黎競(jìng)

【摘要】PPP是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項(xiàng)目實(shí)施模式，投資PPP項(xiàng)目有利于實(shí)現(xiàn)投、融、建、管、養(yǎng)一體化綜合發(fā)展，有助于施工企業(yè)從單一的施工利潤(rùn)收入，向投資收益+施工利潤(rùn)的多重收益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。但由于PPP項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)、資金規(guī)模大、參與主體眾多等特性，不確定性因素的存在使PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)難以完全規(guī)避，在實(shí)際應(yīng)用中會(huì)產(chǎn)生諸多問(wèn)題與障礙，甚至可導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗終止。文章從“投資商+建設(shè)商+運(yùn)營(yíng)商”的多重角度出發(fā)，揭示施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目全生命周期主要風(fēng)險(xiǎn)，并相應(yīng)提出防范措施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)可控，確保企業(yè)投資安全、投資回報(bào)和可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目；施工企業(yè)；風(fēng)險(xiǎn)防范

【中圖分類號(hào)】F275

一、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范

風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確識(shí)別是影響PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的關(guān)鍵因素，全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理是確保項(xiàng)目順利實(shí)施和實(shí)現(xiàn)物有所值的前提，重視和防范PPP項(xiàng)目相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是施工企業(yè)圍繞主業(yè)多元發(fā)展的基礎(chǔ)。

（一）PPP項(xiàng)目政策（合規(guī)）風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

1.前期手續(xù)依法合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目前期手續(xù)主要包括以下內(nèi)容：項(xiàng)目實(shí)施主體和政府出資方代表是否獲得政府授權(quán)，“兩評(píng)一案”是否依法合規(guī)，項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、用地預(yù)審、核準(zhǔn)（備案）、工程可行性研究報(bào)告、初設(shè)概算是否取得政府批復(fù)等。在PPP項(xiàng)目實(shí)施前，應(yīng)完成上述合法性審批的相關(guān)手續(xù)，確認(rèn)該項(xiàng)目招標(biāo)前各項(xiàng)工作依法合規(guī)。

2.項(xiàng)目入庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)

《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號(hào)）規(guī)定，未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出范圍，換言之，PPP項(xiàng)目“入庫(kù)”是政府支付保障之一。因此企業(yè)應(yīng)高度關(guān)注PPP項(xiàng)目的入庫(kù)情況，項(xiàng)目投標(biāo)前應(yīng)確保項(xiàng)目“入庫(kù)”。

3.“兩標(biāo)并一標(biāo)”適用范圍泛化風(fēng)險(xiǎn)

招投標(biāo)法規(guī)定適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的應(yīng)為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但目前還沒(méi)有相關(guān)法律或部門法規(guī)明確純政府付費(fèi)項(xiàng)目也屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范疇，所以“兩標(biāo)并一標(biāo)”在不含經(jīng)營(yíng)性收入的PPP項(xiàng)目中廣泛適用并沒(méi)有明確的依據(jù)，因此純政府付費(fèi)項(xiàng)目直接采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。建議在實(shí)操過(guò)程中，對(duì)于無(wú)明確特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目，可采用PPP項(xiàng)目投資人+施工方合并招標(biāo)的方式，以規(guī)避合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

4.施工企業(yè)不實(shí)際出資入股風(fēng)險(xiǎn)

施工企業(yè)為了最大杠桿撬動(dòng)施工份額，以聯(lián)合體中標(biāo)PPP項(xiàng)目后，不入股項(xiàng)目公司或不承擔(dān)項(xiàng)目資本金出資，直接承攬項(xiàng)目施工。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定，中標(biāo)聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任。因此施工企業(yè)應(yīng)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目公司入股或項(xiàng)目資本金出資夯實(shí)對(duì)PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任，方可滿足財(cái)金〔2017〕92號(hào)文及《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定：即施工企業(yè)可作為項(xiàng)目投資人（或成員之一）直接承攬?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目施工任務(wù)。

（二）PPP項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

1.PPP項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)一般在項(xiàng)目立項(xiàng)后由政府方負(fù)責(zé)完成，并以初步設(shè)計(jì)概算為基礎(chǔ)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“兩評(píng)價(jià)”論證。施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目立項(xiàng)階段加強(qiáng)對(duì)初步設(shè)計(jì)的審核和優(yōu)化，同時(shí)在PPP合同中約定：一是項(xiàng)目初設(shè)期，質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)按照“誰(shuí)設(shè)計(jì)、誰(shuí)承擔(dān)”的原則進(jìn)行分配；二是若建設(shè)期間發(fā)生重大設(shè)計(jì)變更、地質(zhì)條件變化、概算漏項(xiàng)等現(xiàn)象，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后，可調(diào)整概算總額；三是非因社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司原因致使項(xiàng)目概算調(diào)整的政府方負(fù)有相關(guān)手續(xù)的辦理義務(wù)，并約定手續(xù)辦理的時(shí)限，從而最大限度規(guī)避初設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

