確定因子權(quán)重，提出指標(biāo)體系建議，對實施評估體系各項指標(biāo)打分，從而形成村莊規(guī)劃實施評估指標(biāo)體系（見表1）。然后使用AHP 層次結(jié)構(gòu)模型和Excel 數(shù)據(jù)分析工具對各村規(guī)劃實施成效進行評分，按照評估指標(biāo)體系將評分等級按照總分10 分，劃定出該評估指標(biāo)體系的最終評價層次，即7.5 ～10.0 分為“實施成效顯著”，5.0 ～7.4 分為“實施情況良好”，0 ～4.9 分為“實施情況一般”。此次評估范圍內(nèi)平均得分為5.86分（各村實施情況見圖4），說明村莊規(guī)劃整體實施情況良好。

圖4 評估范圍村莊規(guī)劃實施評估成效示意圖

表1 規(guī)劃實施評估指標(biāo)體系

2.4.2 評估小結(jié)

2.4.2.1 村莊規(guī)劃能有效指導(dǎo)實施。白云區(qū)現(xiàn)行村莊規(guī)劃實施水平以建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，是落地實施型規(guī)劃。該輪村莊規(guī)劃到期之際，約66%村莊規(guī)劃實施效果均達(dá)到較高水平。其中涉及美麗鄉(xiāng)村、新農(nóng)村示范片、美麗鄉(xiāng)村群連片發(fā)展的村莊實施情況均顯著或良好。

2.4.2.2 部分村莊發(fā)展定位與發(fā)展變化存在偏差。近年來，區(qū)域發(fā)展動力增強及產(chǎn)業(yè)平臺、城市更新、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)加速，部分村莊的交通條件和發(fā)展環(huán)境都得到大幅改善，發(fā)展動力增強，部分村莊定位與發(fā)展變化存在偏差。

2.4.2.3 部分村莊下一階段規(guī)劃優(yōu)化提升時需進一步落實規(guī)劃新要求，強化與上位規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃銜接。村莊規(guī)劃基本上嚴(yán)格落實現(xiàn)行總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水源保護區(qū)區(qū)劃等規(guī)劃剛性管控要求，與多規(guī)銜接較為緊密，在規(guī)劃實施時限跨度較久、上位規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化等因素影響下，部分村莊下一階段規(guī)劃優(yōu)化提升或局部修改時仍需銜接和落實規(guī)劃編制新要求。

2.4.3 存在問題。其一，規(guī)劃實施存在難點，主要包括村民報建意識不強、建設(shè)資金不足、規(guī)劃嚴(yán)肅性不足及執(zhí)行較難等問題。其二，規(guī)劃與新要求存在偏差，與國土空間規(guī)劃“一張圖”管理存在差距，與“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制要求存在差距，規(guī)劃體系和內(nèi)容不夠全面。其三，規(guī)劃實施機制不健全。規(guī)劃傳導(dǎo)與規(guī)劃管理不一致，即“管什么”與“編什么”不一致?，F(xiàn)行村莊規(guī)劃編制尚不能達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃深度，且《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》僅適用于集體建設(shè)用地范圍內(nèi)村民個人建設(shè)非公寓式住宅、公共服務(wù)設(shè)施和公益事業(yè)用房建設(shè)的規(guī)劃許可及監(jiān)管。村莊規(guī)劃中的公寓式住宅用地和村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地“編而不能管”，急需研究擴展鄉(xiāng)村規(guī)劃許可范圍，保障規(guī)劃編制內(nèi)容和規(guī)劃管理內(nèi)容一致。

2.5 編制計劃

為應(yīng)對現(xiàn)行村莊規(guī)劃到期、國土空間規(guī)劃仍在編制過程中的“過渡期”，規(guī)劃實施評估基于村莊規(guī)劃實施情況、存在問題、對接政策要求、各村莊發(fā)展條件優(yōu)劣勢及開發(fā)建設(shè)情況等方面綜合考慮，使用AHP 層次結(jié)構(gòu)模型和GIS 柵格計算得出村莊開發(fā)建設(shè)熱點圖（見圖5），科學(xué)評估白云區(qū)村莊發(fā)展階段差異性，提出新的村莊規(guī)劃編制周期建議和思路。在區(qū)級國土空間總體規(guī)劃批復(fù)前的過渡期，符合村莊發(fā)展要求的村莊規(guī)劃延期繼續(xù)使用；在區(qū)級國土空間總體規(guī)劃批復(fù)后，結(jié)合政策導(dǎo)向、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和村莊實際需求，逐步開展規(guī)劃優(yōu)化及編制工作。目前，“過渡期”村莊規(guī)劃延期行政村清單（見圖6）已經(jīng)白云區(qū)政府批復(fù)，共105 個村莊規(guī)劃將延期使用，其余3個行政村因已納入政府收儲和更新計劃或搬遷計劃，村莊規(guī)劃不再延期，下一步按照控規(guī)進行管理。

