鄯愛紅　孔祥利

[摘要] 接訴即辦改革極大地提升了首都治理效能，同時也蘊含著豐富的方法論價值。接訴即辦改革的方法論價值集中體現(xiàn)為：堅持系統(tǒng)論，注重體制、機(jī)制和制度的整體設(shè)計;堅持統(tǒng)籌論，通過治理資源、權(quán)力與信息統(tǒng)籌破解治理難題;堅持辯證法，在探索規(guī)律中不斷推進(jìn)改革深化。貫穿改革始終的系統(tǒng)論、統(tǒng)籌論、辯證法必將為進(jìn)一步推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供方法論遵循。

[關(guān)鍵詞] 接訴即辦;? 方法論;? 基層治理

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）07-0074-04

近年來，圍繞基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，北京市不斷推進(jìn)重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，取得了積極成效。特別是接訴即辦改革，創(chuàng)造了市民熱線驅(qū)動的社會治理變革的經(jīng)驗，國家“十四五”規(guī)劃綱要提出推廣“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“接訴即辦”等基層治理機(jī)制經(jīng)驗，國務(wù)院第七次大督查將北京市完善接訴即辦改革機(jī)制、提升城市治理效能作為典型在全國通報表揚。習(xí)近平總書記指出：“改革開放是前無古人的嶄新事業(yè)，必須堅持正確的方法論。”1發(fā)掘接訴即辦改革的方法論價值，在實踐中不斷探索總結(jié)改革經(jīng)驗和規(guī)律，對于推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

以系統(tǒng)論謀劃改革：通過體制機(jī)制制度創(chuàng)新整體設(shè)計

更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要遵循。接訴即辦改革堅持以人民為中心的發(fā)展思想，通過黨建引領(lǐng)，依托12345市民服務(wù)熱線，對政務(wù)服務(wù)流程和制度進(jìn)行全面梳理和重塑，通過立法保障固化改革成果，其顯著特點是將系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性統(tǒng)一于體制、機(jī)制和制度的深刻變革之中，將政府體制內(nèi)外各要素看作一個整體，使各子系統(tǒng)有機(jī)協(xié)調(diào)，發(fā)揮更大的整體效益。

統(tǒng)一構(gòu)建接訴即辦改革工作體系，保障基層治理的一體化與聯(lián)動性。接訴即辦改革堅持以人民為中心的發(fā)展思想，遵循黨建引領(lǐng)、改革創(chuàng)新、重心下移、條塊聯(lián)動的原則，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的接訴即辦工作體系，推動形成共建共治共享的社會治理格局。為保障改革順利進(jìn)行，北京市委成立了接訴即辦改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全市接訴即辦的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)。區(qū)級層面成立接訴即辦工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，各街道設(shè)立分中心，社區(qū)設(shè)立基層工作站，形成專項攻堅、部門和街道條塊聯(lián)動、社區(qū)與企業(yè)共同治理的工作格局。市委市政府、各區(qū)、各部門各單位充分發(fā)揮積極性，形成上下聯(lián)動、密切配合、相互支持的工作體系，保證了基層治理體系的一體化。

系統(tǒng)設(shè)計接訴即辦改革運行機(jī)制，保障基層治理的整體性與協(xié)同性。接訴即辦改革通過黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制，厘清“市—區(qū)—街”職責(zé)，完善條塊協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，著力解決因缺少系統(tǒng)設(shè)計而出現(xiàn)的基層治理碎片化問題，保障基層治理的整體性。通過統(tǒng)一受理、派單辦理、首接負(fù)責(zé)、協(xié)同辦理的流程設(shè)計，打破了各個單位各自受理、分別辦理、效率低下的局限，大大提高了訴求辦理的響應(yīng)率、解決率和滿意率。接訴即辦改革，通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一強(qiáng)有力的體制優(yōu)勢，以問題解決為導(dǎo)向，推動“縱向協(xié)同”，強(qiáng)化“橫向協(xié)同”，突出“整體協(xié)同”，有效地克服了因條塊分割、各自為政所帶來的結(jié)構(gòu)僵化、效率低下以及管理服務(wù)碎片化等弊端，推動社會治理領(lǐng)域各類問題尤其是與老百姓需求密切相關(guān)的公共服務(wù)類問題得到快速有效解決。