2.PPP項(xiàng)目征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)的原則，PPP項(xiàng)目征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)一般由政府方承擔(dān)，征地拆遷如果不能及時(shí)解決，則會(huì)影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，加大建設(shè)成本；另一方面，若因征拆問(wèn)題致使項(xiàng)目入庫(kù)之日起一年內(nèi)無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的，則項(xiàng)目面臨退庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)以上情形，提出以下防范措施：一是征地拆遷費(fèi)用應(yīng)在概算范圍內(nèi)由政府方包干、?？顚Ｓ?；二是在合同中明確由于政府方原因未能及時(shí)完成建設(shè)用地征拆工作導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法正常開(kāi)工的，由政府方承擔(dān)違約責(zé)任并順延建設(shè)期。

3.成本增加風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目建設(shè)周期一般在2～3年，期限較長(zhǎng)，過(guò)程中材料價(jià)格的波動(dòng)將影響項(xiàng)目成本及投資回收基數(shù)。因此項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)，以及施工企業(yè)與項(xiàng)目公司之間，應(yīng)共同約定：當(dāng)建設(shè)期人、材、機(jī)價(jià)格超過(guò)基期價(jià)格一定水平后（如5%），施工企業(yè)和項(xiàng)目公司可分別申請(qǐng)調(diào)差并相應(yīng)調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)投資，將施工企業(yè)承擔(dān)的漲價(jià)風(fēng)險(xiǎn)控制在較低水平。

4.項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)通常表現(xiàn)為部分項(xiàng)目成本審計(jì)不被認(rèn)可、審計(jì)材料難以齊備或?qū)徲?jì)結(jié)算時(shí)間拖延，致使款項(xiàng)支付遲遲不能到位等情況。項(xiàng)目審計(jì)、結(jié)算直接關(guān)系施工企業(yè)施工利潤(rùn)和投資回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。建議通過(guò)以下措施應(yīng)對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)：一是合同中盡量不約定將審計(jì)結(jié)果作為政府付費(fèi)的依據(jù)；二是力爭(zhēng)過(guò)程跟蹤審計(jì)，過(guò)程跟蹤審計(jì)結(jié)果的累加形成最終審計(jì)，政府審計(jì)時(shí)對(duì)財(cái)政評(píng)審部門已評(píng)審的內(nèi)容不再進(jìn)行重復(fù)審計(jì)；三是合同中對(duì)竣工決算審計(jì)進(jìn)行時(shí)限約定，并且不以竣工決算結(jié)束之日作為項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的起始日。

（三）PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

1.以債務(wù)性資金作為資本金的風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)金〔2017〕92號(hào)文及財(cái)金〔2018〕23號(hào)文未發(fā)布之前，大量PPP項(xiàng)目中出資方往往收取固定回報(bào)，由施工企業(yè)對(duì)其收益進(jìn)行兜底，資本金投入表現(xiàn)為“名股實(shí)債”，違反92號(hào)文“不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金”以及財(cái)金〔2019〕10號(hào)文“項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金”等相關(guān)規(guī)定，資本金出資不合規(guī)致使項(xiàng)目融資無(wú)法落地。因此社會(huì)資本方的資本金投入應(yīng)滿足23號(hào)文穿透審查的要求，確保融資主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)。

2.項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

融資落地難成為制約PPP項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵痛點(diǎn)，確保融資落地是對(duì)施工企業(yè)工程款按期支付的基礎(chǔ)。企業(yè)在運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目區(qū)位、項(xiàng)目自身?xiàng)l件（依法合規(guī)情況、項(xiàng)目資本金比例、入庫(kù)情況、使用者付費(fèi)情況、合作期限等）對(duì)項(xiàng)目可融資性進(jìn)行判斷，謹(jǐn)慎參與金融機(jī)構(gòu)不看好的項(xiàng)目。對(duì)于可融資性較強(qiáng)的項(xiàng)目，可與意向金融機(jī)構(gòu)簽訂合作框架協(xié)議，獲取貸款意向函，并在相關(guān)協(xié)議中對(duì)貸款額度、資金成本、放款條件等初步約定，促進(jìn)項(xiàng)目融資順利落地。

