徐理響， 許張琨琦， 江 楠

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院， 安徽 合肥 230601)

1 府際學(xué)習(xí)的理論和意義

一直以來(lái)， 府際關(guān)系是研究國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要切入口， 府際合作與府際競(jìng)爭(zhēng)是最常被人們提及的地方政府間的關(guān)系模式。 府際學(xué)習(xí)是府際合作的一種重要形式， 即不同區(qū)域的政府相互借鑒對(duì)方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、 政治建設(shè)、 文化建設(shè)、 社會(huì)建設(shè)、 生態(tài)文明建設(shè)等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 以改善本地治理， 促進(jìn)本區(qū)域發(fā)展。

綜觀現(xiàn)有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)， 對(duì)府際學(xué)習(xí)的專門研究不多， 通常包含在有關(guān)府際關(guān)系的研究之中。 所謂府際關(guān)系是指政府之間在垂直和水平上縱橫交錯(cuò)的關(guān)系,主要包含央地關(guān)系和地方政府之間的關(guān)系[1]。 府際合作是府際關(guān)系的重要形式， 而府際學(xué)習(xí)又是府際合作的重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制和表現(xiàn)機(jī)制。 目前， 學(xué)界對(duì)府際學(xué)習(xí)的研究主要有幾個(gè)方面： 一是對(duì)府際學(xué)習(xí)自身的邏輯架構(gòu)和運(yùn)行模式進(jìn)行研究， 依據(jù)地方政府的學(xué)習(xí)能力和中央政府的介入程度劃分出了四種學(xué)習(xí)機(jī)制和“M”型、 “W”型學(xué)習(xí)路徑[2]， 探討了地方政府政策學(xué)習(xí)與競(jìng)爭(zhēng)之間的辯證關(guān)系， 以實(shí)例分析了政策學(xué)習(xí)與政策變遷之間的關(guān)系[3]； 二是將府際學(xué)習(xí)作為一種分析工具， 結(jié)合相應(yīng)的分析對(duì)象以及引發(fā)的結(jié)果進(jìn)行研究， 大多數(shù)與府際關(guān)系和政策創(chuàng)新相關(guān)聯(lián)。 如從府際學(xué)習(xí)中分析“河長(zhǎng)制”的制度設(shè)計(jì)和流域治理之間的矛盾[4]， 用“府際學(xué)習(xí)”解釋說(shuō)明中國(guó)政策議程的變化[5]等； 三是從政策擴(kuò)散的視角， 將府際學(xué)習(xí)劃分為3種模型： 全國(guó)性的垂直影響模型， 即各地效法全國(guó)性政府的政策； 區(qū)域擴(kuò)散模型[6]， 即地方政府開展的鄰近式學(xué)習(xí)； 領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)模型， 即某一地方政府在政策落實(shí)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者， 督促各地方政府間相互學(xué)習(xí)。[7]

理論上， 無(wú)論是縱向上不同層級(jí)政府之間， 還是橫向上不同區(qū)域政府之間， 都存在著府際學(xué)習(xí)的需求和必要性。 從縱向來(lái)看， 府際學(xué)習(xí)涵蓋了政府系統(tǒng)內(nèi)自上而下的學(xué)習(xí)與自下而上的學(xué)習(xí)， 如中央政府發(fā)布的大政方針政策， 或就某一地區(qū)某方面的典型舉措和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行批轉(zhuǎn)、 宣介， 要求其他地方、 部門進(jìn)行學(xué)習(xí)、 借鑒等。 與之同時(shí)， 一些層級(jí)較高的政府有時(shí)也會(huì)主動(dòng)躬身學(xué)習(xí)較低層級(jí)的地方政府的治理創(chuàng)新和政策創(chuàng)新， 如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革就始于安徽鳳陽(yáng)小崗村的試驗(yàn)。 就橫向維度而言， 府際學(xué)習(xí)主要體現(xiàn)在地方政府之間的相互學(xué)習(xí)上。 從主體上看， 不僅包括同級(jí)地方政府之間也包括不同級(jí)別之間的斜向?qū)W習(xí)。 前者如2019年10月中共安徽省委書記李錦斌、 省長(zhǎng)李國(guó)英率安徽省黨政代表團(tuán)赴上海學(xué)習(xí)考察[8]， 后者如2018年作為安徽省地級(jí)市的安慶市黨政代表團(tuán)赴江蘇省縣級(jí)市海安學(xué)習(xí)考察。 從內(nèi)容上看， 既有綜合性的學(xué)習(xí)考察。 也有專門就某一治理領(lǐng)域、 某一具體政策的學(xué)習(xí)考察； 從形式上看， 參觀考察、 舉辦培訓(xùn)班都較為常見(jiàn)。