圖5 村莊開發(fā)建設(shè)熱點圖

圖6 村莊規(guī)劃延期范圍圖

基于實施評估結(jié)論分析提出的村莊規(guī)劃延期計劃充分肯定了現(xiàn)行村莊規(guī)劃的適用性，可繼續(xù)發(fā)揮村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興中的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，減少了“盲目”大批量重新編制規(guī)劃帶來的政府部門以及村集體的時間和經(jīng)濟成本；評估中提出的局部“不匹配、不符合”的村莊規(guī)劃為有針對性地開展規(guī)劃優(yōu)化提升工作提供了依據(jù)。

3 對村莊規(guī)劃優(yōu)化和管理的建議

3.1 盡快出臺相關(guān)政策以應(yīng)對村莊規(guī)劃管理“真空期”

村莊規(guī)劃即將到期，但區(qū)級國土空間總體規(guī)劃批復(fù)時間不確定，村莊規(guī)劃延期后管理存在許多不確定性，包括成果內(nèi)容如何沿用、局部優(yōu)化是否可行以及局部優(yōu)化的審批流程等問題，需相關(guān)管理人員積極與上級部門銜接，并結(jié)合白云區(qū)實際，按相關(guān)流程組織和落實好規(guī)劃延期工作。

3.2 村莊規(guī)劃優(yōu)化內(nèi)容需結(jié)合地區(qū)特征及政策要求進一步完善

2017 年3 月，國家提出建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群，并指出其發(fā)展重點在城市，亮點在鄉(xiāng)村。白云區(qū)村莊是灣區(qū)優(yōu)質(zhì)城鄉(xiāng)生活圈的重要載體，因此，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)新時代大灣區(qū)都市型美麗鄉(xiāng)村特色。另外，《廣東省村莊規(guī)劃編制基本技術(shù)指南（試行）》提出，新時期村莊規(guī)劃應(yīng)包括生態(tài)保護修復(fù)、耕地和永久基本農(nóng)田保護、村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容。下一階段的村莊規(guī)劃優(yōu)化工作需結(jié)合地區(qū)特點及村莊規(guī)劃編制新要求，有針對性地增加相應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容。

3.3 優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃資源審批管理

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)＜鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實施意見＞的通知》（建村〔2014〕21 號）雖然明確了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的適用范圍，即在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等4 項，但是在白云區(qū)的實施細(xì)則中，僅適用于集體建設(shè)用地范圍內(nèi)村民個人建設(shè)非公寓式住宅、公共服務(wù)設(shè)施和公益事業(yè)用房建設(shè)的規(guī)劃許可及監(jiān)管。公寓式村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村留用地建設(shè)的許可需按《廣州市申請使用建設(shè)用地規(guī)則》（穗府〔2015〕15 號）和《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》（市政府令第133 號）的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的角度及鄉(xiāng)村建設(shè)管理的需要，應(yīng)進一步研究和明確鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的適用范圍、許可內(nèi)容及審批主體。在國土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃即為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，建議將公寓式村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村留用地建設(shè)均納入許可范圍。建議開展村民公寓式住宅、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、設(shè)施農(nóng)業(yè)、村莊國有土地等鄉(xiāng)村建設(shè)項目實施村莊規(guī)劃用地意見、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理、鄉(xiāng)村建設(shè)工程規(guī)劃核實研究，分析論證各類鄉(xiāng)村建設(shè)項目開發(fā)強度、建筑高度、建筑密度等控制指標(biāo)，指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃資源審批，助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

3.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界邊緣地區(qū)村莊的規(guī)劃編制、審批、管理機制需進一步探討

白云區(qū)4 鎮(zhèn)位于廣州市中心城區(qū)邊緣，城鄉(xiāng)二元特質(zhì)明顯，大部分村莊位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)或跨城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。對于這類大都市邊緣地區(qū)的村莊，既要考慮其城市需求，滿足地區(qū)發(fā)展，也要考慮原住村民需求，提出鄉(xiāng)村管控。這類村莊的詳細(xì)規(guī)劃編制、審批、管理機制需進一步明確，結(jié)合各區(qū)實際管理需求和審批權(quán)限確定編制內(nèi)容。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃體系的大背景下，村莊規(guī)劃的法定地位進一步提升，規(guī)劃評估工作從過去關(guān)注重點在總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃上，到現(xiàn)在逐步開始重視村莊規(guī)劃。目前，村莊規(guī)劃評估以數(shù)據(jù)變化、對比分析為主，缺少對鄉(xiāng)村地塊發(fā)展變化的分析。此次評估基于規(guī)劃實施情況，強化分析了新時期鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展階段差異性，提出了應(yīng)對國土空間規(guī)劃“過渡期”

的編制計劃和優(yōu)化思路。未來村莊規(guī)劃評估工作還需重點關(guān)注村莊規(guī)劃的時效性與實用性，以適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的精細(xì)化管理。