張煒 武警海警學(xué)院

《中華人民共和國海警法》（以下簡稱《海警法》）已于2021年1月22日經(jīng)第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過，并于2021年2月1日起施行?！逗＞ā烦雠_前，海警機(jī)構(gòu)開展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)的法律依據(jù)較為分散，且多數(shù)法律尚未明確海警機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位；而涉及海上維權(quán)執(zhí)法的一些內(nèi)部文件，知情范圍小，缺乏法律效力，已不適應(yīng)依法治國、依法行政對海上維權(quán)執(zhí)法的要求?！逗＞ā肥堑谝徊糠蓪蛹壍暮＞瘜ｍ?xiàng)立法，為海警機(jī)構(gòu)履行海上執(zhí)法任務(wù)提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的法律保障。

1.海洋傾廢基本問題概述

1.1 海洋傾廢的概念

“傾倒”，源于《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》，即《1972倫敦公約》，英文“du mpi ng”直譯為“傾倒”，在海洋環(huán)境保護(hù)界中，與“海洋傾倒”(Ocean Dumping)是同一種含義，是指利用船舶、航空器、平臺和其他運(yùn)載工具，向海洋處置廢棄物或其他物質(zhì)；向海洋棄置船舶、航空器、平臺和其他人工構(gòu)造物以及向海洋處置由于海底礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)及勘探開發(fā)相關(guān)的海上加工所產(chǎn)生的廢棄物和其他物質(zhì)。

我國在《1972倫敦公約》關(guān)于“傾倒”的基礎(chǔ)上，在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）和《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例》（以下簡稱《海洋傾廢管理?xiàng)l例》）分別對“傾倒”進(jìn)行了界定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第九十四條第十一項(xiàng)規(guī)定：“傾倒，是指通過船舶、航空器、平臺或者其他載運(yùn)工具，向海洋處置廢棄物和其他有害物質(zhì)的行為，包括棄置船舶、航空器、平臺及其輔助設(shè)施和其他浮動(dòng)工具的行為?！薄逗Ｑ髢A廢管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：“本條例中的‘傾倒’，是指利用船舶、航空器、平臺及其他載運(yùn)工具，向海洋處置廢棄物和其他物質(zhì)；向海洋棄置船舶、航空器、平臺和其他海上人工構(gòu)造物，以及向海洋處置由于海底礦物資源的勘探開發(fā)及與勘探開發(fā)相關(guān)的海上加工所產(chǎn)生的廢棄物和其他物質(zhì)?！?/p>

對比以上兩個(gè)法律規(guī)范對“傾廢”的界定可以得出以下兩個(gè)結(jié)論：一是二者的規(guī)定一致，以上兩個(gè)規(guī)范都是以《1972倫敦公約》“傾倒”為基礎(chǔ)，結(jié)合我國的具體國情而制定的；二是二者在內(nèi)容方面有些不同，《海洋傾廢管理?xiàng)l例》作為《海洋環(huán)境保護(hù)法》的下位法，《海洋傾廢管理?xiàng)l例》對“傾倒”的界定更加具體，是對《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的“傾倒”含義的完善與細(xì)化，這符合基本的立法規(guī)范。基于以上論述，筆者認(rèn)為，海警機(jī)構(gòu)在執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中查處海洋傾廢案件時(shí)，適用《海洋傾廢管理?xiàng)l例》對“傾倒”的界定更合適。

1.2 海洋傾廢的危害

海洋傾廢，尤其是大量的、無序的非法傾廢行為使得海洋傾廢物嚴(yán)重超出了海洋的自凈能力，對海洋生態(tài)環(huán)境造成了很大的破壞，不利于海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。直觀來講，被污染的海水會嚴(yán)重影響到海水養(yǎng)殖業(yè)、捕撈業(yè)和旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；更深層次來說，傾倒物的種類復(fù)雜多樣，甚至有些含有放射性和毒性的成分，不利于海洋魚類的生長與繁殖，并且我們?nèi)祟愂秤昧诉@些被污染了的魚類會也會對人類自身的生命健康造成嚴(yán)重的危害。

1.3 海洋傾廢的現(xiàn)狀

1.3.1 海洋傾倒量劇增

近幾十年我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，再加之開發(fā)海洋的能力不斷增強(qiáng)，我國海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)日益增多，港口、海水養(yǎng)殖等海洋工程紛紛投建，加之陸上環(huán)保監(jiān)管日趨嚴(yán)格，生產(chǎn)和生活垃圾大量轉(zhuǎn)到海上進(jìn)行傾倒，使得海洋傾倒量與傾倒次數(shù)與日俱增，海洋生態(tài)環(huán)境面臨的壓力與問題越來越大。