總體來(lái)看， “府際學(xué)習(xí)”作為政府間相互學(xué)習(xí)形成的關(guān)系， 在地方政府治理和政策創(chuàng)新上發(fā)揮著重要作用， 也是研究一體化區(qū)域中政府治理和推進(jìn)合作的一個(gè)重要切入口。 從安徽省發(fā)展需求出發(fā)， 定位于長(zhǎng)三角， 利用國(guó)家對(duì)長(zhǎng)三角發(fā)展規(guī)劃的大力推動(dòng)， 加大對(duì)江浙滬等長(zhǎng)三角發(fā)達(dá)省(市)的學(xué)習(xí)， 對(duì)于促進(jìn)安徽省地方政府治理方式以及治理方法、 技術(shù)與手段的創(chuàng)新， 推進(jìn)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變， 加快融入長(zhǎng)三角區(qū)域一體化進(jìn)程中， 具有重要的理論和實(shí)踐意義。

2 府際學(xué)習(xí)的實(shí)踐運(yùn)作： 以安徽省為例

從運(yùn)作機(jī)制上來(lái)看， 府際學(xué)習(xí)是一個(gè)涵蓋了注意、 認(rèn)知、 決策、 執(zhí)行、 反饋、 再生產(chǎn)的學(xué)習(xí)主體與客體的互動(dòng)過(guò)程。 來(lái)自社會(huì)不同階層和利益群體的要求和壓力、 官僚政治以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化、 政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治價(jià)值觀等因素都會(huì)影響著這一過(guò)程的開展。 地方政府在這一過(guò)程中既要收集和處理信息， 也要運(yùn)用新的思想和技術(shù)， 而并非一般意義上的模仿、 復(fù)制。 首先， 各地的政策環(huán)境具有差異性， 在建立系統(tǒng)的學(xué)習(xí)機(jī)制之前， 地方政府需要判斷其他地方的政策創(chuàng)新是否適用于本地， 從而有選擇性地采納其治理經(jīng)驗(yàn)； 其次， 地方政府需要明確初步觀摩學(xué)習(xí)所得的新政策的使命和價(jià)值定位， 即精準(zhǔn)評(píng)估學(xué)習(xí)的政策目的； 再者， 從地方政府決定采納一項(xiàng)新政策到最終落實(shí)， 這段過(guò)程中也需要詳細(xì)設(shè)立政策內(nèi)容、 具體任務(wù)、 安排分工和措施， 并選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸?最后， 地方政府在吸收學(xué)習(xí)之所得后， 就要進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化， 完善相應(yīng)的評(píng)估與問(wèn)責(zé)機(jī)制、 推動(dòng)政策持續(xù)深化， 并與現(xiàn)行政策有效對(duì)接。 與此同時(shí)， 府際學(xué)習(xí)也涵蓋了雙向的政府間互動(dòng)學(xué)習(xí)， 其在深化某一地方政府的認(rèn)知、 增進(jìn)知識(shí)和技術(shù)的積累的基礎(chǔ)上， 更有利于政策知識(shí)的傳播， 形成府際學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)， 提升國(guó)家治理的政策再生產(chǎn)與創(chuàng)新能力。

隨著長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程的加速， 安徽與江浙滬等長(zhǎng)三角發(fā)達(dá)省(市)的聯(lián)系日趨緊密， 基于內(nèi)在的自我發(fā)展需求和客觀上一體化發(fā)展所需要的體制機(jī)制與政策的有機(jī)銜接， 府際學(xué)習(xí)發(fā)生的頻率日益增高， 形式也日益多樣化。