同步推進(jìn)接訴即辦改革的制度建設(shè)，保障基層治理的規(guī)范性與持續(xù)性。接訴即辦改革的顯著特點是通過政策集成、立法保障等配套制度設(shè)計保證改革持續(xù)推進(jìn)，改革的成效得以固化。為保障接訴即辦工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，北京市先后出臺相關(guān)工作制度800多項。接訴即辦改革經(jīng)歷了“吹哨報到”“接訴即辦”和“主動治理”三個發(fā)展階段。每個階段的改革都堅持政策先行、建章立制，做到有章可循、有法可依。在“吹哨報到”改革之始，北京市發(fā)布了《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，明確了加強(qiáng)黨對街鄉(xiāng)工作的領(lǐng)導(dǎo)等14項重要舉措，作為推動改革的集成政策。在接訴即辦改革推進(jìn)中，針對接訴即辦工作中市民反映的高頻難點問題，在開展專項整治的過程中，不斷補齊法規(guī)制度短板，使基層治理有法可依。在主動治理階段，以形成長效機(jī)制為目標(biāo)， 頒布實施了《北京市接訴即辦工作條例》，既解決了接訴即辦改革自身依法運行、有序運行的問題，又通過法治手段保障運行，推進(jìn)了基層治理法治化、精治化進(jìn)程。

以統(tǒng)籌論推進(jìn)改革：聚合力量破解基層治理難題

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中運用的重要方法論。接訴即辦改革中，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是其顯著特點?！侗本┦薪值擂k事處條例》中“統(tǒng)籌”出現(xiàn)了19次，《北京市接訴即辦工作條例》更是明確規(guī)定了各級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。接訴即辦改革充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)優(yōu)勢，壓實落細(xì)各級各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任，最大限度地實現(xiàn)了人力、物力、財力、信息等資源的統(tǒng)籌，推動了首都基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

堅持黨建引領(lǐng)，最大限度地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府內(nèi)外資源，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢。堅持黨建引領(lǐng)、高位推動是北京市接訴即辦改革的鮮明特征。接訴即辦改革通過黨建引領(lǐng)把各種資源整合在一起，在問題發(fā)現(xiàn)、回應(yīng)辦理、考核評價等方面，均以“統(tǒng)籌”為核心。在問題發(fā)現(xiàn)方面，通過熱線整合，全面接訴，一號響應(yīng)，將公眾各類訴求進(jìn)行匯聚，實現(xiàn)了問題統(tǒng)籌。在訴求辦理方面，實行首接負(fù)責(zé)、協(xié)同辦理，對職責(zé)不清的訴求由首接負(fù)責(zé)辦，對跨部門訴求實行吹哨報到辦，對跨區(qū)域跨層級重點難點訴求進(jìn)行提級統(tǒng)籌辦，對涉及范圍廣的訴求借助市場和社會力量實現(xiàn)“大家的事，大家商量著辦”。在考評機(jī)制方面，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一評價。通過一把尺子，排名通報，月度點評，讓群眾對訴求辦理響應(yīng)率、解決率、滿意率作出評價，市委主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行點評。訴、辦、考、評形成一個上下結(jié)合聯(lián)動的閉環(huán)。接訴即辦在流程設(shè)計中，注重發(fā)揮各層級、各部門的作用，推動區(qū)級部門和市級部門與街道一起來促進(jìn)問題的解決。為了激勵不同治理主體參與問題解決的積極性，北京市接訴即辦工作體系還分別對各區(qū)、委辦局和公共服務(wù)企業(yè)進(jìn)行排名，尤其是避免委辦局和公共服務(wù)企業(yè)成為旁觀者和局外人。發(fā)揮組織、紀(jì)檢監(jiān)督等部門的問責(zé)職能，為治理主體參與問題解決提供激勵和約束機(jī)制。同時，通過黨建引領(lǐng)多元協(xié)同等機(jī)制創(chuàng)新，最大限度實現(xiàn)政府內(nèi)外力量、資源和信息的高度整合，積極有效地回應(yīng)復(fù)雜多樣的民眾訴求，形成了超大城市基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要借鑒價值的治理經(jīng)驗。