1.3.2 違法傾廢案件增多

隨著傾倒需求量的不斷增加，非法傾廢案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，并且呈愈演愈烈之勢。其中以無證傾倒和不按許可證的規(guī)定傾倒兩類違法行為數(shù)量最多，以東南沿海某海警機(jī)構(gòu)為例，90%以上的非法傾廢案件屬于上述兩種類型。

2.海洋傾廢案件查處中存在的問題分析

2.1 法律制度建設(shè)相對落后

目前，海警機(jī)構(gòu)進(jìn)行海洋傾廢案件查處的法律依據(jù)主要包括《海警法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》和《海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等四部法律規(guī)范。其中《海警法》是賦權(quán)法律，該法明確賦予了海警機(jī)構(gòu)查處海洋傾廢案件的職權(quán)，海警機(jī)構(gòu)在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中具體適用的是后三個(gè)法律規(guī)范，但是后面三個(gè)法律規(guī)范的修改都是在海警部隊(duì)體制調(diào)整之前進(jìn)行的，不能體現(xiàn)海警機(jī)構(gòu)在海洋傾廢案件中的特殊情況，相關(guān)的法律條文需要進(jìn)行相應(yīng)的修改，以維護(hù)相關(guān)法律規(guī)范的統(tǒng)一性。

2.2 海洋傾廢案件取證難

海洋傾廢案件取證難的問題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是作案方式隱蔽。傾倒船大多數(shù)為底開式泥閥門，傾倒船為了節(jié)省時(shí)間和成本，在傾倒途中邊走邊傾倒，這種方式具有非常強(qiáng)的隱蔽性，海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查時(shí)不易發(fā)現(xiàn)；二是作案現(xiàn)場難保存。大部分傾倒物是可以溶于水的，并且海水是流動(dòng)的，這導(dǎo)致海洋傾廢的案發(fā)現(xiàn)場具有不可保護(hù)性，而海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員又難于第一時(shí)間到達(dá)傾倒案發(fā)現(xiàn)場采取錄像、拍照等固定證據(jù)的取證措施；三是執(zhí)法時(shí)間長、距離遠(yuǎn)、風(fēng)險(xiǎn)大。大量的海洋傾廢案件距離海岸較遠(yuǎn)，海警機(jī)構(gòu)獲得案件線索后到達(dá)案發(fā)現(xiàn)場需要一定的航行時(shí)間，在此期間，案發(fā)現(xiàn)場的證據(jù)極有可能已滅失。

2.3 海警改革初期，執(zhí)法隊(duì)伍和裝備等存在不足

2018年3月，依照《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局（中國海警局）領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)。改革后的海警機(jī)構(gòu)面臨執(zhí)法人員短缺、法律素質(zhì)不高、執(zhí)法裝備落后、執(zhí)法任務(wù)重等問題，即便是采取了加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)、擴(kuò)充海警執(zhí)法員人數(shù)、配備先進(jìn)的執(zhí)法裝備等措施，但是仍滿足不了海警機(jī)構(gòu)的實(shí)際辦案需求。

2.4 群眾工作能力有待提高

一方面，從案件來源來看，海洋傾廢案件的案件來源大部分是海警機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的違法線索，而群眾提供違法線索的案例數(shù)卻很少，這使得海洋傾廢案件的來源變得非常狹窄，其原因在于海警機(jī)構(gòu)沒有充分發(fā)揮群眾在預(yù)防和打擊違法犯罪方面的作用；另一方面，從案件辦理的證據(jù)來看，海洋傾廢案件的目擊證人出于多一事不如少一事、害怕被打擊報(bào)復(fù)等心理，在作證方面不積極，使得證人證言這一證據(jù)種類在海洋傾廢案件辦理中很少出現(xiàn)。

3.海洋傾廢案件查處的對策

3.1 加快海洋傾廢法律體系建設(shè)

《海警法》第八十二條規(guī)定：“中國海警局根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院、中央軍事委員會的決定，就海上維權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)制定規(guī)章，并按照規(guī)定備案?！贝藯l款賦予了中國海警局就海上維權(quán)執(zhí)法方面制定規(guī)章的權(quán)力，中國海警局可以以現(xiàn)行的法律規(guī)范為上位法，就海洋傾廢案件的查處方面制定相關(guān)的規(guī)章或規(guī)范性文件，使上位法的相關(guān)法律條款更加具體化和更有可操作性，為海警機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員提供更加完善的法律保障。