就府際學(xué)習(xí)的正式性來(lái)看， 實(shí)踐中安徽的府際學(xué)習(xí)可以分為正式學(xué)習(xí)與非正式學(xué)習(xí)兩個(gè)方面。 正式的學(xué)習(xí)包括會(huì)議式、 訪問(wèn)調(diào)研式等， 如每年的長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)研究會(huì)、 長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)園區(qū)論壇、 長(zhǎng)三角教育一體化發(fā)展會(huì)議以及安徽省各級(jí)黨委政府每年派出的代表團(tuán)赴浙江、 江蘇開展的學(xué)習(xí)活動(dòng)、 行政干部到其它地區(qū)進(jìn)行掛職鍛煉、 參與各種干部培訓(xùn)班等， 都屬于這類形式。 2019年10月22日， 安徽省黨政代表團(tuán)就深入學(xué)習(xí)貫徹長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的決策部署， 赴上海開展了學(xué)習(xí)考察和項(xiàng)目對(duì)接。 依托數(shù)字江淮中心建設(shè)基礎(chǔ)， 安徽對(duì)上海的深度學(xué)習(xí)也反向推動(dòng)了本省“放管服”改革進(jìn)一步深化， 促進(jìn)了本省的政府公共服務(wù)向“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字思維靠攏， 提高了政府的公共服務(wù)效率與治理能力現(xiàn)代化水平。 非正式的學(xué)習(xí)既包括政府行政人員到毗鄰地區(qū)進(jìn)行非官方的、 非正式的跨域移動(dòng)， 并在此過(guò)程中通過(guò)走訪、 切身體驗(yàn)等方式完成對(duì)它域經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)， 也涵蓋了一些不同地區(qū)行政人員之間在進(jìn)行共同餐飲、 共同出行等娛樂(lè)性活動(dòng)期間通過(guò)私人交往的方式完成的知識(shí)獲取。

就府際學(xué)習(xí)的主體而言， 安徽省府際學(xué)習(xí)的主體涵蓋了各級(jí)政府， 依據(jù)層級(jí)高低可以分為4級(jí)， 即省級(jí)政府、 地市級(jí)政府、 縣區(qū)級(jí)政府、 基層政府。 而不同層級(jí)間的學(xué)習(xí)在方向上也具有一個(gè)鮮明的導(dǎo)向， 即府際學(xué)習(xí)以管理經(jīng)驗(yàn)的先進(jìn)性為驅(qū)動(dòng)力， 而不是以行政層級(jí)的高低為參考， 因此， 學(xué)習(xí)并不總呈現(xiàn)為同級(jí)政府間學(xué)習(xí)或低級(jí)向高級(jí)政府學(xué)習(xí)。 2018年， 安慶市基于自身工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)審批流程緩慢而影響市內(nèi)企業(yè)工業(yè)生產(chǎn)等問(wèn)題， 派出政府代表團(tuán)實(shí)地走訪調(diào)研海安， 深刻學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)亍耙幻豆律w到底”的行政審批制度， 當(dāng)?shù)毓俜矫襟w也積極響應(yīng)， 發(fā)出了“學(xué)海安， 問(wèn)安慶——四問(wèn)： 我們的項(xiàng)目建設(shè)能不能再快一點(diǎn)？”的頭條文章。 政府最終陸續(xù)出臺(tái)了《安慶市本級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)管理辦法》[9]等一系列方案， 大大推動(dòng)了安慶市成為全省行政審批“項(xiàng)目最少、 時(shí)間最短、 收費(fèi)最低”的城市之一。

從學(xué)習(xí)內(nèi)容上看， 安徽省在長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略中對(duì)其他省市縣的學(xué)習(xí)一般包括兩大方面， 一是學(xué)習(xí)先進(jìn)的政策、 思想； 二是學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)、 服務(wù)。 而學(xué)習(xí)對(duì)象的范圍則是跨域性的， 比如包括上海、 江蘇、 浙江等地， 這些地方具有更加良好的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)基礎(chǔ)、 政策傾斜與管理經(jīng)驗(yàn)， 又都處于長(zhǎng)三角地區(qū)， 具有一定的相似性， 是安徽的主要學(xué)習(xí)對(duì)象。 同時(shí)， 安徽和浙江兩省山水相依， 既有著廣闊的合作前景， 也有著很多相似的政策環(huán)境與發(fā)展目標(biāo)。 江浙滬等地相對(duì)先進(jìn)的政策、 思想、 技術(shù)、 服務(wù)， 對(duì)安徽有著重要的啟發(fā)意義， 也是安徽開展府際學(xué)習(xí)的主要學(xué)習(xí)內(nèi)容。

