李治 薛佳文 魯長亮

(長江大學(xué)城市建設(shè)學(xué)院,湖北 荊州 434000)

1 研究背景

永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地[1]。新土地管理法在35條明確規(guī)定永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途[2]。在國土空間規(guī)劃框架下，其重要內(nèi)容之一就是保護(hù)永久基本農(nóng)田，需要嚴(yán)格落實(shí)。永久基本農(nóng)田的保護(hù)無論是對于國家的糧食安全還是社會的安寧都相當(dāng)重要。中國是世界第二人口大國，人均耕地遠(yuǎn)低于世界人均標(biāo)準(zhǔn)。隨著人民生活水平的逐漸提升以及社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對農(nóng)產(chǎn)品的需求日益增加[3,4]。因此，永久基本農(nóng)田的保護(hù)對我國來說意義非常重大。

永久基本農(nóng)田的劃定有眾多專家和學(xué)者都對其進(jìn)行了研究，劃定方法也日益豐富，包括LESA體系[5]、TOPSIS算法[6]、K均值空間聚類法[7-11]、多因素綜合評價(jià)和逐級修正相結(jié)合[8,12]、最小費(fèi)用距離模型[13]、四象限法[14]、局部空間自相關(guān)[6,15]等方法均應(yīng)用到了永久基本農(nóng)田劃定之中，其目的是科學(xué)合理地劃定出數(shù)量較為合適、質(zhì)量較高的永久基本農(nóng)田。但是在現(xiàn)實(shí)情況中，劃定基本農(nóng)田存在很多紕漏，除被相關(guān)規(guī)劃項(xiàng)目以及人為因素改變其用途之外，大量永久基本農(nóng)田與建設(shè)用地和生態(tài)用地沖突嚴(yán)重，其實(shí)際面積遠(yuǎn)小于真實(shí)統(tǒng)計(jì)面積，亟需補(bǔ)救辦法對癥下藥，這樣才能保證我國糧食安全與社會穩(wěn)定。

從永久基本農(nóng)田保護(hù)出發(fā)，我國眾多學(xué)者對永久基本農(nóng)田的保護(hù)機(jī)制進(jìn)行了諸多討論與探索。如，冉曾紅等[16]從永久基本農(nóng)田的概念闡釋與法制完善層面進(jìn)行探索，劉冰[17]從對永久基本農(nóng)田的保護(hù)目標(biāo)出發(fā)提出相關(guān)保護(hù)對策，張航[18]從永久基本農(nóng)田保護(hù)的制度層面出發(fā)并對其進(jìn)行了完善研究，胡譯丹[19]從永久基本農(nóng)田保護(hù)體系層面出發(fā)進(jìn)行了問題探討與對策研究。本文從永久基本農(nóng)田與“兩區(qū)”沖突和地理分布位置層面出發(fā)，對永久基本農(nóng)田的空間沖突成因進(jìn)行剖析，并提出相關(guān)保護(hù)對策，以期為今后合理規(guī)劃永久基本農(nóng)田，推進(jìn)耕地保護(hù)科學(xué)化、合理化提供有效借鑒。

2 研究區(qū)概況和數(shù)據(jù)來源

2.1 研究區(qū)概況

當(dāng)陽市位于湖北省中西部，東接荊州，西壤宜昌，北靠襄陽。地處E111°32′～112°04′、N30°30′～31°11′之間。其中丘陵崗地約占56%，平原地區(qū)約占29%，山地約占15%，地貌特點(diǎn)大致可概括為“六崗三平一分山”。境內(nèi)最高處為巒峰主峰巒包，海拔為1083.8m，最低處為草埠湖鎮(zhèn)開源洲，海拔37.4m，相對高差為1046.4m。市域東西最大橫距77km，南北最大縱距103km，土地總面積3424km2。當(dāng)陽市下轄3個街道辦事處和7個鎮(zhèn)，3個街道辦事處分別為玉泉、玉陽、壩陵，7個鎮(zhèn)分別為廟前鎮(zhèn)、淯溪鎮(zhèn)、河溶鎮(zhèn)、王店鎮(zhèn)、半月鎮(zhèn)、草埠湖鎮(zhèn)、兩河鎮(zhèn)，共有155個村和22個社區(qū)。2020年，地區(qū)生產(chǎn)總值4933500萬元，第七次人口普查人數(shù)為43.05萬人，城鎮(zhèn)化率29.87%。人均耕地面積約0.10hm2/人。因當(dāng)陽地勢自東南向西北爬升，境內(nèi)地貌類型復(fù)雜，主要是丘陵崗地，山地和平原也有分布，屬于山地向平原過渡的地帶，可更加全面分析永久基本農(nóng)田地理分布情況，故選擇該區(qū)作為本文研究區(qū)域。