堅持重心下移，強(qiáng)化基層政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，著力破解基層治理中的權(quán)責(zé)失衡難題?！吧厦媲l線，下面一根針”。責(zé)任層層壓實到基層，相配套的社會資源、管理權(quán)限、民生服務(wù)有時卻未能同步。必須通過管理重心下移，著力解決基層治理中責(zé)權(quán)不清、責(zé)權(quán)脫節(jié)、責(zé)權(quán)失衡等問題，著力防止治理過程中出現(xiàn)權(quán)大責(zé)小、權(quán)小責(zé)大、有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)等現(xiàn)象?！耙桓槨焙我郧藙印扒l線”？接訴即辦改革通過一條熱線打造的治理平臺，統(tǒng)一受理公眾訴求，經(jīng)由分類處置、精準(zhǔn)派單、首接負(fù)責(zé)、吹哨報到等一系列機(jī)制完成訴求與辦理主體的匹配，通過統(tǒng)籌服務(wù)（不是整合部門）形成有效的公共服務(wù)供給。訴求解決，特別是一些涉及跨部門、跨區(qū)域、跨層級的具有一定解決難度的訴求，接訴即辦改革依托現(xiàn)有條塊和層級治理結(jié)構(gòu)，通過調(diào)動現(xiàn)有治理主體的積極性和主動性來促進(jìn)問題解決。換言之，接訴即辦改革在不觸及“條塊”既有設(shè)置格局的前提下，通過賦予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度的權(quán)力，調(diào)動各級領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性與主動性，使因條塊分割、區(qū)域交叉、管轄重疊等帶來的“積壓訴求”“無解訴求”解決率大大提升。

依靠數(shù)據(jù)支撐，強(qiáng)化信息統(tǒng)籌，推動基層治理智能化、科學(xué)化與精細(xì)化?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)是提高基層社會治理和公共服務(wù)水平的重要手段。長期以來，在基層治理實踐中，一直面臨著政府與公眾信息不對稱、政府內(nèi)部信息不共享等問題。信息碎片化使得政府難以精準(zhǔn)識別公眾訴求，導(dǎo)致政府回應(yīng)滯后于公眾訴求變化，回應(yīng)重點偏離問題發(fā)生區(qū)域等，制約著基層治理和公共服務(wù)水平。北京市在推進(jìn)接訴即辦改革之初，就將信息數(shù)據(jù)技術(shù)作為主要治理工具與手段;伴隨著改革的深入，政府更是借助數(shù)據(jù)推進(jìn)接訴即辦改革向未訴先辦提升，加強(qiáng)接訴即辦數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用，推動決策科學(xué)化，極大地推動了基層治理的智能化水平。

以辯證法深化改革：探索新時代基層治理的規(guī)律與路徑

習(xí)近平總書記指出：“在推進(jìn)改革中，要堅持正確的思想方法，堅持辯證法?！蓖瑫r指出：“我們既要講兩點論，又要講重點論，沒有主次，不加區(qū)別，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的?！?接訴即辦改革堅持唯物辯證法的思想方法和工作方法，承認(rèn)矛盾、分析矛盾、解決矛盾，通過抓住關(guān)鍵、找準(zhǔn)重點，堅持整體推進(jìn)和重點突破相促進(jìn)，在探尋社會治理規(guī)律中推動改革不斷深化，為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化筑牢基礎(chǔ)。