從學(xué)習(xí)方式來(lái)看， 安徽省的府際學(xué)習(xí)包括了綜合式學(xué)習(xí)、 專題式學(xué)習(xí)、 干部培訓(xùn)式學(xué)習(xí)等多元形式。 綜合式學(xué)習(xí)的內(nèi)容涵蓋最為廣泛， 包括學(xué)習(xí)先進(jìn)的政策、 思想和技術(shù)、 服務(wù)， 即全面吸收發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)； 具體實(shí)施方式綜合運(yùn)用了會(huì)議、 論壇、 文件下發(fā)等多種形式。 早在 1990年， 安徽就作出“開發(fā)皖江、 呼應(yīng)浦東”的決策； 2005年， 實(shí)施“東向發(fā)展”戰(zhàn)略； 2008年， 安徽正式加入“三省一市”合作機(jī)制， 合肥、 馬鞍山、 蚌埠、 六安、 淮北、 宿州等自2010年到2019年期間陸續(xù)加入了長(zhǎng)三角官方“城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”， 通過(guò)參與聯(lián)席會(huì)議、 專題合作等機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)與江浙地方城市間的全方位、 多層次、 寬領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)切磋與學(xué)習(xí)， 打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群的重要增長(zhǎng)極。 專題式學(xué)習(xí)則是立足于安徽各市、 縣的特定政策、 經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)環(huán)境下， 圍繞某項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)或與該發(fā)展目標(biāo)密切相關(guān)的某一項(xiàng)或多項(xiàng)專題進(jìn)行較為廣泛深入的學(xué)習(xí)。 如在每年的全國(guó)文明城市創(chuàng)辦評(píng)比期間， 安徽省多個(gè)城市都會(huì)由專門的部委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)組成考察組， 赴浙江省麗水市、 金華市等經(jīng)驗(yàn)豐富的城市開展全方位的考察學(xué)習(xí)， 深入觀摩對(duì)方的生態(tài)建設(shè)、 社區(qū)文化創(chuàng)建等工作， 從而推進(jìn)文明城市創(chuàng)建工作常態(tài)化。

在府際學(xué)習(xí)過(guò)程中， 相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在學(xué)習(xí)行動(dòng)中也扮演著極其重要的角色， 其學(xué)習(xí)技能、 學(xué)習(xí)意愿、 學(xué)習(xí)能力的高低直接影響著預(yù)期目標(biāo)與學(xué)習(xí)效果的實(shí)現(xiàn)。 因此， 干部培訓(xùn)式學(xué)習(xí)的核心目標(biāo)就是加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)， 提升政府工作人員的現(xiàn)代化治理能力。 浙江大學(xué)所舉辦的全國(guó)性的干部培訓(xùn)基地， 包括了系統(tǒng)的培訓(xùn)項(xiàng)目、 理論學(xué)習(xí)、 對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)地參觀考察等活動(dòng)， 吸引了一大批來(lái)自安徽省的各級(jí)黨政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)浙江“取經(jīng)學(xué)習(xí)”。 這種學(xué)習(xí)模式在長(zhǎng)三角一體化中盛行不衰的原因不僅在于浙江治理政策、 技術(shù)上的先進(jìn)， 也有基于地緣因素上的“同性相吸”， 即通過(guò)一定的同質(zhì)性特征來(lái)增加學(xué)習(xí)政策、 技術(shù)的可行性。

3 府際學(xué)習(xí)的影響因素及原因

3.1 府際學(xué)習(xí)的動(dòng)力機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)與長(zhǎng)三角區(qū)域一體化國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的雙重情境作用下， 安徽省地方政府開展府際學(xué)習(xí)具有內(nèi)在必然性和外在推動(dòng)性的特征。 在總體上呈現(xiàn)出“雙重角色、 自利驅(qū)動(dòng)”的特點(diǎn)——既受到長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中體制機(jī)制耦合、 政策對(duì)接融入、 打造區(qū)域合作發(fā)展共同體的合作導(dǎo)向， 也源自基于晉升錦標(biāo)賽下地方政府為解決社會(huì)發(fā)展中一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、 提升本地競(jìng)爭(zhēng)力， 實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略的競(jìng)爭(zhēng)需求。