2.2 數(shù)據(jù)來源與預(yù)處理

本文用到的主要數(shù)據(jù)包括第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果、當(dāng)陽市生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田劃定范圍和DEM。其中，三調(diào)數(shù)據(jù)成果用于提取劃分“兩區(qū)”空間，即建設(shè)空間與生態(tài)空間。以上數(shù)據(jù)均由當(dāng)陽市廟前鎮(zhèn)國土資源局提供；永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)分別來自《當(dāng)陽市土地利用總體規(guī)劃》和《當(dāng)陽市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃》中劃定的永久基本農(nóng)田區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線；DEM數(shù)據(jù)通過地理空間數(shù)據(jù)云平臺(http://www.Gscloud.cn)下載，用以提取耕地坡度。

數(shù)據(jù)預(yù)處理是指將相關(guān)數(shù)據(jù)格式和坐標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一，其中數(shù)據(jù)格式使用ArcGIS格式數(shù)據(jù)，坐標(biāo)系統(tǒng)則采用國家2000大地坐標(biāo)系。通過ArcGIS10.2軟件，對各類數(shù)據(jù)進(jìn)行空間疊加和轉(zhuǎn)換分析，提取沖突重疊圖斑與坡度數(shù)據(jù)。

3 研究內(nèi)容與研究方法

3.1 研究內(nèi)容

從永久基本農(nóng)田與建設(shè)空間、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線的沖突情況以及其地理分布情況對當(dāng)陽市現(xiàn)狀永久基本農(nóng)田進(jìn)行現(xiàn)狀分析。結(jié)合分析結(jié)果得出現(xiàn)狀永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)存在的問題，并秉持應(yīng)保盡保的原則，從政策到實(shí)施層面對永久基本農(nóng)田的保護(hù)提出對策與管控措施。

3.2 研究方法

本文主要采用對比分析、統(tǒng)計(jì)分析及基于ArcGIS的數(shù)據(jù)疊加分析等方法，對當(dāng)陽市2020年永久基本農(nóng)田劃定情況與2020年“三調(diào)”數(shù)據(jù)和生態(tài)紅線的疊加成果進(jìn)行分析。

4 永久基本農(nóng)田空間分布特征

4.1 永久基本農(nóng)田與“一線兩區(qū)”沖突情況

永久基本農(nóng)田與“一線兩區(qū)”沖突情況是指永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線、建設(shè)用地和生態(tài)用地的沖突情況。

圖1 永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線沖突圖

圖2 永久基本農(nóng)田與建設(shè)用地沖突圖

圖3 永久基本農(nóng)田與生態(tài)用地沖突圖

4.1.1 將永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線圖斑疊加后沖突面積較多

根據(jù)永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線沖突圖，見圖1，可看出在當(dāng)陽市北部、西北部、西南部有較大沖突，部分具有重要水源涵養(yǎng)的生態(tài)濕地和具有水土保持的重要生態(tài)功能區(qū)域被劃入永久基本農(nóng)田，如北部林區(qū)、西南鞏河區(qū)域、東部漳河區(qū)域等。相比之下這些區(qū)域的生態(tài)功能更為前置與重要，雖然具有一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，但達(dá)不到永久基本農(nóng)田的相關(guān)要求，有些甚至成為地方政府完成永久基本農(nóng)田指標(biāo)的“成果”或某些技術(shù)公司完成工作量的“產(chǎn)物”。除此之外，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定也較為粗放，合理性存在不足。不同于永久基本農(nóng)田精確到斑塊的劃定方式，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定以線控為主，容易將生態(tài)功能區(qū)周圍不是生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域整個劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)。兩者疊加，導(dǎo)致沖突情況明顯，當(dāng)陽市永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線的圖斑重疊面積達(dá)到了429.83hm2。占當(dāng)陽市永久基本農(nóng)田的0.63%，生態(tài)保護(hù)紅線的2.19%。