接訴即辦改革堅持“兩點論”，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一。接訴即辦改革的宗旨是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，踐行“讓人民生活幸?！边@一“國之大者”的理念。在接訴即辦中，“訴”的主體是社會公眾，“辦”的主體是各類治理主體，接訴即辦改革通過體制機(jī)制創(chuàng)新促使治理主體積極推動問題解決，這一過程中始終離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。接訴即辦改革之所以持續(xù)深化、效果顯著，直接原因就在于市委對改革的高度重視，“最為重要的要素包括市委主要領(lǐng)導(dǎo)注意力分配、成立專項小組、區(qū)委書記/市直部門黨組（黨委）書記月度工作點評會、壓實各級黨組織書記責(zé)任”。1接訴即辦改革通過一條熱線傾聽群眾訴求，通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨建引領(lǐng)辦理訴求，從而實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主統(tǒng)一的機(jī)制化制度化。

接訴即辦改革堅持重點論，注重以點帶面，以防帶治，以重點問題的突破、特殊矛盾的化解帶動一般問題的解決。基層社會治理任務(wù)重、頭緒多、難點多，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理必須堅持重點論。接訴即辦改革堅持系統(tǒng)思維和問題導(dǎo)向，以點帶面、標(biāo)本兼治，以重點問題的解決帶動城市治理能力整體提升。以解決疑難復(fù)雜問題為重點建立“每月一題”工作機(jī)制，基于接訴即辦民生大數(shù)據(jù)分析出的房產(chǎn)證辦理難、預(yù)付費行業(yè)監(jiān)管、房屋維修、老舊小區(qū)改造等12類27個重點難點民生問題，對這些問題加強(qiáng)主動治理、源頭治理。以區(qū)域治理為導(dǎo)向開展治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項治理，將訴求最集中、基層治理基礎(chǔ)薄弱的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）作為治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展專項治理，一批群眾訴求集中的難點問題和歷史遺留問題得到解決。把建立長效機(jī)制作為工作重點，通過大數(shù)據(jù)研究訴求產(chǎn)生的規(guī)律，出臺針對性措施，通過辦好一個訴求，推動解決一類問題。

接訴即辦改革堅持在“過去、現(xiàn)在和未來”的動態(tài)關(guān)系中進(jìn)行辯證思考，用發(fā)展眼光推動歷史遺留問題破解。接訴即辦本著尊重歷史、直面現(xiàn)實的原則，著力破解歷史遺留問題，化解現(xiàn)實矛盾，為未來發(fā)展預(yù)留空間。接訴即辦改革將房產(chǎn)證辦理難列入“每月一題”工作機(jī)制，本著“無錯優(yōu)先”的原則，出臺相關(guān)政策，推動難題解扣。接訴即辦改革以辯證思維應(yīng)對“難解決訴求”“多數(shù)人訴求與少數(shù)人訴求”等矛盾，在“過去、現(xiàn)在與未來”的歷史視野中尋找答案與破解路徑。一些訴求看似是“不合理訴求”，但其歷史的成因卻值得深入分析研究;一些個性化需求在今天看來是不合理的，未來可能演化成公共需求。接訴即辦改革直面問題，通過政策集成、資源聚合、干部擔(dān)當(dāng)解決群眾長期辦不成的關(guān)鍵小事，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。接訴即辦不僅是一個解決問題的機(jī)制，而且是一個避免問題發(fā)生的機(jī)制。各級政府部門在解決訴求的過程中，增強(qiáng)了通過制度創(chuàng)新和治理創(chuàng)新減少問題和訴求產(chǎn)生的意識，推動政策制定與執(zhí)行中盡量減少訴求、避免訴求，真正實現(xiàn)未訴先辦。

接訴即辦改革通過黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，極大地提升了首都治理效能，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、幸福感與滿意度。貫穿改革始終的系統(tǒng)論、統(tǒng)籌論、辯證法將為進(jìn)一步推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供方法論遵循。

（本文是首都高端智庫重大項目“接訴即辦案例研究”、國家社科基金項目“數(shù)據(jù)驅(qū)動下地方政府的民意回應(yīng)機(jī)制創(chuàng)新及政策支持研究”〈項目編號：21BZZ103〉階段性成果）

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（作者簡介：鄯愛紅，北京市委黨校（北京行政學(xué)院）高端智庫教授;孔祥利，北京市委黨校（北京行政學(xué)院）高端智庫副教授，北京市接訴即辦改革研究中心研究員）

責(zé)任編輯 / 王曉霞