第一， 府際合作使得府際學(xué)習(xí)有了動(dòng)力和學(xué)習(xí)源。 “長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略”要求長(zhǎng)三角各省份之間在各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)互聯(lián)互通， 而各省之間由于發(fā)展程度、 具體情況不同， 在落實(shí)具體政策時(shí)需要在相關(guān)配套政策、 部門職能分工等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)， 在合作的過(guò)程中需要相互磨合、 相互協(xié)商。 由此， 政府之間相互交流、 相互學(xué)習(xí)、 取長(zhǎng)補(bǔ)短、 實(shí)現(xiàn)合作的愿望形成了地方政府間相互學(xué)習(xí)的動(dòng)力[10]。 另外， 府際合作本質(zhì)上是府際交流溝通的一種形式， 通過(guò)溝通能夠相互借鑒、 取長(zhǎng)補(bǔ)短， 尤其是相對(duì)落后的地區(qū)通過(guò)交流與其他地區(qū)增加聯(lián)系， 獲得豐富的學(xué)習(xí)資源。 例如， 生態(tài)治理與保護(hù)方面， 安徽與浙江兩省聯(lián)手， 創(chuàng)新性地開創(chuàng)了新安江流域跨省治理模式， 開展上下游聯(lián)席會(huì)議、 聯(lián)合檢測(cè)等跨省污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 通過(guò)府際合作促進(jìn)政府管理方面的相互學(xué)習(xí)。 因此， 在府際合作的過(guò)程中， 不同地區(qū)之間的交流使得相對(duì)落后地區(qū)獲得了向發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)和資源， 使得發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛳蛲馔茝V。

第二， 中央政府的政策協(xié)調(diào)和推動(dòng)了為安徽的府際學(xué)習(xí)提供了廣闊的政策空間和豐富的資源， 推動(dòng)了府際學(xué)習(xí)廣泛、 多層次、 多領(lǐng)域地深度開展。 安徽省作為長(zhǎng)三角的新成員， 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、 社會(huì)發(fā)展等方面與長(zhǎng)三角中心區(qū)域有較大差距， 安徽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的相對(duì)落后性帶來(lái)了府際學(xué)習(xí)的動(dòng)力， 而府際學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)和可能性一定程度上依靠中央來(lái)提供。 中央政府基于組織和人事上的優(yōu)化調(diào)整， 依托行政體制內(nèi)任務(wù)環(huán)境的塑造和宏觀能力的引導(dǎo)， 面對(duì)不同區(qū)域政府之間的行為約束和利益協(xié)調(diào)[11]， 通過(guò)平臺(tái)建設(shè)、 行政權(quán)威、 政策激勵(lì)等來(lái)建立制度規(guī)則， 扮演了一個(gè)規(guī)則的“制定者、 監(jiān)督者和仲裁者”的身份， 通過(guò)中央政府的資源配置力推動(dòng)了地方政府間的相互學(xué)習(xí)與合作。

第三， 地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求。 一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題使公眾面臨各種實(shí)際困難， 他們通過(guò)政治、 輿論等渠道使政府知曉其需求， 形成對(duì)政府的壓力， 使其正視發(fā)展問(wèn)題。 政府本著為民服務(wù)的宗旨和原則必須回應(yīng)民眾訴求， 由此， 形成問(wèn)題倒逼機(jī)制， 促使政府通過(guò)府際學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 開展自我改革。 根據(jù)對(duì)中央黨校和北京大學(xué)自2000年開始聯(lián)合舉辦的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”項(xiàng)目的考察， 平均77.1%的入圍項(xiàng)目都是基于當(dāng)?shù)亍皩?shí)際工作中出現(xiàn)的突出問(wèn)題”而設(shè)置的。 由此可見(jiàn)， 問(wèn)題倒逼儼然成為推動(dòng)地方府際學(xué)習(xí)的首要因素。 在安徽， 有不少政策都是為了解決人民的現(xiàn)實(shí)需求而制定。 例如， 目前， 長(zhǎng)三角地區(qū)人口流動(dòng)增大， 住房業(yè)務(wù)體量增大， 跨省市購(gòu)房現(xiàn)象增加， 為了回應(yīng)人民購(gòu)房需求， 安徽省與浙蘇滬推動(dòng)購(gòu)房異地貸款信息互認(rèn)政策落地， 實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角住房公積金一體化， 使得跨區(qū)域購(gòu)房更加便利安全， 提升了廣大人民的滿意感。