4.1.2 永久基本農(nóng)田與建設(shè)用地和生態(tài)用地的圖斑重疊情況極其顯著

不同于與生態(tài)保護(hù)紅線沖突的是其分布廣泛，遍布整個區(qū)域。根據(jù)永久基本農(nóng)田與建設(shè)用地沖突圖,見圖2，可看出永久基本農(nóng)田與建設(shè)用地的沖突主要體現(xiàn)在永久基本農(nóng)田與農(nóng)村宅基地和道路用地的沖突，分別達(dá)到了479.22hm2和983.22hm2。永久基本農(nóng)田與建設(shè)用地的沖突面積達(dá)到了1558.13hm2，占永久基本農(nóng)田圖斑的2.28%，占建設(shè)用地圖斑的8.35%。根據(jù)永久基本農(nóng)田與生態(tài)用地沖突圖,見圖3，可看出永久基本農(nóng)田與生態(tài)空間的沖突主要體現(xiàn)在與林地的沖突方面，達(dá)到了3601.52hm2。永久基本農(nóng)田與生態(tài)空間的沖突面積達(dá)到了5763.40hm2，占永久基本農(nóng)田的8.44%，生態(tài)用地的5.76%。永久基本農(nóng)田與“兩區(qū)”沖突面積如此之大，其原因有2點(diǎn)，建設(shè)用地與生態(tài)用地?cái)?shù)據(jù)來源于三調(diào)，三調(diào)數(shù)據(jù)中用地類別與實(shí)際用地屬性存在很大偏差，三調(diào)數(shù)據(jù)未經(jīng)一一核實(shí)；永久基本農(nóng)田劃定時(shí)，未準(zhǔn)確對照土地實(shí)際情況以及專業(yè)技術(shù)人員未認(rèn)真對待，導(dǎo)致眾多農(nóng)村宅基地與道路用地被劃入永久基本農(nóng)田，致使永久基本農(nóng)田實(shí)際面積遠(yuǎn)小于劃定面積，這給我國糧食安全帶來了巨大挑戰(zhàn)。

4.2 永久基本農(nóng)田地理分布情況

永久基本農(nóng)田其地類為旱地、水澆地、水田，這3種地類基本分布于山地和平原之中。本文研究區(qū)域集結(jié)了這2種地形，可更加便利的研究永久基本農(nóng)田的地理分布情況。通過地理空間數(shù)據(jù)云獲取DEM數(shù)據(jù)在ArcGIS 10.2軟件中生成坡度坡向圖，再與永久基本農(nóng)田圖斑進(jìn)行疊加得到永久基本農(nóng)田地理分布情況圖，如圖4所示。從圖中可看出永久基本農(nóng)田大部分位于坡度較小的平原區(qū)域，其中以水澆地和水田為主，少部分位于山地區(qū)域，其中以旱地為主。

圖4 永久基本農(nóng)田地理分布情況圖

5 永久基本農(nóng)田保護(hù)策略

通過對當(dāng)陽市永久基本農(nóng)田空間分布特征的研究，發(fā)現(xiàn)永久基本農(nóng)田在實(shí)際劃定和保護(hù)中存在較多問題，現(xiàn)就以上問題對其提出保護(hù)建議與管控措施。

5.1 建立永久基本農(nóng)田獎懲制度

建立和完善永久基本農(nóng)田獎懲制度，對相關(guān)單位和個體進(jìn)行建設(shè)和管護(hù)永久基本農(nóng)田的進(jìn)行相關(guān)獎勵措施，包括榮譽(yù)和補(bǔ)貼等，調(diào)動群眾對永久基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)的積極性[20]。做到“自上而下”的獎勵政策，“自下而上”的永久基本農(nóng)田保護(hù)意識。落實(shí)激勵制度，相關(guān)部門牽頭，理順激勵的相關(guān)流程，確保永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)得以順利展開，消除潛在阻力，確保各項(xiàng)工作能夠順利開展。

5.2 提升專業(yè)人員責(zé)任意識，建立法律制度

作為一名專業(yè)技術(shù)人員來說，首先要有的就是專業(yè)素養(yǎng)和責(zé)任意識。永久基本農(nóng)田與建設(shè)用地和生態(tài)用地沖突面積顯著的一個最重要原因就是永久基本農(nóng)田劃定時(shí)存在錯劃，其中很多農(nóng)村宅基地和道路用地以及山林被劃入永久基本農(nóng)田，造成永久基本農(nóng)田實(shí)際面積遠(yuǎn)小于劃定面積。在此可效仿建筑師終身責(zé)任制，給每一名規(guī)劃技術(shù)人員上一道“頸箍咒”，隨即某些地方政府為了完成任務(wù)交“成果”和某些公司交“工作產(chǎn)物”現(xiàn)象便可杜絕。