3.建設(shè)期利息認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目貸款落地往往與實(shí)施方案投資計(jì)劃不符，導(dǎo)致項(xiàng)目公司實(shí)際發(fā)生的建設(shè)期利息金額與實(shí)施方案數(shù)額存在差異，且部分建設(shè)期利息可能無(wú)法認(rèn)定在項(xiàng)目總投資內(nèi)。因此建議在PPP合同中盡可能約定建設(shè)期利息按實(shí)際貸款發(fā)生利息計(jì)入。筆者參與過(guò)的部分PPP項(xiàng)目，建設(shè)期利息按照監(jiān)理開(kāi)工令至項(xiàng)目交工驗(yàn)收日按月平均投入計(jì)算，此情形下應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況詳細(xì)測(cè)算對(duì)比實(shí)際發(fā)生利息與能夠計(jì)入項(xiàng)目總投資的建設(shè)期利息差額，合理制定融資到位計(jì)劃，避免前者超過(guò)后者，影響社會(huì)資本方投資回報(bào)。

（四）PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

1.使用者付費(fèi)不足風(fēng)險(xiǎn)

地方政府一般為了減少財(cái)政支出責(zé)任，部分項(xiàng)目為了滿足財(cái)金〔2019〕10號(hào)文中使用者付費(fèi)占比應(yīng)超過(guò)10%的要求，使用者付費(fèi)預(yù)測(cè)收入往往偏高，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。因此建議社會(huì)資本方在項(xiàng)目研判階段，應(yīng)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的使用者付費(fèi)進(jìn)行科學(xué)、審慎評(píng)估；同時(shí)在合同中約定差額補(bǔ)足機(jī)制，降低經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足風(fēng)險(xiǎn)；再者盡量不將使用者付費(fèi)收入情況納入績(jī)效考核體系，減少不可控扣分項(xiàng)。

2.運(yùn)營(yíng)能力不足風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)目前PPP項(xiàng)目中標(biāo)方主要以施工企業(yè)或施工企業(yè)作為牽頭方組成的聯(lián)合體為主，PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了明顯的重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)現(xiàn)象，考慮到施工企業(yè)在運(yùn)營(yíng)管理方面缺乏專業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理隊(duì)伍和經(jīng)驗(yàn)，可通過(guò)以下兩方面規(guī)避運(yùn)營(yíng)能力不足可能導(dǎo)致的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)：一是尋求具有豐富運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)以聯(lián)合體的形式參與項(xiàng)目，以克服運(yùn)營(yíng)管理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力的弱勢(shì)；二是應(yīng)事先明確運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行全方位測(cè)算，充分預(yù)估材料價(jià)格變動(dòng)，防止運(yùn)營(yíng)成本超支，保障投資效益的實(shí)現(xiàn)。

3.績(jī)效考核扣分風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目核心在于整個(gè)合作期內(nèi)向社會(huì)公眾提供合格的公共產(chǎn)品和服務(wù)，并在績(jī)效考核的約束下收回投資及合理回報(bào)。建議社會(huì)資本方在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，一是要在PPP合同中減少和消除不合理、不可控扣分項(xiàng)；二是設(shè)置績(jī)效考核容錯(cuò)機(jī)制，項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果未達(dá)到政府全額付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，先不扣分扣款，允許社會(huì)投資人進(jìn)行整改，按整改完成后的績(jī)效考核結(jié)果支付政府付費(fèi)；三是規(guī)定豁免事項(xiàng)，因政府原因或不可抗力導(dǎo)致公共產(chǎn)品或服務(wù)不可用時(shí)，不影響政府付費(fèi)。

4.政府支出責(zé)任未納入中期財(cái)政規(guī)劃和年度財(cái)政預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)

政府財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃和年度財(cái)政預(yù)算是PPP項(xiàng)目重要保障之一。建議在PPP合同中將政府支出責(zé)任納入年度預(yù)算及中期財(cái)政規(guī)劃作為政府方基本義務(wù)，并約定未履行義務(wù)的違約責(zé)任，賦予社會(huì)資本方合同解除權(quán)，要求政府提供相關(guān)書面支持性文件。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注中期財(cái)政規(guī)劃編制與政府支付的預(yù)算編報(bào)，確保政府對(duì)該項(xiàng)目的年度支出納入預(yù)算管理，降低投資回收風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP項(xiàng)目其他風(fēng)險(xiǎn)防范措施