第四， 府際競(jìng)爭(zhēng)也是府際學(xué)習(xí)的重要?jiǎng)恿Α?問(wèn)題倒逼機(jī)制背后除了地區(qū)發(fā)展的需要， 還有地方官員對(duì)自身利益的追求。 20世紀(jì)80年代以來(lái)， 央地分權(quán)改革逐步建立了以地方自主發(fā)展為核心的競(jìng)爭(zhēng)模式， 地方政府對(duì)區(qū)域的“管轄權(quán)”在某種程度上已演變?yōu)閷?duì)地方資源的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”， 促使地方政府自主開展實(shí)踐探索、 經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。 在地方治理過(guò)程中， 優(yōu)異的治理效果不僅給地方帶來(lái)更多可利用資源， 還能助力官員晉升。 地方政府在合作的過(guò)程中也存在著為了贏得晉升錦標(biāo)賽而進(jìn)行的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)。 在壓力型體制和晉升錦標(biāo)賽的氛圍下， 當(dāng)某地產(chǎn)生了具有一定先進(jìn)性的政策經(jīng)驗(yàn)、 技術(shù)或思想， 便有可能得到來(lái)自中央政府肯定的回應(yīng)， 自然將這種對(duì)中央政府輸出的動(dòng)力轉(zhuǎn)化為對(duì)其他地域、 層級(jí)政府的壓力。 為了在中央和上級(jí)面前體現(xiàn)自己“獨(dú)當(dāng)一面”的能力， 從而獲得晉升機(jī)會(huì)， 橫向地方政府之間形成治理績(jī)效方面的競(jìng)爭(zhēng)， 推動(dòng)地方政府進(jìn)行府際學(xué)習(xí)， 促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。

3.2 府際學(xué)習(xí)的阻礙性因素

當(dāng)然， 實(shí)踐中的府際學(xué)習(xí)過(guò)程是非常復(fù)雜的， 無(wú)論是學(xué)習(xí)者還是被學(xué)習(xí)者， 都受制于特定的制度體制， 存在不同的價(jià)值觀念、 利益立場(chǎng)和偏好， 有時(shí)會(huì)形成對(duì)府際學(xué)習(xí)的阻礙性因素。

首先， 地方政府之間不僅存在著地理區(qū)劃、 行政層級(jí)上的邊界， 還存在著政治、 經(jīng)濟(jì)等多方面差異交織的邊界， 這些天然阻隔往往會(huì)阻礙資金、 勞動(dòng)力、 技術(shù)、 信息等生產(chǎn)要素的跨境傳遞、 流動(dòng)與交換， 進(jìn)而形成邊際效應(yīng)， 所帶來(lái)的交易成本對(duì)雙方的學(xué)習(xí)、 合作行為造成了負(fù)向影響。

基于政策擴(kuò)散的視角下， 雖然中國(guó)的地方政府普遍有著創(chuàng)新?tīng)?zhēng)優(yōu)、 被樹立為典型標(biāo)桿與經(jīng)驗(yàn)、 在眾多競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手中脫穎而出的意愿， 但當(dāng)學(xué)習(xí)帶來(lái)了互動(dòng)雙方不均等的利益增量時(shí)， 掌握先進(jìn)技術(shù)、 政策的一方往往會(huì)通過(guò)制定一系列措施來(lái)保護(hù)自己的利益， 限制對(duì)方對(duì)重要信息等資源的獲取， 從而通過(guò)單方面的阻力使學(xué)習(xí)頻率下降。 此時(shí)， 信息不對(duì)稱也會(huì)導(dǎo)致學(xué)習(xí)的成本上升， 從而讓邊界屏蔽效應(yīng)產(chǎn)生。 因此， 府際學(xué)習(xí)的生成與最終良好效果的實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于區(qū)域間信息的對(duì)稱性、 完整性與互動(dòng)性， 即在治理技術(shù)、 治理進(jìn)程等方面實(shí)現(xiàn)信息的完全公開。[12]但地方政府間的行政壁壘與相互間可能存在的信息封鎖則會(huì)使不同部門、 不同層級(jí)的參與者難以全面了解合作的整體情況， 進(jìn)而削弱政府間的信任， 對(duì)學(xué)習(xí)活動(dòng)的配合、 協(xié)調(diào)起阻礙作用。

其次， 府際學(xué)習(xí)的完整行為過(guò)程包括了從認(rèn)知、 決策、 安排分工、 執(zhí)行到最后的監(jiān)督環(huán)節(jié)， 是一個(gè)較為長(zhǎng)期的工程， 其間也需要各個(gè)部門的相互合作與詳細(xì)的政策內(nèi)容再制定。 理想化狀態(tài)下的府際學(xué)習(xí)的最終目的是完成政策創(chuàng)新， 但在實(shí)踐中， 政府學(xué)習(xí)最終的績(jī)效多數(shù)歸功于 “第一推動(dòng)者”， 政治資本的積累助力地方官員的晉升。 在地方官員獲得晉升后， 原有的學(xué)習(xí)推進(jìn)項(xiàng)目往往會(huì)失去推動(dòng)者的持續(xù)關(guān)注。 由于政策執(zhí)行過(guò)程的不確定性及政治改革收益的滯后性， 新任官員從學(xué)習(xí)項(xiàng)目中獲取的個(gè)人收益總是有限的， 繼任者為了政績(jī)考慮多數(shù)會(huì)選擇重新學(xué)習(xí)對(duì)象， 讓原本上下一致大力推進(jìn)的優(yōu)秀項(xiàng)目黯然失色。 因此， 地方行政首長(zhǎng)變動(dòng)致使學(xué)習(xí)行為中斷或流于形式的案例時(shí)有發(fā)生。