5.3 有序調(diào)減永久基本農(nóng)田，推進(jìn)生態(tài)退耕

就永久基本農(nóng)田“侵占”生態(tài)保護(hù)紅線現(xiàn)象，可合理有序地進(jìn)行生態(tài)退耕政策，保證生態(tài)退耕地區(qū)“能夠退，也能穩(wěn)”。建立健全長期有效機(jī)制，在落實(shí)生態(tài)退耕政策的同時(shí)，要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障服務(wù)角度出發(fā)，組織開展生態(tài)退耕政策，結(jié)合各地實(shí)際情況，踴躍探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新思路，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新策略，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式。通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加農(nóng)民收入，為生態(tài)退耕工作穩(wěn)步開展提供經(jīng)濟(jì)支撐，防止生態(tài)退耕區(qū)域出現(xiàn)復(fù)墾等狀況。

5.4 核實(shí)生態(tài)紅線邊界，提升管理水平

原先生態(tài)保護(hù)紅線的劃定過于粗放，以致于部分生態(tài)保護(hù)紅線周邊區(qū)域的永久基本農(nóng)田被劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對此生態(tài)紅線應(yīng)做到分級管控，并在“一張圖”上進(jìn)行核實(shí)。分級管控即實(shí)行國家級、省級生態(tài)保護(hù)紅線管控，前者為剛性管控，不可碰也不可動；后者為彈性管控，在價(jià)值抉擇后可碰可動。由于生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田是不同部門進(jìn)行劃定，都會受到政策指令的剛性要求，都會將自己的“利益”最大化，解決辦法就只能在“一張圖”上完成，各自在“退讓”的基礎(chǔ)上達(dá)到“滿足”，提升各部門自身管理水平，切切實(shí)實(shí)落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線。

5.5 優(yōu)化用地審批，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)

任何單位和個人不得擅自占用永久基本農(nóng)田或者改變其用途，除國家重點(diǎn)項(xiàng)目如交通、軍事等國家型項(xiàng)目，須報(bào)國務(wù)院進(jìn)行審批方可允許。一個地方要發(fā)展必須靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)引進(jìn)就需要建設(shè)用地，故除上述項(xiàng)目之外，若有實(shí)體經(jīng)濟(jì)或新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)須引入時(shí)，可適當(dāng)批準(zhǔn)建設(shè)用地，并優(yōu)化建設(shè)用地審批程序，提高審批效率，促進(jìn)達(dá)成永久基本農(nóng)田有效保護(hù)的目標(biāo)。

5.6 嚴(yán)格執(zhí)行占補(bǔ)平衡制度，有效劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)

各地政府要嚴(yán)格強(qiáng)化以補(bǔ)定占，先補(bǔ)后占的保護(hù)思路，嚴(yán)格執(zhí)行永久基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度。依據(jù)當(dāng)陽市基本農(nóng)田的地理分布情況來看，平原地區(qū)補(bǔ)劃區(qū)域已無存量，能夠補(bǔ)劃的應(yīng)該是在山地區(qū)域，這同時(shí)就會產(chǎn)生占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的情況，故須加大資金投入力度，以耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有效劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)域。并制定永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃核實(shí)制度，保證儲備區(qū)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

6 結(jié)語

當(dāng)陽市劃定的永久基本農(nóng)田面積為68257.35hm2，其與“一線兩區(qū)”的沖突面積達(dá)到了7751.36hm2，占整個當(dāng)陽市永久基本農(nóng)田的11.35%，去掉沖突面積其實(shí)際面積僅為60523.99hm2。本文從永久基本農(nóng)田與“一線兩區(qū)”沖突情況及其地理分布情況分析永久基本農(nóng)田實(shí)際面積遠(yuǎn)小于劃定面積成因，并進(jìn)一步給出了相關(guān)保護(hù)建議。永久基本農(nóng)田保護(hù)是一項(xiàng)長期的工作，在國土空間規(guī)劃建立的新形式下，對于其保護(hù)也會出現(xiàn)新的問題和挑戰(zhàn)，對此需要充分結(jié)合國家相關(guān)政策，結(jié)合各地方實(shí)際，制定可行的方案，細(xì)化并完善永久基本農(nóng)田從保護(hù)方式到補(bǔ)劃程序以及后期監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的相關(guān)制度，切切實(shí)實(shí)保護(hù)好人民的飯碗，國家的基礎(chǔ)。