3.2 加強(qiáng)海警執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

《海警法》第五十五條規(guī)定：“海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)化力量體系，建強(qiáng)人才隊(duì)伍，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，保障海警機(jī)構(gòu)工作人員具備履行法定職責(zé)的知識、技能和素質(zhì)，提高海上維權(quán)執(zhí)法專業(yè)能力。海上維權(quán)執(zhí)法實(shí)行持證上崗和資格管理制度?！贝藯l款為海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)指明了方向。一是可以多渠道擴(kuò)充海警執(zhí)法隊(duì)伍，比如繼續(xù)選拔普通高校應(yīng)屆法律專業(yè)畢業(yè)生入伍、面向社會招聘文職執(zhí)法員、從其他部隊(duì)選調(diào)具有法學(xué)背景的在職干部等；二是要重視執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過定期、晉升、專項(xiàng)等多形式的培訓(xùn)工作，提升海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員的執(zhí)法能力；三是要緊握海警執(zhí)法資格管理制度這個(gè)抓手，要執(zhí)法必考證，并且要制定嚴(yán)格的考試管理制度，不能因?yàn)楹＞鶎硬筷?duì)缺少執(zhí)法人員就讓考試流于形式，更大限度地發(fā)揮海警執(zhí)法資格管理制度在提升海警執(zhí)法人員法律素質(zhì)方面的作用。

3.3 加強(qiáng)海洋傾廢執(zhí)法裝備建設(shè)

《海警法》第五十六條規(guī)定：“國家加強(qiáng)海上維權(quán)執(zhí)法裝備體系建設(shè)，保障海警機(jī)構(gòu)配備與其履行職責(zé)相適應(yīng)的船舶、航空器、武器以及其他裝備。”此條款為海洋傾廢執(zhí)法裝備建設(shè)提供了法律保障，性能和功能先進(jìn)的執(zhí)法裝備可以為海警執(zhí)法人員執(zhí)法辦案提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐，比如性能先進(jìn)的執(zhí)法船舶可以高效地實(shí)施海洋傾廢行為查緝戰(zhàn)術(shù)，艦載直升機(jī)可以以更好、更大的視野對海洋傾廢案件進(jìn)行錄像、拍照取證。

3.4 加強(qiáng)海警機(jī)構(gòu)與其他部門的協(xié)作

《海警法》第五十八條和第五十九條是關(guān)于海警同其他有關(guān)主管部門之間協(xié)作合作的規(guī)定。海洋傾廢案件的查處涉及到自然資源、公安、海事等其他有關(guān)主管部門，比如海洋傾倒許可證是由生態(tài)環(huán)境部門頒發(fā)的，一些相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息等都是海警機(jī)構(gòu)辦理非法傾廢案件必不可少的資料，而相關(guān)違法人員的相關(guān)信息需要公安機(jī)關(guān)通過公安網(wǎng)進(jìn)行查詢。海警機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員在實(shí)際辦理非法傾廢案件中要用足用好這些法律條款。

3.5 堅(jiān)定走軍民融合戰(zhàn)略

“警力有限，民力無窮”，海警機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員在查處非法傾廢案件時(shí)要走群眾路線，向群眾做好普法宣傳教育工作，樹立海洋環(huán)境保護(hù)靠大家的氛圍，最大限度地激發(fā)群眾參與海洋環(huán)境保護(hù)的積極性，激勵(lì)群眾向海警機(jī)構(gòu)揭發(fā)檢舉非法傾廢案件線索，鼓勵(lì)群眾在非法傾廢案件中提供證言，同時(shí)海警機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員要對檢舉人、證人采取相應(yīng)保護(hù)措施，防止檢舉人、證人遭受被揭發(fā)檢舉人員、違法人員的打擊報(bào)復(fù)。

4.結(jié)論

海洋傾廢作為利用海洋自凈能力而處置廢棄物的活動(dòng)，在我國沿海地區(qū)廢棄物處置中扮演著非常重要的角色。海洋傾廢必須在現(xiàn)行的法律體系下合法進(jìn)行，對非法傾廢必須及時(shí)依法予以嚴(yán)厲的打擊。海警在查處海洋非法傾廢案件過程中存在法律制度建設(shè)相對落后、海洋傾廢案件取證難、執(zhí)法隊(duì)伍和裝備等存在不足以及群眾工作能力有待提高等方面的問題。針對這些問題，可以采取加快海洋傾廢法律體系建設(shè)、加強(qiáng)海警執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)海洋傾廢執(zhí)法裝備建設(shè)、加強(qiáng)海警機(jī)構(gòu)與其他部門的協(xié)作和堅(jiān)定走軍民融合戰(zhàn)略等方面的對策。查處海洋非法傾廢案件任重道遠(yuǎn)，需要立法部門、執(zhí)法部門、社會、公眾等多方面的共同努力。