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)存在于從立項(xiàng)到項(xiàng)目移交的各個(gè)階段，施工企業(yè)除了對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)的單點(diǎn)防范，還要通過(guò)以下措施，增加承受PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的韌性，實(shí)現(xiàn)作為社會(huì)資本方的投資收益和施工總承包方收益最大化。

（一）重視投資可行性研究、加強(qiáng)合同把關(guān)

施工企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)與收益并重、運(yùn)營(yíng)與施工并重、投資與融資并重的原則，從投資的角度基于整個(gè)合作期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，《可行性研究報(bào)告》是企業(yè)內(nèi)部投資決策的核心依據(jù)，須客觀真實(shí)、全面準(zhǔn)確地反映投資項(xiàng)目全周期、全過(guò)程的技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性和風(fēng)險(xiǎn)可控性。項(xiàng)目建設(shè)成本應(yīng)對(duì)照施工企業(yè)參與的同類項(xiàng)目進(jìn)行檢算，確保建設(shè)期內(nèi)施工利潤(rùn)回流能形成滾動(dòng)投入，減少企業(yè)出資壓力。

（二）編制PPP項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、動(dòng)態(tài)管控

項(xiàng)目中標(biāo)后，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)結(jié)合《可行性研究報(bào)告》及PPP合同中時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求編制PPP項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，實(shí)施計(jì)劃內(nèi)容包括但不限于成立項(xiàng)目公司、PPP合同簽訂、資本金出資計(jì)劃、融資交割、交工運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核、移交等。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)不定期對(duì)比實(shí)施計(jì)劃與實(shí)際進(jìn)度的差異，視情況動(dòng)態(tài)調(diào)整節(jié)點(diǎn)工作，及時(shí)解決PPP項(xiàng)目合同履行過(guò)程中出現(xiàn)的任何問(wèn)題，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的高效運(yùn)行和成功實(shí)施。

（三）合理安排項(xiàng)目不同階段的過(guò)渡工作

PPP項(xiàng)目從建設(shè)期到運(yùn)營(yíng)期、從運(yùn)營(yíng)期到項(xiàng)目移交完成并不是一個(gè)瞬時(shí)行為，中間還存在一個(gè)時(shí)間較長(zhǎng)的過(guò)渡階段。若建設(shè)期到進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期、運(yùn)營(yíng)期結(jié)束至項(xiàng)目移交完成各個(gè)階段過(guò)渡期限太長(zhǎng)，將導(dǎo)致政府付費(fèi)與財(cái)政安排期限錯(cuò)配以及過(guò)渡階段運(yùn)營(yíng)成本的支出責(zé)任難以認(rèn)定，增加投資回收風(fēng)險(xiǎn)。施工前期手續(xù)完備、過(guò)程資料完善以及驗(yàn)收合格是PPP項(xiàng)目合規(guī)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的基礎(chǔ)，施工企業(yè)應(yīng)做好相關(guān)工作。此外，建議項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的起始點(diǎn)以交工驗(yàn)收或試運(yùn)營(yíng)開(kāi)始之日起算，避免以難以掌控的竣工驗(yàn)收日期起算。

（四）積極開(kāi)展項(xiàng)目過(guò)程經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)

PPP項(xiàng)目應(yīng)在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)全周期的特定時(shí)點(diǎn)，積極開(kāi)展過(guò)程經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，將施工收益、投資效益與《可行性研究報(bào)告》等進(jìn)行對(duì)比，分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制成果、運(yùn)營(yíng)效果及經(jīng)濟(jì)效益，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，披露潛在的主要風(fēng)險(xiǎn)及制定應(yīng)對(duì)措施。通過(guò)過(guò)程經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)階段性防范投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目順利實(shí)施和效益實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目發(fā)展至今，已不只是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種創(chuàng)新性合作模式，相比土地財(cái)政、平臺(tái)融資、政府購(gòu)買服務(wù)、專項(xiàng)債等，更是一種交易結(jié)構(gòu)完善、信息公開(kāi)透明、負(fù)面作用最小的經(jīng)濟(jì)政策，未來(lái)還將會(huì)是一種發(fā)展理念。施工企業(yè)應(yīng)順應(yīng)政策推動(dòng)和市場(chǎng)選擇，在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)充分識(shí)別和可控的前提下，通過(guò)參與權(quán)責(zé)關(guān)系明確、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度完善、投資收益良好的PPP項(xiàng)目，一是加強(qiáng)企業(yè)的資本運(yùn)作能力；二是提高企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈資源的整合能力；三是提升企業(yè)投、融、建、管、養(yǎng)一體化綜合實(shí)力，實(shí)現(xiàn)施工企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展。

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