最后， 由于府際之間大量存在著“競(jìng)爭(zhēng)式合作”的關(guān)系， 當(dāng)甲地政府通過(guò)學(xué)習(xí)獲得了乙地政府的創(chuàng)新政策及信息、 技術(shù)要素后， 往往受到政績(jī)沖動(dòng)的驅(qū)使， 不加判斷地將他人的經(jīng)驗(yàn)、 實(shí)踐直接復(fù)制后移植到本土， 從而可能引起政策本身的異化或水土不服， 消耗更多的推行成本； 同時(shí)， 由于政府間的學(xué)習(xí)行為往往不存在強(qiáng)制性的干涉， 甲地政府一旦受到政績(jī)沖動(dòng)的驅(qū)使， 也可能會(huì)將乙地政府自主創(chuàng)新的某項(xiàng)優(yōu)秀治理模式稍加改動(dòng)后， 轉(zhuǎn)變?yōu)椤白晕页晒保?獲得比乙政府更多的社會(huì)關(guān)注以及上級(jí)的贊同與支持， 這種行為無(wú)疑會(huì)打消地方政府分享學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)的意愿， 甚至削弱地方政府自主創(chuàng)新的熱情與信心。

綜上， 如圖 1 所示， 基于地方政府的自利性傾向， 在府際合作和府際競(jìng)爭(zhēng)的雙重情境作用下， 地方政府便會(huì)生發(fā)出府際學(xué)習(xí)的動(dòng)力。 然而， 在實(shí)際的學(xué)習(xí)過(guò)程中， 信息不對(duì)稱等多重因素又會(huì)在客觀上阻礙府際學(xué)習(xí)的開展， 從而形成了特殊的府際學(xué)習(xí)的動(dòng)力與阻礙運(yùn)作機(jī)制。

圖 1 府際學(xué)習(xí)的動(dòng)力與阻礙因素運(yùn)作機(jī)制

4 府際學(xué)習(xí)的優(yōu)化路徑

4.1 完善學(xué)習(xí)過(guò)程， 開展多元化學(xué)習(xí)

府際學(xué)習(xí)是一個(gè)完整的過(guò)程， 它包括學(xué)習(xí)主體發(fā)起環(huán)節(jié)、 學(xué)習(xí)對(duì)象選擇環(huán)節(jié)、 學(xué)習(xí)預(yù)備環(huán)節(jié)、 學(xué)習(xí)保持環(huán)節(jié)、 學(xué)習(xí)生成環(huán)節(jié)、 學(xué)習(xí)反饋環(huán)節(jié)與學(xué)習(xí)再調(diào)適環(huán)節(jié)。 地方政府應(yīng)豐富學(xué)習(xí)的主體構(gòu)成， 從省市級(jí)到鄉(xiāng)縣甚至是村和社區(qū)； 從政府到企業(yè)、 公眾和社會(huì)組織。 在學(xué)習(xí)內(nèi)容上， 要提高針對(duì)性， 推動(dòng)精準(zhǔn)化學(xué)習(xí)； 在學(xué)習(xí)方式上， 不同的政府應(yīng)根據(jù)自身的地區(qū)或行政層級(jí)等來(lái)選擇最優(yōu)的方式， 基層政府、 地理位置近的政府可以通過(guò)非正式學(xué)習(xí)方式， 省市級(jí)可以派代表團(tuán)， 也可以交叉進(jìn)行， 豐富學(xué)習(xí)方式。 只有包含了這些環(huán)節(jié)的府際學(xué)習(xí)才能夠被稱為是完整的府際學(xué)習(xí)， 才能具有良好府際學(xué)習(xí)效能的可能性。

4.2 發(fā)揮中央力量， 加強(qiáng)府際學(xué)習(xí)的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)

中央在地方發(fā)展中發(fā)揮著不可忽視的作用， 引導(dǎo)著地方政府間學(xué)習(xí)的趨勢(shì)。 中央需要制定合適的目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略， 搭建府際學(xué)習(xí)的有利環(huán)境， 為競(jìng)爭(zhēng)力較弱的地方政府進(jìn)行政策傾斜， 帶給他們資金、 技術(shù)、 信息、 人才等資源的偏向， 增加該地區(qū)成為學(xué)習(xí)合作者的吸引力。 在此基礎(chǔ)上， 使府際學(xué)習(xí)的各級(jí)政府主體雙方在過(guò)程中互惠互利， 完成各自理想化的利益增量， 以此在雙向的府際學(xué)習(xí)中提高其他政府的合作意愿， 使雙方的資金、 技術(shù)、 勞動(dòng)力完成跨境轉(zhuǎn)移、 流動(dòng)和交流， 從而打破府際學(xué)習(xí)邊界壁壘。

4.3 推動(dòng)府際學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化， 完善成果審核機(jī)制

在府際學(xué)習(xí)的流程中， 最容易被忽視也是最重要的一步就是學(xué)習(xí)政策的本土化和具體化。 各級(jí)政府部門應(yīng)結(jié)合自身的特色和實(shí)際情況， 促進(jìn)政策原模式的亮點(diǎn)生成， 實(shí)現(xiàn)府際學(xué)習(xí)與政策創(chuàng)新相結(jié)合。 地方政府需制定對(duì)于府際學(xué)習(xí)再創(chuàng)造成果的審核機(jī)制， 避免學(xué)而不做和因領(lǐng)導(dǎo)人更換帶來(lái)的學(xué)習(xí)中斷、 爛尾現(xiàn)象。 將學(xué)習(xí)成果的考核與政府官員的績(jī)效相聯(lián)系， 以學(xué)習(xí)成果為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)奠定晉升的基礎(chǔ)， 推動(dòng)成果落實(shí)的最大負(fù)責(zé)人享受政策改革的收益， 從而增強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于政策落實(shí)的持續(xù)關(guān)注， 提高府際學(xué)習(xí)的有效性。

4.4 制度激勵(lì)分享者， 避免零和博弈

為避免“競(jìng)爭(zhēng)式合作”關(guān)系弊端的不斷擴(kuò)大， 政府應(yīng)制定對(duì)經(jīng)驗(yàn)分享者進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)的制度， 來(lái)提高體制內(nèi)相互學(xué)習(xí)的可能性和動(dòng)力， 使競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的被學(xué)習(xí)政府“能分享、 愿分享”， 將自身經(jīng)驗(yàn)積極推廣， 帶動(dòng)雙方共同發(fā)展和進(jìn)步。 將雙方之間的零和博弈轉(zhuǎn)化為合作博弈， 提高雙方在合作中的政治經(jīng)濟(jì)收益， 增強(qiáng)雙方的合作意愿。 同時(shí)， 使分享方明確自身在其中可以獲得的利益增量， 將本地區(qū)模式推廣開來(lái)以提高本地區(qū)的知名度， 從而在晉升中更好地獲得上級(jí)的青睞和機(jī)會(huì)。

5 結(jié) 語(yǔ)

府際學(xué)習(xí)對(duì)于加快推動(dòng)地方政府治理和政策創(chuàng)新， 促進(jìn)先進(jìn)政策要素在各區(qū)域之間流動(dòng)轉(zhuǎn)化， 發(fā)揮治理先進(jìn)地區(qū)以點(diǎn)帶面， 輻射一方的政治光環(huán)效應(yīng)具有重要意義。 地方政府在府際競(jìng)爭(zhēng)和府際合作的雙重情境作用下基于自身的自利性傾向， 也有著開展府際學(xué)習(xí)的動(dòng)力， 但同時(shí)也會(huì)受到信息不對(duì)稱、 創(chuàng)新壁壘、 晉升錦標(biāo)賽等因素的阻礙， 從而影響府際學(xué)習(xí)效果。 基于此， 我們應(yīng)盡一切努力構(gòu)建科學(xué)的府際學(xué)習(xí)機(jī)制， 破除府際學(xué)習(xí)的阻礙性因素， 打通府際學(xué)習(xí)渠道， 構(gòu)建先進(jìn)的政策、 思想、 技術(shù)、 服務(wù)等要素廣泛流通的府際學(xué)習(xí)大市場(chǎng)， 推動(dòng)府際學(xué)習(xí)有序開展， 從而更好地促進(jìn)地方治理能力的提升。